指向績效管理視角的預算支出標準體系建設分析

在當今復雜多變的經濟環境中，預算管理作為單位財務管理的核心環節，其科學性和有效性會直接影響資源配置的效率與公平。績效管理是指各級管理者和員工為達成組織目標，共同參與并執行的績效控制過程。構建既符合實際需求又具備前瞻性的預算支出標準體系，成為新時期提升資金效率的關鍵所在。本文從績效管理的視角出發，深入探討預算支出標準體系建設的優化路徑，分析如何通過創新機制、強化監督與評估，以及充分利用現代信息技術等手段，實現預算管理的精細化、高效化和透明化，以更好地適應經濟社會發展的需要。

一、我國預算支出標準體系建設實踐探索

（一）預算支出標準體系建設的關鍵進展

自20世紀90年代初，我國學術界對“零基數預算”進行深入探討，并首次引入“財政收支定額”的新概念。在此背景下，國內多個省份相繼展開實踐，如云南、海南等，對單位內部各項經費進行分層管理，以打破財政支出中的“剛性”壁壘，確保資金分配的合理性。這一實踐圍繞“人員、公用、專項”三大經費板塊，構建起“三層級”管理體系，為后續標準化建設奠定基礎。隨后，通過修訂相關法規，我國逐步將“經費”與“經費開支”的定額制定納入規范化、制度化的軌道，此舉標志著預算支出標準體系建設邁向國家標準化。

1.中央與地方預算支出標準體系日趨成熟

我國從國家層面細化預算編制工作的各個環節，包括編制原則、方法、審批及規劃等，為預算支出標準體系的建設提供明確的指導，其中關于基本支出定額標準管理相關文件有2000年頒布的《財政部關于下達 2001年國家計委等 10 個試點部門基本支出預算定員定額標準的通知》（財預〔2000〕308 號）， 2001年頒布的《中央部門基本支出預算管理試行辦法》（財預〔2001〕330號），2007年頒布的《中央本級基本支出預算管理辦法》（財預〔2007〕37號）。關于項目支出定額標準管理相關文件有2007年頒布的《中央本級項目支出預算管理辦法》（財預〔2007〕38號），2009年頒布的《中央本級項目支出定額標準管理暫行辦法》（財預〔2009〕403號）、《中央本級項目支出定額標準體系建設實施方案》（財預〔2009〕404號），2015年頒布的《財政部關于加快推進中央本級項目支出定額標準體系建設的通知》（財預〔2015〕132號）等。

近年來，《中華人民共和國預算法實施條例》《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》以及“十四五”財政規劃綱要的相繼發布，推動基本支出與專項支出相結合的財政支出標準的持續完善。特別是《中央預算內投資規范》與《國家標準化發展綱要》的出臺，明確中央預算的發展方向，預示著我國財政支出一體化進程的加速。

在此背景下，全國各地積極響應，紛紛出臺建設預算基準的工作計劃，為指標體系的建設提供清晰的路徑，并有效促進各級預算體系的建設。貴州省、江西省、山東省等地已制定統一政策，山西省、河南省等地也通過文件形式對預算支出標準進行具體規定。

2.預算支出標準的覆蓋范圍不斷擴大

2000年，財政部率先在10個試點部門（包括國家計劃委員會等）實施基本支出預算定員定額標準，標志著我國預算支出標準體系建設在實踐層面的初步嘗試。此后，隨著財政部、自然資源部等部門的成立與新增，預算支出標準的覆蓋范圍不斷擴大。在具體數額設定上，也逐漸從“虛轉”向“實轉”轉變，增強法律約束力。

從地方層面看，一個界限清晰、更加完善的財務制度正在逐步形成。如紹興市在建設項目中明確區分不同類別的開支，重慶市則制定一套涵蓋廣泛、劃分合理的開支標準，確保各部門開支的明確性與無交叉性。部分地區還進一步細化政府經費標準，提出更高標準的制定與運用要求。以江西省為例，自2022年起，對于未申報規劃或未獲批準的地區，將取消投資基金的分配，這進一步體現我國財政收支指標體系的不斷完善與拓展。

（二）支出標準體系與預算績效管理的相互協調促進

1.支出標準在績效評價標準中的融入與應用

績效評價標準是衡量績效成效的標尺，它是以預設目標為基礎，評估績效指標的實現程度。在現行績效評價體系中，指標設定緊密圍繞評價目的，是不可或缺的核心要素。《財政支出績效評價管理暫行辦法》明確計劃基準、行業基準及目標基準，并強調以定額為核心的預算支出標準。2018年，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出，應依據全國統一及地方預算標準，實現預算經費標準、執行標準及評價標準的無縫對接。2021年，《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》的修訂，更是將“費用指標”提升至核心地位，強調以費用為基礎，構建重點突出、內容翔實的績效評價體系。

