論民營體育場館的治理模式轉變

摘" 要：

當前民營體育場館治理中，存在體育行政部門主體缺位、預付消費模式監管失靈和場館安全保障責任風險偏高等現實困境，亟待解決。基于合作治理理論，民營體育場館治理框架與運行模式應當就以下三個方面進行完善：第一，在合作監管機制方面，以體育行政部門的有效介入為前提，對預付制消費模式進行適度干預，并建立全流程安全風險控制機制；第二，在合作保障體系方面，以行業信用評價機制為基礎，規范優惠政策給付體系，并優化民營場館融資模式；第三，在合作治理方面，應落實多部門協同執法體系建設，強化行政指導在管理民營體育場館行業中的作用，并推動形成公私協同供給體育公共服務的行政給付模式。

關鍵詞：民營經濟；體育場館；合作治理；公共服務

中圖分類號：DF36" 文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2025.01.05" 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

文章編號：1008-4355（2025）01-0060-14

收稿日期：2024-06-07

基金項目：國家社科基金后期資助項目“新營商環境評估體系下破產債權人利益沖突解決的中國方案”（23FFXB039）；中國政法大學博士創新實踐項目（Z2023BSCX06）

作者簡介：

高一帆（1992—），男，江蘇南京人，中國政法大學法學院博士研究生。

①

參見莊永達、陸亨伯：《我國公共體育場館民營化路徑的障礙與發展戰略研究》，載《北京體育大學學報》2012年第3期，第27頁。

體育場館是城市基礎設施的重要組成部分，當前正朝著產業化、民營化的方向發展。在傳統的政府供給模式下，體育場館主要由國家財政出資建造并由各級體育行政部門進行管理，①運營主體多為公益性事業單位或國有企業，主要功能是增進公共體育方面的公共利益。隨著市場經濟的發展，體育場館的傳統供給模式已然難以滿足日益增長的全民健身需求，民營體育場館應運而生。

《國務院辦公廳關于促進全民健身和體育消費推動體育產業高質量發展的意見》（國辦發〔2019〕43號）在“（三）深化場館運營管理改革”部分，明確提出“鼓勵各地推進公共體育場館‘改造功能、改革機制’工程。政府投資新建體育場館應委托第三方企業運營，不宜單獨設立事業單位管理。支持職業體育俱樂部主場場館優先改革。”

體育場館民營化的發展趨勢對行業治理模式的變革提出了要求。民營化是一個動態概念，“是把政府扮演生產者角色的安排轉化為私人生產者唱主角的安排”

［美］E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系（中文修訂版）》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2017年版，第104頁。，需明確公私雙方合作伙伴關系，厘清公私雙方角色定位和職能責任。司法部、國家發展改革委于2024年10月10日發布的《中華人民共和國民營經濟促進法（草案征求意見稿）》（以下簡稱《民促法草案》），不僅明確了民營經濟的重要地位，亦將國家鼓勵民營經濟發展的多項政策以法律的形式予以確認。從《民促法草案》第38條“民營經濟組織應當完善治理結構和管理制度、規范民營經濟組織經營者行為、強化內部監督，實現規范治理”中可以看出，民營經濟組織的發展需要政府外部監管和企業內部自我規制，兩者缺一不可。政府依法監管和企業規范經營應形成高效互動、相互融合的關系。因此，本文在體育場館民營化背景下，探討民營體育場館治理模式的轉型問題，其應通過強化外部監管“治標”、引導規范經營“治本”，形成“標本兼治”的內外協同治理模式，以解決行業治理中的各種現實問題。

一、民營體育場館治理的現實困境

當前，在體育經濟與體育產業的協調發展過程中，民營體育場館的運營模式主要有三類。第一類模式是對公有體育場館進行民營化改革，將經營權與所有權分離，將經營管理權出讓給民營企業的體育場館。

