問題金融機構風險系統處置論

摘" 要：

從法律文本和實踐運行看，我國問題金融機構風險處置尚未實現系統治理。在制定《金融穩定法》的背景下，問題金融機構風險處置需引入系統觀念，從主體、方法、規則、程序等層面進行體系性分析，運用源頭防范、系統治理、整體協同的方式來防控風險。未來我國問題金融機構風險的系統處置，應以《金融穩定法》為核心完善金融風險處置法律體系，以過程監管為重心完善金融風險整體防控體系，以行政與司法協同為基礎完善金融風險個案處置體系。

關鍵詞：問題金融機構；風險處置；系統治理；金融穩定

中圖分類號：DF438" 文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2025.01.02" 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

文章編號：1008-4355（2025）01-0020-11

收稿日期：2024-07-25

基金項目：國家社科基金重大項目“防范系統性風險與健全金融穩定長效法律機制研究”（23ZD157）

作者簡介：李博莧（1993—），女，山西太原人，中國政法大學民商經濟法學院博士研究生。

①" 參見《黨的二十大報告學習輔導百問》編寫組：《黨的二十大報告學習輔導百問》，

黨建讀物出版社、學習出版社2022年版，第22頁。

②

《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，人民出版社2024年版，第20-21頁。

③

參見刑會強：《問題金融機構處理中相關政府部門之職責劃分》，載《首都師范大學學報（社會科學版）》2007年第1期，第119頁。

黨的二十大報告對深化金融體制改革，加強和完善現代金融監管，強化金融穩定保障體系，守住不發生系統性風險底線提出了明確要求。①黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》指出，“制定金融法。完善金融監管體系，依法將所有金融活動納入監管，強化監管責任和問責制度，加強中央和地方監管協同”。②2024年6月，十四屆全國人大常委會第十次會議對《中華人民共和國金融穩定法（草案二次審議稿）》（以下簡稱《草案二次審議稿》）進行了審議，這反映出黨和國家對以法治方式化解金融風險、維護金融穩定更加重視。盡管我國金融風險整體可控，但極個別金融機構的安全穩健性卻面臨著較大挑戰，做好金融風險防控工作仍是持續而艱巨的任務。其中，問題金融機構風險處置是金融風險防控的重中之重。③本文結合《中華人民共和國金融穩定法》（以下簡稱《金融穩定法》）的制定，針對問題金融機構風險處置進行體系性分析，適度延伸到風險防控環節，避免單一或少數問題金融機構風險轉化為系統性金融風險，并對問題金融機構風險的系統處置提出建議。

一、我國問題金融機構風險處置的法律規范分析

目前，我國雖無針對問題金融機構風險處置的專門法律法規，但在《中華人民共和國中國人民銀行法》（以下簡稱《中國人民銀行法》）、《中華人民共和國銀行業監督管理法》（以下簡稱《銀行業監督管理法》） 、《中華人民共和國商業銀行法》（以下簡稱《商業銀行法》）、 《中華人民共和國保險法》（以下簡稱《保險法》）、《中華人民共和國證券法》（以下簡稱《證券法》）等法律法規中均有零散規定。對這些零散規定進行全面梳理并分析其中存在的問題，是研究我國問題金融機構風險處置的起點。

（一）維持問題金融機構持續經營的法律規范

實踐中，盡管有的金融機構已經或可能出現風險，但可通過整改、整頓、接管、托管或破產和解、重整等方式維持其持續經營。在整改方面，《保險法》《保險公司償付能力管理規定》等規定，監管部門在具備法定情形時可責令保險公司限期整改；《商業銀行法》《銀行業監督管理法》規定了銀行業金融機構違反審慎經營規則等情形的責令改正舉措；《證券法》詳細規定了證券公司有風險情形下的限期改正。整頓是比整改更嚴厲的風險處置措施。《保險法》規定保險公司未完成整改，監管部門可決定選派保險專業人員等組成整頓組對公司進行整頓。《銀行業監督管理法》規定逾期不改正的，監管部門可以責令銀行業金融機構停業整頓，甚至吊銷其經營許可證。《證券法》規定了停業整頓這一風險處置舉措。《保險法》規定在保險公司償付能力嚴重不足，違反本法規定損害