這一演進不僅體現在評價準則的完善上，更體現在從單一的預算支出標準向涵蓋基本支出與特殊支出的綜合標準體系的轉變。當前，部分省份正在積極探索資金運用與績效評價的深度融合，實施資金“雙監控”，確保資金使用的高效與透明。

2.預算績效評價結果對支出標準的反饋與調整

在實踐中，預算績效評價結果的運用成為推動支出標準優化的關鍵力量。目前越來越多的項目通過績效評價，對各類成本進行細致分析，為支出標準的調整提供有力的依據。以山東省為例，該省于2024年最新發布《關于在全省開展成本預算績效管理試點工作的通知》，積極推進成本預算績效管理，要求在全過程成本預算中，綜合考慮經濟性、效率性和效益性，為確定合理的支出標準奠定基礎。

在實施全過程成本預算績效管理時，應注意將投入與產出標準進行有效對接，采用成本效益分析、全成本核算等方法，刨除異常成本，為預算支出標準體系建設提供可靠的數據支持。如成本定額標準，應當將績效評價結果應用于次年預算編制中，根據績效評價結果進行動態調整，形成良性循環。同時，還可以總結出有效的成本管理方法，并借助大數據等現代信息技術，提升項目資金管理的科學性和精準度。

由于當前國內尚未形成統一的行業成本指數，因此，需根據地區、行業、領域的差異，進行細致分類與分析，才能逐步構建起符合我國國情的支出標準體系。

二、優化預算支出標準體系建設的政策建議

（一）拓寬預算支出標準體系的橫縱維度

從橫向維度來看，應著手資金規模，明確區分不同資金用途，避免混淆和壓縮。依據開支性質的不同，對辦公費、郵電費等共性開支進行科學分類，統一匯入行業業務活動。

從垂直角度來看，應構建全國統一、地區差異化的指標體系。在制定基本準則時，需緊密關聯國家中長期戰略規劃、中期財政規劃等相關政策。借鑒國際經驗，將支出標準分為中央和地方兩個層次，對財力有保障的支出，可采用中期或長期基準進行限制；對年度變動較大的支出，則采用年度限額進行管控。結合各區域公共服務特點、支出成本及財力狀況，建立公共服務參照體系，以反映不同地區、不同行業的功能特性。

在制定各地區各部門的預算基準時，應同步發布相關核算準則，詳細披露預算情況，便于社會各界全面了解財政狀況，促進財政透明度，便于各地區、各部門間的財政對比與分析。

（二） 加快融合績效目標指標與支出標準

為有效推動績效管理提質增效，財政部于2021年9月發布《關于印發〈中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）〉的通知》，該通知中首次提出將績效目標與指標納入財政收支范疇，并進行改進。在財政體制整合過程中，應充分發揮成本指標的作用。

在對各部門或單位進行評估以及項目實施評估時，需明確成本指標的重要性。進行成本評估時，必須首先界定成本是否存在超支情況。如在為各部門預設活動資金成本指標時，無論是專用資金還是基礎資金，都應對各種費用進行清晰界定，然后清晰說明各項費用的定額標準，避免出現因定額標準模糊而導致預算超支的情況。

后續對預算支出績效進行監督及評價的過程中，有必要借助財政預算支出標準系統、預算聯網監督系統等信息化工具，深入推動數據融合，以便實時監測預算執行效果。同時，還可得到標準適應性的實時反饋，以便在最短的時間完成對標準的修正和調整。通過結合預算公開標準、預算支持標準等多種標準，逐步搭建出完善的預算績效評估體系。

（三） 將績效管理融入預算支出標準的制定與調整流程

從預算管理角度出發，有必要結合績效評價與指標，修訂零基戰略或設定基準價，逐步形成以評價成果為基礎的預算管理模式。從更廣泛的角度看，應利用績效評價結果對支出標準進行設定、監督和調整，將支出的重要性、資金使用的可能性及實際情況相結合，對財政支出基準制度的費用效率進行評估。

首先，應對項目實施過程中的績效進行評價，并根據評價結果及時修正。對于績效不佳的項目，可減少開支額度；對于績效良好的項目，則可維持或提高開支標準。其次，要實現收支“雙監控”，確保總體平衡，并建立以績效評價為中心的監管體系。通過對標準實施過程的監控與評估，適時進行修改，減少修改時間。在大數據技術快速發展的背景下，通過對經濟運行、支出使用、績效等數據的監控與分析，可降低支出基準調整成本，豐富支出基準內容。

三、結語

綜上所述，在信息化趨勢不斷加快的時代背景下，預算管理的環境與挑戰日益復雜多變。我們必須堅持與時俱進，不斷創新預算管理理念與方法，才能更好地適應經濟社會發展的新要求。

作者單位：中國疾病預防控制中心