參見陳飛飛、陸亨伯、劉遵嘉：《公共體育場館民營化模式政府規制研究》，載《沈陽體育學院學報》2014年第4期，第21頁。第二類模式是民營企業通過租賃等方式獲得公有體育場館的使用權后，進行裝修和改造而成的場館。第三類模式是民營企業通過出讓、劃撥和轉讓的方式，直接獲得土地使用權后，自行建設運營的場館。在上述模式中，由于第三類模式對企業的體量、規模和資質有著較高的要求，前兩類模式更為常見，且通常由小微企業以輕資產模式經營。目前，由于法治保障的不足，民營場館企業在規劃與治理過程中仍有較多阻力，面臨以下現實困境亟須解決。

（一）體育行政部門的治理主體缺位

當前體育行政部門對于民營體育場館的監管存在缺位。各級體育行政部門對于民營體育場館風險事項的專業性監管存在不足。從當前體育行政部門的監管內容來看，僅少數省級體育行政部門明確了其對消費預付卡的監管職能，如《上海市體育發展條例》第59條明確了體育行政部門對健身預付卡有監管職責，北京市體育局在權責清單中明確了“對體育領域預付卡的行政檢查”職責

參見北京市體育局網，https：//tyj.beijing.gov.cn/bjsports/jgzz17/zqxxgkzl/_1304598/_1304635/index.html，2024年11月5日訪問。，而其余各省級體育行政部門并未有相關規定，多數地方體育行政部門對民營體育場館經營監管事項仍停留在高危險性體育項目上。與此同時，當前民營體育場館在功能定位上與普通文化娛樂場所并無差異，其作為體育設施的特殊屬性難以彰顯，與體育行政部門的關系也較為疏遠，阻礙了其獲得財政、稅收、土地等體育產業專項優惠政策的可能性，導致其既沒有受到有效的監管，又沒有享受法定的利益，最終使其難以走上可持續發展的道路。

（二）體育預付消費模式的監管失靈

體育預付消費模式是當前民營體育場館重要的經營手段，而當前過度依賴銷售預付卡的現狀，導致體育消費市場容易產生市場波動等負面風險。然而，當前行政機關對體育預付消費模式的監管存在失靈現象。以北京市體育行業預付費情況為例，2021年共收到體育預付費投訴18，333單，其中投訴問題類型絕大部分集中在“退款”上，占總投訴量的86.78%，其中“退款”投訴的主要原因為場館經營不善、停業、關店且相關負責人失聯或者在消費者不知情下將其

轉至其它體育場館，以及場館服務質量不佳，合計占比達61.09%。該類投訴調解理賠成功2360單，理賠成功率僅為14.83%。

參見《2021年度北京市體育行業預付費投訴情況及分析報告》，載北京市體育局網，https：//tyj.beijing.gov.cn/bjsports/gzdt84/zwdt/325884190，2024年11月5日訪問。銷售預付卡雖能讓經營者在短期內獲得高額現金流回報，但這種回報本質上是經營者的“負債”，而非收益。若經營者對預付費資金使用規劃不足，將會因資金鏈斷裂而“倒閉”或“跑路”，進而引發群體性的消費糾紛。此外，“長期卡”“大額卡”的過度售賣將透支民營體育場館周邊體育消費潛力。體育預付卡的監管失靈不僅會消磨公眾參與全民健身活動的熱情，亦會損害同類經營者的合法利益，有違體育場館經營活動的誠實守信原則。