社會公共利益，可能嚴重危及或已經嚴重危及公司的償付能力時，監管部門可指派接管組織直接接管并負責保險公司全部經營活動。《商業銀行法》詳細規定了有風險銀行接管的觸發條件、接管實施及終止等。《證券法》規定證券公司違法經營或者出現重大風險，嚴重危及證券市場秩序、損害投資者利益的，監管部門可依法實行接管。《保險法》《商業銀行法》《銀行業監督管理法》等并未規定托管，但《金融機構撤銷條例》規定清算組可將清算事務委托給中國人民銀行指定的金融機構辦理。《證券法》《證券投資基金法》設置托管舉措，主要是為保障投資者權益和資本市場的安全。究其根本在于證券公司與投資者關系密切，一旦出現問題會引發市場動蕩，需借助托管這一風險處置舉措來維持其繼續經營。在破產重整、和解方面，《保險法》規定經監管部門同意后問題保險公司可向法院申請破產重整、和解；《商業銀行法》《銀行業監督管理法》未直接規定破產重整、和解這一風險處置舉措，但并不意味銀行業金融機構不能進行破產重整、和解，仍可根據《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱《企業破產法》）的一般規定予以推進；《證券公司風險處置條例》明確規定了證券公司符合破產重整條件的，監管部門可向法院申請對該證券公司進行重整，證券公司或其債權人在經監管部門批準后也可向法院申請破產重整。

（二）推動問題金融機構退出市場的法律規范

目前來看，我國問題金融機構退出市場主要存在行政撤銷和破產清算兩種方式。其中，行政撤銷是行政性的市場退出方式，若金融機構違法經營而被吊銷經營業務許可證或償付能力不達標時，監管部門可直接以行政手段撤銷問題金融機構。我國《保險法》《銀行業監督管理法》《證券法》均已設置金融機構撤銷條款，《金融機構撤銷條例》則詳細規定了金融機構撤銷的決定、清算等內容。破產清算是司法性的市場退出方式，是法院主導下的司法性的問題金融機構市場退出程序。按照我國《保險法》《企業破產法》的相關規定，問題保險公司符合破產條件則進入破產清算程序。《商業銀行法》規定商業銀行符合破產條件并經監管部門同意，可進入破產清算程序。《證券公司風險處置條例》規定，證券公司被依法撤銷、關閉且符合破產條件的，監管部門或其委托的行政清理組可在行政清理工作完成后向法院申請破產清算；證券公司或其債權人在

監管部門批準后也可向法院申請破產清算。

（三）問題金融機構風險處置法律規范的不足

盡管我國采用分業立法的方式，但面向不同金融機構的風險處置措施具有相對一致性，這就要求不同金融立法在對問題金融機構的風險處置上應作出相對統一的安排。然而，各金融單行法及對應監管部門因受其所處地位的限制，難以從金融業態全局、系統性金融風險防控等視角作出更高層次的金融風險處置安排，更無法實現金融風險處置法律規范的整體性設計。這表現為各金融單行法僅授權監管部門在特定情況下采取相關風險處置措施，但在權責主體、程序設計上欠缺統籌設計，并未銜接好各監管部門、各處置階段之間的關系，欠缺跨越分業監管的一體化風險處置安排。

進一步講，這種分業監管模式與一致處置的需求可能形成“制度性錯配”，影響問題金融機構風險處置的統一性與整體協調。

參見李曙光：《銀行風險處置法律框架及銜接問題》，載《中國金融》2024年第9期，第16頁。比如，金融單行法中的金融機構破產規則與《企業破產法》未形成制度合力。具體來講，在法治框架下應以《企業破產法》作為處理問題金融機構破產的法律依據，但《企業破產法》對問題金融機構破產規定得較為原則，無法與各個金融單行法形成有效銜接。與此同時，各金融單行法對問題金融機構破產的規定并不具體，且更多聚焦于行政程序和監管措施。一方面，《企業破產法》規定監管部門可就問題金融機構向法院提出重整申請，該規定較為原則，欠缺可操作性；《商業銀行法》等金融法律未就申請重整的情形作出具體規定。另一方面，各金融單行法對金融債權人及消費者權益保護、破產財產處置、金融機構破產管理人選任監督等破產法事項較少涉及，問題金融機構破產法律規則明顯滯后于金融風險處置需求。

