“編外人”三步跳出 “魚見食而不見鉤”陷阱

不管是輔助隊員、居委專干還是政府購買服務(wù)人員，這些編外公職人員多多少少都會掌握一些權(quán)力，稍微放松警惕便會陷入“魚見食而不見鉤”的危險之中。浙江工商大學公共管理學院青年教師盧志朋聚焦編外公職人員這一群體，撰寫了《從“編外人”到“階下囚”：編外公職人員腐敗機理、多維特征與治理策略》，獲得“黨的自我革命重要思想與中國紀檢監(jiān)察學自主知識體系構(gòu)建”學術(shù)論壇暨第四屆“紀檢監(jiān)察理論與實踐”優(yōu)秀論文獎二等獎。本刊記者專訪了盧志朋，分析編外人員腐敗的預防和治理之道。

強化紀律意識，提升政治認同感

廉政瞭望·官察室：您認為，促使編外公職人員腐敗的首要原因是什么？

盧志朋：編外公職人員的腐敗根源在于政治墮落。由于編外人員缺乏長期的政治身份與黨紀法規(guī)的嚴格約束，政治墮落現(xiàn)象更為突出。編外公職人員在腐敗行為中往往利用其與正式工作人員、外部企業(yè)人員的密切聯(lián)系，形成利益輸送的共同體。腐敗關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的形成揭示了這種行為背后的結(jié)構(gòu)性問題：在公共資源配置中，正式和非正式權(quán)力主體之間的模糊界限，導致了腐敗的高發(fā)與難以治理。

廉政瞭望·官察室：如何解決他們政治墮落的問題？

盧志朋：我認為，無論是編內(nèi)人員，還是編外人員，只要是公權(quán)力行使主體，就必須強化政治紀律意識。編外人員的政治教育和紀律管理應(yīng)當向在編人員看齊，使其理解并嚴格遵守廉潔從政的基本要求。

同時，建議在基層單位中實施更嚴格的政治考核，將編外人員的政治表現(xiàn)作為其考評和留任的核心指標之一，從政治上防止腐敗的發(fā)生。此外，應(yīng)加強對編外人員的黨組織建設(shè)，增強其政治認同感和責任感，減少權(quán)力濫用的機會。

廉政瞭望·官察室：因為政治認同感不強，編外公職人員是否存在一種僥幸心理，認為利用“微權(quán)力”拿點好處不算什么？

盧志朋：的確，我們調(diào)研過程中，也發(fā)現(xiàn)編外公職人員存在這種心理，甚至有的認為自己不是公務(wù)員，幫忙收錢并不是違法違紀的行為。編外公職人員缺乏長期的職業(yè)保障和晉升渠道，致使其政治激勵機制的約束力極弱。這一現(xiàn)象導致他們對權(quán)力的使用更多地出于個人利益而非公共責任，使得腐敗文化進一步傳播與蔓延。

對此，我覺得，當前編外人員長期處于文化監(jiān)督的邊緣地帶，傳統(tǒng)的圈子文化、官本位意識和功利主義傾向助長了其腐敗行為的“合理化”。因此，尤其需要加強廉潔文化建設(shè)，增強其廉潔意識。特別是針對基層編外公職人員，應(yīng)通過定期的廉政培訓、警示教育和反腐倡廉宣傳，樹立正確的權(quán)力觀與價值觀，從文化上遏制腐敗行為。

以事定費，打通職業(yè)發(fā)展渠道

廉政瞭望·官察室：目前來看，不同領(lǐng)域編外人員的職業(yè)天花板在哪里？

盧志朋：編外人員構(gòu)成非常復雜，尤其是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面，對編外人員的范圍界定更不明確。除了我們通常所認為的勞務(wù)派遣用工人員，還有一些新區(qū)或街道招聘的“高級專業(yè)聘用人員”，他們都是高學歷高職稱的專業(yè)人才，有的甚至在重要領(lǐng)導崗位，也沒有編制，薪酬等于甚至高于編內(nèi)人員。

但總體而言，對于龐大的編外人員群體，進入編制的概率比較低，很難將其作為個人職業(yè)發(fā)展目標，這是編外人員普遍面臨的職業(yè)天花板。并且編外人員的職業(yè)天花板通常受到諸多因素影響，包括單位的經(jīng)濟效益、個人的職業(yè)發(fā)展意愿和能力，以及單位提供的職業(yè)發(fā)展機會等等。在大多數(shù)用人單位中，編外人員往往面臨著職業(yè)發(fā)展受限的問題。

廉政瞭望·官察室：如何打通編外人員職業(yè)發(fā)展的渠道，降低其發(fā)生腐敗的可能性？

盧志朋：我覺得要打通這個渠道需要積極推行以事定費改革。在核定的編外人員經(jīng)費總額范圍內(nèi)，淡化員額管理，自主用人，增人不增經(jīng)費、減人不減經(jīng)費，鼓勵減員、提效、合理增薪。試點以事定費改革的編外人員工資分配辦法，由其主管部門按程序提請聯(lián)席會議審議研究。對于新入職人員，全部按照“以崗位定薪、以業(yè)績定薪、以能力定薪”原則，實現(xiàn)收入與業(yè)績、責任緊密掛鉤。