（三）場館安全保障責任的風險偏高

由于體育活動通常具有競技性、對抗性等特點，其固有的人身損害風險難以完全避免，導致體育場館安全保障責任存在風險偏高的問題。依據《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第1198條的規定，經營者對場館負有安全保障義務，因未盡到保障義務而造成損害需承擔相應責任。囿于資金和專業條件的限制，當前民營體育場館在設備條件和安全措施上仍有欠缺，發生人身損害事件的風險較高，高額賠償對場館經營沖擊較大。筆者通過統計“中國裁判文書網”相關公開案例數據，截至2024年11月4日，對當事人含有“體育+公司”和“運動+公司”、全文含有“人身損害賠償”關鍵詞、判決適用了“《民法典》1198條”的民事案件進行檢索，共篩選出53件場館企業與消費者人身損害侵權糾紛案例。基于以上案例分析，其中場館被判定承擔責任比例50%以上的占比約80%，判決認定場館賠償金額在10萬元以上的占比約73%。不難看出，在現實情況中場館經營者在人身損害發生時難以證明自身窮盡手段盡到安全保障義務，在司法判例中多被認定需承擔較高比例和數額的侵權責任，這必然會增加經營者額外的成本支出。

二、民營體育場館的合作治理模式

針對上述民營體育場館治理中的現實困境，本文主張通過合作治理予以回應。所謂合作治理，即在行政機關適度干預、多元主體共同參與下，構建一種超越公私責任區分的動態化規制機制，以解決行業的現實問題。

參見［美］朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海、陳標沖譯，商務印書館2010年版，第34-35頁。《民促法草案》第36條第2款規定“國家機關依法對民營經濟組織生產經營活動實施監督管理”。依法監管、有效監管、適度監管是政府保障民營經濟發展的基本職能。結合民營體育場館行業監管的現實來看，應在體育行政部門依職權介入的基礎上，對預付制經營模式進行有限干預，逐步建立全流程的安全風險防范與責任控制機制。

（一）體育行政部門的有效介入

民營體育場館在市場監管的單一管理體系下發展受限，需體育行政部門依職權介入，通過專業化的監管措施回應當前的治理需求。民營體育場館是體育產業的重要組成部分，發展體育產業、監管體育市場既要遵循市場監管的一般規律，又要尊重體育行業的特殊性。

第一，參照體育行政部門監管高危險性體育項目類別的理據，體育行政部門有必要監管中低風險體育項目。《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）第105條規定了對“經營高危險性項目”進行行政許可的主體為各級體育行政部門；第116條規定了對“未經許可經營高危險性體育項目”進行行政處罰主體是“各級體育行政部門會同有關部門”，對“違法經營高危險體育項目”進行行政處罰和違法糾正的主體是“各級體育行政部門”。通過以上法律規定可以看出，針對高危險性體育項目的監管，主要由體育行政部門主導。作為體育場館經營中的特殊類別，高危險性體育項目在經營過程中需要更高、更專業的安全、技術標準，由體育行政部門牽頭監管責無旁貸。不僅如此，對于中低風險體育項目，體育行政部門也有必要對其進行監管。一方面，中低風險體育項目風險性仍高于其他經營類別，具有一定的風險防范需求，需要專業的體育行政監管；另一方面，明確體育行政部門的監管職權，可以避免多部門協同中權責不清的問題，有利于體育行政秩序的穩定。

第二，體育行政部門的監管機制需建立科學化、有效化的權責體系。“機構和職能法定是法治政府的基本要求，行政機關的所有權力都來源于法律的授權。”

馬懷德：《新時代法治政府建設的使命任務》，載《政法論壇》2023年第1期，第26頁。“依法行政首先表現為行政機關職權的法定及法定職權的依法運行。”

劉志剛、郭威：《論社會主義核心價值觀的立法實施及其優化》，載《西南政法大學學報》2023年第4期，第9頁。《體育法》第103條授權各級市場監管部門和體育行政部門對體育市場進行共同監管，二者需在明確機構性質和功能的前提下，結合實際需要進行協同配合。

參見于文豪：《超大城市治理的行政協同原則》，載《西南政法大學學報》2024年第3期，第38頁。一方面，市場監管部門應負責監督市場規范運行，并負責市場監管綜合執法工作。另一方面，體育行政部門主要負責制定、宣傳和貫徹執行有關的部門規章，完善體育市場服務體系，確定各類體育經營活動的從業條件、標準和審批程序，培訓體育經營管理人員和從業人員，指導和監督檢查體育經營活動，依法查處體育經營活動中的違法行為。