二、我國問題金融機構風險處置的實踐狀況

盡管目前我國問題金融機構風險處置法律制度供給相對滯后，但仍在實踐中有效處置了相關風險，并逐步探索出了多元化的問題金融機構風險處置模式。當然，這些模式尚存在市場化、法治化、體系化不足等問題。

（一）問題金融機構風險處置的多元模式

近年來，在問題金融機構風險處置中，重組、接管、托管、撤銷、破產等法定的風險處置措施呈現出組合運用的特征，形成“接管+撤銷”“接管+破產”“接管”“接管+托管”等多元化的風險處置模式，可以說問題金融機構風險處置實踐已超前于法律制度供給。

1.“接管+撤銷”模式

“接管+撤銷”模式的主要做法是：接管后成立接管組織行使問題金融機構的經營管理權；設立第三方金融機構承接問題金融機構的部分或者全部業務、資產和負債；監管部門依法作出撤銷決定終止其經營活動，并予以解散；問題金融機構被撤銷后，由監管部門組織成立清算組織對其進行清算或行政清理后予以注銷。典型案例是對安邦保險集團的風險處置，監管部門以違法經營行為可能嚴重危及公司償付能力為由接管安邦保險集團，保險保障基金注資獲得安邦保險集團絕對控股權，安邦保險集團變更為大家保險集團并設立大家財險，依法受讓安邦財險的部分保險業務、資產和負債，安邦保險不開展新的保險業務，安邦保險集團及相關子公司等被依法撤銷后清算注銷。

參見邵萌：《安邦保險落幕》，載《法人》2020年第10期，第63頁。

2.“接管+破產”模式

“接管+破產”模式包括“接管+破產清算”與“接管+破產重整”兩種路徑。“接管+破產清算”的主要做法是：成立或者指定相關機構接管問題金融機構的經營管理權；通過存款保險基金等提供流動性支持；設立過橋銀行、特殊目的載體等承接問題金融機構的部分或者全部業務、資產和負債；最后由法院裁定宣告破產。典型案例是對包商銀行的風險處置，監管部門接管后由存款保險基金吸收損失、中國人民銀行提供流動性支持，新設蒙商銀行并聯合徽商銀行承接包商銀行相關業務、資產和負債，監管部門同意包商銀行進入破產清算程序并由法院裁定宣告破產后注銷。

參見王增武：《包商銀行破產重組》，載《銀行家》2021年第1期，第23頁。“接管+破產重整”的主要做法是：成立或者指定相關主體接管問題金融機構的經營管理權；設立第三方金融機構承接問題金融機構的全部業務、資產和負債；進入司法破產重整后通過引入戰略投資者

注入資金。典型例證為對易安財險的風險處置，監管部門在接管易安財險期滿后選擇讓其進入破產重整程序，向法院申請破產重整并將重整計劃執行完畢，引入戰略投資者

注入資金清償債務、填補易安財險的凈資產并承接全部員工。

參見李國輝：《金融穩定專門法立法工作加速推進》，載《金融時報》2022年4月7日，第2版。

3.“接管”或“接管+托管”模式

“接管”模式的主要做法是：監管部門依法成立接管組織行使問題金融機構的經營管理權，并通過股權轉讓、注入資金、剝離不良資產等方式進行行政重組，改善其資產質量、財務狀況、資本流動及清償能力，防止其資產質量和業務經營惡化，促進問題金融機構化解風險。典型案例是對恒豐銀行的風險處置，恒豐銀行由省級人民政府派出工作組入駐，按照公司治理架構組建新管理團隊，采取“剝離不良、引進戰投、整體上市”方式，將不良資產按照市場價格一次性剝離給金融資產管理公司，引進戰略投資者注資入股，逐步實現良性運營。

參見胡楊：《“一行一策” 精準拆彈》，載《中國銀行保險報》2020年12月21日，第1版。問題金融機構處置實踐中亦有在接管基礎上引入第三方機構托管的方式，即監管部門對被處置機構進行接管，行使問題金融機構的經營管理權，同時委托第三方機構進行托管，促成第三方機構通過協議轉讓方式轉讓股權。典型案例是對國盛證券的風險處置，監管部門接管后行使國盛證券的經營管理權，同時委托招商證券進行托管。