一是根據(jù)崗位定考核。實行全員KPI考核，各部門根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略明確主要責任，根據(jù)崗位難度系數(shù)、工作量、專業(yè)水平（資格證書）等要素，建立可量化的員工業(yè)績考評體系，重點向產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資等一線傾斜，考核結(jié)果與績效工資、獎懲激勵等掛鉤，作為職務(wù)調(diào)整、崗位變動以及續(xù)聘、解聘的重要依據(jù)。

二是根據(jù)考核定薪酬。建立與KPI掛鉤的全員績效工資薪酬體系，保證薪酬設(shè)計“靈活性”、薪酬管理體系的“可行性”、薪酬內(nèi)部的“一致性”、薪酬具有外部“競爭性”、薪酬激勵的“有效性”。

三是根據(jù)業(yè)績定去留。被考核人員分成最好、中間、落后三檔，各占一定比例，對考核不合格的人員終止聘用關(guān)系。打破傳統(tǒng)論資排輩和行政層級制約，先行先試突破現(xiàn)有政策束縛，以干部能力建設(shè)為導向，賦予編外人員一定的行政權(quán)限和更多的上升空間（如給予編外人員享受和在編人員一樣同等競聘內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責人的權(quán)利），進一步完善進階式培養(yǎng)機制，每進階一級可設(shè)定進階條件，根據(jù)平時考核情況擇優(yōu)晉升。設(shè)置編外人員成長檔案，探索建立中長期發(fā)展規(guī)劃，試行“基礎(chǔ)+提升+培優(yōu)”三段式培養(yǎng)模式，實行正負向相結(jié)合的評價模式，最大限度提高專聘人員在成長通道內(nèi)的流動性。

差異化監(jiān)管，筑牢拒腐防變防線

廉政瞭望·官察室：面對不同領(lǐng)域的編外人員，如何加強對其的監(jiān)管？

盧志朋：在二十屆中央機構(gòu)編制委員會第一次會議上，習近平總書記強調(diào)，要穩(wěn)妥有序規(guī)范編外用人管理。近年來一些地方和部門也意識到加強聘用編外人員的監(jiān)督教育管理的重要性，建立了內(nèi)部監(jiān)管和考核制度、“黑名單”制度等，對編外人員進行分類施策。比如，有的地方將編外人員分為執(zhí)法輔助、技術(shù)技能、特殊工種、窗口服務(wù)和普通輔助五大類管理。

然而，控權(quán)制度的不足使得編外人員的腐敗行為具有隱蔽性。對此，我覺得合理的制度設(shè)計能夠有效降低不確定性。針對編外人員建立健全選拔、考核、監(jiān)督和退出機制，在權(quán)力行使過程中，設(shè)定嚴格的權(quán)限范圍，并建立明確的問責機制。一旦發(fā)現(xiàn)腐敗行為，應(yīng)嚴格追責，避免權(quán)力濫用。

同時，根據(jù)編外人員的具體工作性質(zhì)，實施差異化管理。例如，在涉及經(jīng)濟活動的崗位上應(yīng)加強制度約束和財務(wù)審計，防止資金流動中的權(quán)力濫用；在有關(guān)基層服務(wù)的崗位上應(yīng)拓寬群眾參與的渠道，建立公開透明的監(jiān)督機制，降低相關(guān)工作人員的腐敗風險等等。

廉政瞭望·官察室：從您調(diào)研的情況看，哪些單位的編外人員比較多？如何提高他們的團隊歸屬感和職業(yè)榮譽感，筑牢拒腐防變的心理防線？

盧志朋：其實各個單位招聘編外工作人員的現(xiàn)象都比較普遍，特別是一些經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，隨著人口規(guī)模不斷擴大，社會經(jīng)濟事務(wù)愈加繁雜，人力資源需求也在日益增加。但在全國嚴控機構(gòu)編制的大背景下，一些單位連續(xù)多年不能公開招考公務(wù)員和事業(yè)單位人員，近兩年內(nèi)減編控編壓力依然存在，因此一線工作崗位仍有大量編外人員。

比如，有些地方還招聘了一大批優(yōu)秀的高學歷人才，但每年入編人員數(shù)量較少，一些專業(yè)聘用制人員認為招聘公告承諾的入編機會與預期有差距，發(fā)展機會得不到保障，他們?nèi)粲懈玫臋C會，就會選擇另謀出路。一些編外人員的“跳板”思維較為明顯，先積累政府部門工作經(jīng)驗或政府人脈資源，當無法達到預期發(fā)展，則選擇跳槽。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分編外人員反映，“一些前輩也提醒我們抓緊考編，不要錯過黃金時間，不要等著熬資歷入編，這也導致不考公不入編成為另類”。同時，相關(guān)部門工作人員也抱怨，“好不容易把有些編外人員培養(yǎng)成單位業(yè)務(wù)骨干，眼看可能就要重用了，但他們還是考公考編，我們反而成了‘培訓中心’”。

提高編外人員的團隊和職業(yè)榮譽感，消除其貪腐心理，是一項具有挑戰(zhàn)性的工作。我認為，除了通過提高編外人員的福利待遇、提供公平的晉升機會等方式改善其工作滿意度以外，還需要制定政策，在確保編外人員個人利益與公共利益一致的前提下，激勵其通過合法途徑獲得回報，而非選擇腐敗。