參見袁鋼：《不“越位”不“缺位”：體育行政監管的法定化》，載《成都體育學院學報》2022年第4期，第3頁。各地方政府需依據《體育法》中體育產業專章規定，加快配套立法的制定，例如制定或修正體育市場方面的法律規范，為地方體育行政部門對體育市場和體育場館的監管事項制定權責清單，盡快厘清市場監管和體育監管的權責邊界。

（二）預付消費模式的適度干預

預付制消費是指“購卡人需要向發卡人提供長期資金信用，在約定期間內不得就預付卡主張兌現；發卡人則向購卡人提供便捷的支付工具，并對預付卡支付功能的實現負擔法定擔保義務”

王葉剛：《論預付式消費交易的法律構造》，載《現代法學》2015年第3期，第93頁。。對于民營體育場館經營中糾紛頻發的預付問題，應堅持“引導為主，強制為輔”監管策略，采取適度干預的監管模式。

首先，當前預付消費監管中的資金存管模式存在一定弊端。2016年商務部發布的《單用途商業預付卡管理辦法（試行）》未將體育服務類納入，可見體育類預付卡尚未受到重視。目前一線城市中心地帶的健身房年卡價格超過上述辦法所規定的“單張記名卡限額不得超過5000元”的情況并不罕見。如果按照規章嚴格限制此類預付活動，將難以滿足體育市場的現實需要。2023年北京市體育局等發布的《北京市體育行業預付式消費領域資金監管實施細則（試行）》對預付卡的資金存管情形和比例等內容作出了細致的規定。該規定要求場館經營者將收取的預付卡資金中提取較大比例，交由銀行存管，卻未對存管資金的提取、使用、流動等做出規定

。此種資金存管模式不僅有違比例原則，而且難以滿足場館在實際經營中的資金支出需求，單一的資金存管模式容易導致經營者選擇在法律所規定的“紅線”下發行預付卡，以逃避資金存管。

其次，對體育類預付消費的行政干預應厘清公法監管與私法自治的邊界。第一，基于體育運動的習慣性、長期性、持續性特點，體育類預付卡銷售模式有利于用戶黏性的培養，其不僅有助于經營者獲利，亦有利于保持全民健身熱度，具有促進體育事業發展的作用。第二，在預付消費模式治理中，“公法與私法相互交錯和融合已無法避免”

黃忠：《民法如何面對公法：公、私法關系的觀念更新與制度構建》，載《浙江社會科學》2017年第9期，第70頁。。盡管預付卡銷售模式是購卡人和發卡人之間建立意思一致的民事合同關系，本質上屬于私法自治的領域，但因其現實存在的負面效應，公法干預亦必不可少。第三，市場經濟就是法治經濟，應堅持用法治規范政府與市場的邊界，對預付制消費的行政監管介入應遵循均衡原則，

參見周佑勇：《推進國家治理現代化的法治邏輯》，載《法商研究》2020年第4期，第14頁。治理過程應兼顧消費者和經營者的雙方利益，避免“厚此薄彼”。

最后，預付消費的監管模式應采用多維度、體系化監管模式，確保行政干預的剛柔并濟、適度有效。地方體育行政部門在制定《體育類預付式消費管理辦法》時，可以采用多維度的柔性監管模式。具體而言，第一，明確預付卡銷售應采用官方制定的《合同示范文本》，并在合同中對退款條件的相關條款作出合理設置，如“七天冷靜期”內無條件退款等。第二，在對資金存管的基礎上，嘗試引入信用保險、同類企業互保等多種保障方式。對于全額存管的資金，可以允許經營者用于發卡門店的日常成本支出，但經營者不得挪用資金，也不得用于場館的無序擴張等情形。第三，體育行政部門可以自行建立或接入其它部門的輿情監測系統，及時發現和處置預付卡輿情，以防預付卡消費維權事件過度發酵帶來的不良社會影響。第四，通過企業信用評價體系，對因預付卡問題被投訴達到一定數量的場館，可降低信用等級，對消費者進行有效的風險提示。第五，向場館企業加強規范經營的宣傳，積極推進企業改進經營模式，提高服務質量，由消費模式向服務模式轉變，形成真正核心競爭力，不盲目追求數量上的擴張，更多注重品牌塑造和消費者口碑，樹立長遠發展理念，引導解決場館經營問題。