參見李丹丹：《明天系風險處置近尾聲 9家被接管機構風險外溢性可控》，載《上海證券報》2020年7月20日，第1版。

（二）問題金融機構風險處置實踐存在的問題

其一，處置舉措對外部救助依賴較大，市場化程度有所不足。在面向問題金融機構采取的諸多風險處置舉措中，基本都會采用注入資金的方式，或通過保險保障基金、存款保險基金等行業保障基金，或通過政府控制的國有資本、國有企業，以增資擴股、股權轉讓等形式為問題金融機構注資，凸顯出這些處置舉措市場化程度不足。同時，上述諸種處置舉措主要依賴外部救助，欠缺法定的損失分攤機制，對金融公平及社會公平亦有一定的不良影響。另外，問題金融機構風險處置多為地方政府與監管部門采取“一事一議”的方式，與問題金融機構管理層、股東、債權人和投資人協商談判達成最終處置方案。

參見劉向民：《我國金融機構風險處置的思考》，載《中國金融》2018年第11期，第42頁。值得注意的是，地方政府雖承擔一定風險化解職能，在問題金融機構個案處置中亦可發揮一定作用，但其職責范圍、方式、路徑均不明確，與監管部門的職責邊界需要進一步厘清。若不厘清監管部門與地方政府的職責邊界，將不利于明確問題金融機構風險事前防范、事中化解、事后處置中的權責分工，不利于形成長遠的金融風險防控預期，繼而使問題金融機構風險處置難以真正走向市場化。

其二，法律工具箱不夠充分，法治性體現不足。處置舉措主要以應急性、臨時性舉措為主，監管部門在接管后采取的增資擴股、股權轉讓、新設立機構承接問題金融機構的資產和負債等行政重組舉措，在《保險法》《商業銀行法》《證券法》等法律中均無相關規定。事實上，這既體現出問題金融機構處置實踐先行于立法，亦反映出法律供給不足的突出問題。在法律工具箱方面，強制轉移資產和負債、設立過橋機構、控股股東有限責任一定條件下的突破、

對風險負主要責任的人員的薪酬追回、調整和終止合同、對存款人進行快速賠付等，尚未成為正式的法律制度設計。

參見黃志凌：《問題金融機構處置的實踐探索與模式分析》，載《征信》2023年第2期，第3頁。此外，法院在問題金融機構的風險處置中參與力度有限，更多體現為程序性輔助

，導致行政主導的處置程序與司法程序難以實現法治化銜接。

其三，風險處置聚焦于問題金融機構出現嚴重問題之后，事前防范、事中化解、事后處置的全鏈條治理機制并未有效建立。問題金融機構風險處置在金融風險防控中居于重中之重的位置，但如何判斷問題金融機構風險程度及采取對應的處置措施并無相對明晰的標準。實踐中，各金融單行法對問題金融機構風險處置的界定標準并不統一，存在有風險后自救處置、外部力量幫助修復以及退出市場等多種標準，使對問題金融機構風險處置的認識存在模糊之處。易言之，對金融機構早期風險的治理及補救、早期補救無效后遞進措施的采取、

風險迅速增加并蔓延導致問題金融機構難以繼續經營時的處置舉措尚未全面系統建立，問題金融機構從初期發現、早期救治、恢復救助到處置化解、損失分擔、清算退出的體系化制度設計仍然欠缺。此外，構建符合金融業特征的金融機構的公司治理結構、金融信息公開等更高層次的金融風險防范措施，亦存在與金融風險處置相脫節的問題。例如，在金融信息公開方面，金融機構信息披露的范圍和內容不夠明確、信息披露質量不能完全反映金融機構治理狀況等，意味著金融風險處置意識尚未前置到前端的金融企業治理各環節等問題。

三、系統觀念下的問題金融機構風險處置

我國問題金融機構風險的治理體系亟待優化，解決問題的關鍵是引入新的分析工具。系統觀念作為基礎性的思想和工作方法，與問題金融機構風險處置具有內在契合性，可作為新的分析工具予以引入并在問題金融機構風險處置中有效應用。

（一）系統觀念在問題金融機構風險處置中的引入

堅持系統觀念，是習近平新時代中國特色社會主義思想世界觀和方法論的重要內容參見何虎生：《必須堅持系統觀念》，載《光明日報》2023年4月28日，第11版。。習近平總書記指出，“只有堅持系統觀念，用普遍聯系的、全面系統的、發展變化的觀點觀察事物，才能把握事物發展規律，順利推進事業發展”。

中共中央宣傳部編：《習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要（2023年版）》，學習出版社、人民出版社2023年版，第302頁。系統觀念在問題金融機構風險處置中也具有重要的指引意義。中國人民銀行發布的《宏觀審慎政策指引（試行）》將系統性金融風險界定為可能對正常開展金融服務產生重大影響，進而對實體經濟造成巨大負面沖擊的金融風險。系統性金融風險通常由特定機構或市場的不穩定引發，通過金融機構、金融市場、金融基礎設施間的相互關聯等途徑擴散，表現為風險跨機構、跨部門、跨市場、跨境傳染。高度相依的金融系統易引發顯著的風險聯動，甚至嚴重威脅整個金融系統的安全與穩定。

參見楊子暉、陳雨恬、林師涵：《系統性金融風險文獻綜述：現狀、發展與展望》，載《金融研究》2022年第1期，第185頁。系統性金融風險相對于單體金融風險而言，具有風險沖擊、風險傳染與風險擴散特征，其沖擊性、破壞性遠大于單體金融風險。

參見方意、王晏如：《系統性金融風險：理論機制、預警體系與雙支柱政策框架》，載《貴州大學學報（社會科學版）》2023年第4期，第93-94頁。

問題金融機構風險屬于單體金融風險，但其具有很強的外溢性、關聯性和傳染性，如若未得到及時妥善處置，將會傳播到其他金融機構、市場和領域，使金融體系局部或整體受到破壞并導致金融服務中斷，從而演化為系統性金融風險。因此，一方面需有效區分單體金融風險與系統性金融風險，另一方面又需認識到兩者并無絕對界限，問題金融機構的單體金融風險具有演化為系統性金融風險的較大可能性。

參見王兆星：《防范化解系統性金融風險的實踐與反思》，載《金融監管研究》2020年第6期，第2頁。基于此，問題金融機構單體金融風險的處置在理念與方法上需引入系統觀念，從系統治理視角予以考量，運用跨部門、超領域等方式，實現單體金融風險與系統性金融風險的同步消解或以單體金融風險的消解為系統性金融風險消解奠定基礎。此外，問題金融機構單體金融風險的防控環節包括事前防范、事中治理與事后處置，構成單體金融機構風險防控的小系統，其本身也具有較強關聯性與系統性，同樣需以系統觀念為指引，以風險系統防控為宗旨，運用具體防控與宏觀治理相結合的方式予以解決，以維護金融體系整體穩定，保障關鍵金融功能可持續性，保護利益相關者合法權益。

（二）系統觀念在問題金融機構風險處置中的整體應用

問題金融機構風險的系統處置，可從主體、方法、規則、程序方面加以解釋。從主體看，問題金融機構風險處置呈現出金融機構、監管部門、法院、地方政府、社會力量等多主體協同治理特征，需要明確各主體的法定職責，形成系統處置的組織合力。其中，金融機構具有加強審慎經營、減少金融風險處置對公共資金的依賴等職責，問題金融機構大股東、實際控制人也擔負著處置金融風險的主體責任；監管部門發揮監管職權優勢和專業優勢，中國人民銀行履行最后貸款人職責；法院依托“法律效力+法律責任+權益保護”的知識體系，發揮法律行為效力判定、責任確定、權益保護等方面作用，既支持對問題金融機構的救助行為，又保護金融消費者等其他主體的民事權益，通過居中裁判實現各方利益的平衡；地方政府具有化解處置金融風險的屬地責任和維護社會穩定責任，而財政、稅務機關等部門具有配合參與問題金融機構風險處置的職責。