總之，行政機關在預付消費監管上應遵循市場經濟的基本規則，堅持比例原則，堅持“以引代管”策略，以相對柔性的行政手段平衡消費者和經營者之間的利益沖突。

（三）安全風控機制的全過程匹配

設置安全風控機制的目的，是為了預防民營體育場館所面臨的安全責任風險，減少生產經營隱患。針對體育場館的經營特征來制定體系性風控機制，對于保障民營體育場館企業的長效化合法經營具有重要意義。

首先，基于民營體育場館安全風險防控的事前預防需求

，應形成行政與司法的聯動指引機制。一方面，從“唐某、南京某體育文化有限公司昆山分公司健康權糾紛案”

參見江蘇省蘇州市中級人民法院（2021）蘇05民終5570號民事判決書。判決中可以看出，對于充分盡到安全責任保障義務的場館經營者可以有效避免承擔侵權責任。因此，體育行政部門應針對不同項目的場館制定《體育場館風險管理手冊》，以引導場館經營者建立安全管理制度。例如，在場館內醒目處設置安全提示性標語、配備安全管理巡場人員、并在事故發生后積極履行救助義務等。另一方面，司法機關應針對體育人身侵權糾紛發布指導性案例，為場館經營者提供明確的司法指引。“安全保障義務的功能不在于杜絕風險，而在于合理分配風險。”

韓勇：《〈民法典〉中的體育自甘風險》，載《體育與科學》2020年第4期，第24頁。指導性案例中需厘清體育活動中參與者自甘風險、體育活動固有風險和經營者安全保障義務的責任邊界，將體育活動參與者能夠充分預見的固有風險從經營者安全保障責任中予以排除，并確保安全保障義務限縮在合理范圍內。

其次，基于民營體育場館安全風險防控的事中監管，體育行政部門應建立場館設施安全檢查機制，以確保場館設施和運營環境的安全，預防人身傷害事故的發生。一般來說，現場檢查是行政調查的手段，是以收集案件證據為目的的行政事實行為

參見［日］室井力主編：《日本現代行政法》，吳微譯，中國政法大學出版社1995年版，第121頁。，而本文所述的安全檢查是一種以警示為主、處罰為輔的提示機制，且對一般項目和高危險性項目應差異區分。一方面，對于一般經營項目，安全檢查應明確以提示、警示為目的，并控制檢查頻率，避免增加經營者的額外負擔。安全檢查應作為幫助經營者排查安全隱患、避免經營風險的授益機制而存在。另一方面，對于高危險性經營項目，安全檢查應在警示功能的基礎上輔以適當的制裁措施。對存在一般安全風險的場館，應責令其限期整改；對存在重大安全隱患的場館，應協同市場監管部門勒令其停業整頓。

最后，基于民營體育場館安全風險防控的事后補救，體育行政部門應推進體育類保險的普及。體育保險制度在保護運動參與者利益的同時，也可以分擔經營者風險、補償其損失。第一，依據《體育法》第90條規定，將“大型體育賽事活動組織者、高危險性體育賽事活動組織者”設定為“應當”投保的義務人，當民營場館經營者在承接上述賽事時，體育行政部門需核實賽事組織者的投保情況。第二，《全民健身條例》第33條對一般全民健身項目經營者的投保僅設置了鼓勵性規定，并無強制效力，因此體育行政部門可以通過行政補貼、政策優待等激勵性措施引導民營場館經營者積極購買體育保險，將上述鼓勵性規定實效化，以實現體育保險對場館企業安全責任的有效承接。