參見宋洋、高晉康：《我國問題金融機構處置的央地權力疊合》，載《財經科學》2022年第4期，第53頁。值得注意的是，《草案二次審議稿》對問題金融機構風險處置多主體協同有所強調，但仍未將問題金融機構風險處置中地方政府的屬地風險處置責任予以具體化，各主體協同共治、權責清晰的問題金融機構風險處置職責配置體系仍有待進一步健全。

從方法看，問題金融機構風險的系統處置需堅持市場化、法治化、專業化的原則。第一，金融機構是最活躍和靈敏的市場主體，只有通過市場化方式，才能充分利用各類市場的定價能力，最大程度盤活存量資源，最大限度降低問題金融機構的處置成本。

參見邢會強：《金融穩定法的制度邏輯與規則優化》，載《法學雜志》2023年第5期，第85-86頁。尤其是對于僅有一般流動性風險的金融機構而言，在風險處置早期更適合采用督促股東自救或采取市場化救助的方式，通過明確金融市場穩定基金的損失由金融機構、股東承擔賠償責任來強化金融機構及其股東的自救意識。

參見申偉新、吳云峰、王鵬：《德國問題金融機構處置法律制度對我國的啟示》，載《金融理論與實踐》2021年第3期，第60頁。第二，問題金融機構處置關乎公共秩序與金融穩定，涉及金融機構、債權人、金融消費者、股東、高級管理人員等各方主體且存在比較明顯的利益沖突，只能通過法治方式加以解決。

參見存款保險基金管理公司課題組、王玉玲：《金融風險處置中的債權保障政策》，載《中國金融》2024年第4期，第58-60頁。即使問題金融機構風險處置具有較強的行政監管性質，但仍是法治規則下的行政監管。如果可以對金融穩定維護進行專門立法，則可更好地解決問題金融機構風險處置中的各類沖突及復雜問題，

增強金融領域所有穩定維護法律適用的統一性。第三，專業化是問題金融機構風險處置的重要特征，體現為監管部門的專業性、處置工具箱的專業性等。例如，通過促成第三方設立過橋金融機構、特殊目的載體等方式，承接問題金融機構的核心業務、資產和負債，保障相關金融服務的持續性，使其金融核心功能不致喪失，同時增強金融消費者信心，維護金融市場穩定。

從規則看，相關金融法律法規需符合問題金融機構風險處置的內在邏輯并形成制度合力，為風險系統處置提供制度保障。問題金融機構風險處置存在法律供給的路徑選擇問題，即是選擇各單行法分別規制模式，還是采取制定一部特別法對金融風險進行統一規制。當前國際上金融風險處置的立法趨勢是將所有可能危及金融體系穩定的機構納入統一風險處置機制，構建統一的金融風險處置立法體系。

參見蘇潔澈：《銀行風險處置的公共選擇考量與制度建構》，載《環球法律評論》2023年第2期，第128頁。因此，破解問題金融機構風險處置存在的問題，迫切需要一部覆蓋金融各領域的以金融風險處置為主要立法目的的《金融穩定法》，對各領域各行業的金融風險處置進行整體性規范與調整，對金融法律法規的相關規定提取公因式后加以制度創新。

從程序看，問題金融機構風險處置程序既包括接管、托管、撤銷、破產等各項處置措施的有序銜接，又包括行政監管程序與司法程序的銜接，后者具有更重要的意義。在金融風險處置中，《草案二次審議稿》設置專節來規定監管程序與司法程序銜接的相關內容，即用三個條文從申請集中管轄、解除查扣凍強制措施、中止訴訟與執行、對監管部門處置措施的司法審查等方面對問題金融機構司法處置予以規范。以集中管轄為例，其旨在通過最高人民法院決定的方式將分散在不同法院管轄的某類案件交由特定法院管轄。

參見陳杭平：《民事訴訟管轄精義：原理與實務》，法律出版社2022年版，第1頁。《草案二次審議稿》首次嘗試將集中管轄法定化，通過監管部門申請，

最高人民法院決定的方式，將以問題金融機構為當事人的民事訴訟指定某法院予以集中管轄，這有利于法律適用標準、司法政策把握、司法處置進程的統一性。

四、走向系統治理的問題金融機構風險處置體系

《金融穩定法》的制定將使我國問題金融機構風險處置由碎片化逐步走向系統治理。除此之外，還需從完善金融風險處置法律體系、金融風險整體防控體系、金融風險個案處置體系出發，推動我國問題金融機構風險處置體系的整體健全。

（一）以《金融穩定法》為核心完善金融風險處置法律體系

《金融穩定法》作為金融風險處置的特別法，需要與相關法律制度做好銜接，以形成系統完備的金融風險處置法律體系。其一，加強與“金融法”的銜接。黨的二十屆三中全會提出“制定金融法”，雖然制定“金融法”的模式與路徑尚未明確，但“金融法”作為金融領域的基本法，

必然會涉及金融機構、金融交易、金融服務、金融監管、金融穩定以及金融風險處置等內容。因此，未來的“金融法”與正在審議的《金融穩定法》具有密切聯系，但兩者在法律位階、調整對象、法律性質等方面又存在區別，《金融穩定法》須在“金融法”中找準定位并實現有效銜接。

參見袁康：《高水平立法保障金融高質量發展》，載《中國社會科學報》2024年9月26日，第5版。

其二，加強《金融穩定法》與各金融單行法的銜接。銀行、保險、證券等領域的金融單行法中均有涉及問題金融機構風險處置的具體規定，也設置有防范和化解金融風險的相關制度，

《金融穩定法》應當與此等法律規范保持體系一致性并實現互補互促，形成金融風險治理法律體系的系統布局。當然，在《金融穩定法》制定過程中，需同步推動銀行、保險、證券等領域金融單行法中金融風險處置規則的修訂，實現金融法治體系的邏輯與規則的自洽。其三，加強《金融穩定法》與金融消費者保護法律的銜接。在問題金融機構風險處置中，金融消費者權益保護是易被忽視的一端，需要加強金融消費者權益的法律保護。在適當性原則指引下，既加強金融機構日常經營中的金融消費者權益保護，又重點解決問題金融機構風險處置中的金融消費者權益保護問題，在規則層面引導損失主要由股東、高級管理層、無擔保債權人分擔，減少金融消費者權益損失。其四，加強《金融穩定法》制定與涉外法治建設的銜接。《草案二次審議稿》已對問題金融機構跨境處置作了原則性規定，但在金融開放過程中，應進一步從強化涉外金融法治建設的視角，推動國內法與相關國際規則的對接，構建符合國際金融監管規則的金融機構風險跨境處置、跨境破產等法律制度。

（二）以過程監管為重心完善金融風險整體防控體系

從問題金融機構風險處置的實踐來看，金融機構風險的產生

更多是源于其自身經營問題，反映出加強日常監管的極端重要性。在市場化、法治化、專業化運行方式的要求下，亟需監管部門對各類金融機構采取“治已病”和“防未病”相結合的方式，進一步健全日常監管、風險預警體系。首先，應在過程監管中健全問題金融機構早期糾正機制。這就需要對金融機構實施風險等級管理，區分強制性監管和選擇性監管，建立風險程度評定標準，當問題金融機構達到相應風險等級后監管需介入干預。

參見劉大宇、馬春麗：《關于完善我國金融機構風險處置法律框架的思考》，載《吉林金融研究》2019年第11期，第68頁。具言之，應當探索建立金融機構運營風險控制指標體系，將金融機構運營風險控制指標體系作為金融機構評級的重要內容，并納入宏觀審慎評估范圍中。在此基礎上，建立分級干預機制，對不符合宏觀審慎監管標準的金融機構進行早期救治，糾正其不規范經營行為，問題金融機構恢復正常后可終止早期干預；若早期干預效果不彰，則采取其他強度更大的干預方式直至接管。其次，應區分主體進行有針對性的過程監管。系統重要性金融機構一旦出現問題，其風險外溢的破壞力量非常大，甚至有可能造成系統性金融風險，須有所側重地加強對系統重要性金融機構的監管。對于非系統重要性金融機構出現的金融風險，雖一般不被直接認定為系統性金融風險，但對于其風險轉化的認定框架仍需完善，從規模、關聯度、傳染性、可替代性、復雜性等方面加以分析，提前判定非系統重要性金融機構是否具有系統性金融風險。

參見王學凱、樊繼達：《系統性金融風險：內在邏輯、形成機制與防范策略》，載《中共中央黨校（國家行政學院）學報》2020年第6期，第139頁。最后，金融風險處置應循“數”而治。我國正在大力開展金融信息基礎設施建設，這可以為監管信息化、智能化打下堅實基礎。監管的信息化、智能化有助于破除金融機構信息占有的壁壘，加大金融機構信息共享力度，有助于提升對金融機構風險的識別能力，做到自動化預警、自動化提醒。從具體舉措而言，一方面，應加強監管部門與行業協會，特別是與地方政府之間的信息共享，協同做好金融機構的信息使用，以發揮好風險預警和處置功能；另一方面，應通過

信息化、智能化方式進一步完善金融機構信息披露機制，加大對金融機構非涉密信息的披露力度，便于金融消費者等主體通過相應信息化平臺查詢金融機構相關信息，通過金融信息公開促進金融風險防范、化解和處置。

（三）以行政與司法協同為基礎完善金融風險個案處置體系

在金融風險治理體系中，以問題金融機構風險處置為典型的金融風險個案處置始終具有以點促面的重要意義。問題金融機構風險處置屬于緊急狀態下的特殊處置方式，在行政處置與司法處置的路徑選擇上，更易選擇專業化更強、資源調動能力更大、效率更高的行政處置方式，但這并不代表行政處置不需要與司法處置協同發揮作用。在行政與司法的協同中，司法介入金融風險處置的方式為評價法律效力、確定法律責任、實現權益保護、進行利益衡平。具體而言，在問題金融機構風險處置中，監管部門具有較大的行政裁量權，其主動性較強的行政化處置舉措對相關主體的民商事權益具有重大影響，司法的權利救濟、效力評價以及價值判斷功能可為相關主體權益保護及金融風險處置法治化提供托底性支撐。《草案二次審議稿》中規定的有關金融風險處置的“司法銜接”內容，更多將法院定位為配合監管部門的服務者角色，而對司法的權利救濟、監督功能考慮不足，應確立“金融監管行政主導+司法審判發揮最終效力評價作用”的行政與司法協同共治格局。進一步講，法院在對監管部門采取的資產核實、評估、保全及債權登記、財產處分等處置措施進行效力認定時，不宜僅以形式審查方式予以認可，而應依據《中華人民共和國民法典》、金融領域的法律規定以及從維護國家利益、社會公共利益、金融秩序角度出發，對相關處置措施的效力給予實質性評價。以行政與司法協同為基礎完善金融風險個案處置體系還體現在問題金融機構風險處置的破產環節：一是對于監管部門采取的可能對問題金融機構債權人權利產生實質影響的監管措施，應在破產程序中經法院審查并批準后才能作出參見許戈雷特：《重構我國金融機構風險處置和市場退出機制之進路》，載彭冰主編：《金融法苑》（總第112輯），中國金融出版社2024年版，第46頁。；二是應健全問題金融機構破產中的破產管理人特殊選任制度，允許監管部門、救助基金管理人等負有特定職責的組織作為破產管理人。

JS

On the Systematic Disposal of Risks Related to Troubled Financial Institutions

LI Boxian

（China University of Political Science amp; Law， Beijing 100088 ， China）

Abstract：

Viewed from the perspective of legislative texts and their operation in practice， systematic governance is yet to be achieved for the disposal of risks related to troubled financial institutions in China. As China is drafting the Financial Stability Law， it is necessary to adopt a systematic approach to managing risks related to troubled financial institutions in the country， carry out well-coordinated analyses in terms of subjects， methods， rules， procedures， among others， so as to prevent and control risks at the very source thereof in a systematic and well-coordinated manner. The systematic disposal of risks related to China’s troubled financial institutions should be based on a well-developed legal regime addressing financial risks that is centered on the Financial Stability Law; the overall financial risk prevention and control system should be optimized， with priority given to process supervision and regulation， and the case-by-case financial risk disposal regime should be improved on the basis of cooperation and coordination between administrative and judicial authorities.

Key words： troubled financial institutions; risk disposal; systematic governance; financial stability本文責任編輯：劉志偉 武" 晉