三、民營體育場館治理的合作保障體系革新

對于前文所述的現實困境，監管機制缺位是表層原因，而保障體系空白是深層原因。政府治理能力的提升需要在秩序監管和給付保障兩方面協同推進。民營體育場館的行業治理，應

以信用規制為核心轉變監管模式，并同步完善政策激勵保障體系。《民促法草案》第26條第1款規定“建立健全信用信息歸集共享機制，為民營經濟組織向金融機構獲得融資提供便利”。行政機關可以通過構建行業信用評價機制，為優惠政策給付、融資模式拓展提供落地條件，以降低民營體育場館經營成本，實現行業的長效治理。

（一）構建行業信用評價機制

民營體育場館行業需構建持續有效的信用監管和評價體系，為行政機關選擇激勵政策的給付對象提供參考標準。

首先，信用評價機制作為一種合作治理工具，在其建立過程中應遵循激勵制約相容原則。其一，從秩序維護層面來看，可以通過“負面名單”制約企業失信經營行為。信用監管是一種新型的政府監管模式，包含了信息歸集、信用評估、信息披露、守信激勵與失信懲戒等多個流程。

參見袁文瀚：《信用監管的行政法解讀》，載《行政法學研究》2019年第1期，第21頁。需注意的是，盡管信用懲戒不能定性為行政處罰，但其依然具有實質制裁效果，并且這種制裁效能既能面向過去，也能面向未來，存在較多的不可控性。

參見廖呂有：《聯合懲戒視角下行政“黑名單”制作程序的完善》，載《西南政法大學學報》2022年第6期，第85頁。因此，信用監管的運行應遵循法治框架，一是信用懲戒應在遵循法律保留原則的基礎上制定有效的裁量基準，確保懲戒措施的合理合法；二是要遵循比例原則的要求，選擇對相對人傷害權益損害最小的方案達成治理目的；三是要明確信用監管的目的是引導和糾錯，對于被失信懲戒后積極糾錯、改錯的企業，也應保護其刪除權和被遺忘權

參見劉艷紅：《公共空間運用大規模監控的法理邏輯及限度— —基于個人信息有序共享之視角》，載《法學論壇》2020年第2期，第11頁。，及時修復其信用信息。其二，從給付落實層面來看，可以通過“正面名單”激勵企業主動規范經營。守信激勵亦是信用評價中的重要環節，政府在進行優惠政策給付時應以企業信用等級為參照進行，給予信用評級較高的企業以稅收減免、低息貸款、監管放松等一系列政策優待的措施。信用是民營場館長久發展的立身之本，無信用則無發展，行業長效發展需要完善的信用評價機制，以實現合作監管與合作保障的有效聯動，為民營場館優惠政策的落實和融資模式的優化提供制度支撐。

其次，信用評價機制需體育行政部門聯合金融、市場監管，以及部門場館行業協會等，

構建行業信用平臺。

體育行政部門通過平臺供給的信用信息實現多元化的場景應用，激勵企業自發形成誠信經營的理念。

參見王艷梅：《企業信用信息傳遞機制構建中政府與市場的法律功能定位》，載《當代法學》2019年第5期，第109頁。信用評價首先應考察企業的資產負債率、流動率等財務指標，使用信用分析、信用預測、資產評價等模型進行初步評價，在基于經濟模型考察的基礎上，也要根據不同體育經營項目的特點，對場館的風險指數、創利能力和成長能力進行綜合考量。一方面，對于信用等級長期保持高水準的場館，應將其納入“正面名單”并公開，提高其社會影響力并激發其經營積極性，

“正面名單”內的場館還應成為政府體育市場優惠政策的優先對象；另一方面，對于信用等級較低，應根據風險等級不同，對低風險場館應加強監管，對中風險場館應向社會公開，對高風險場館納入行業黑名單。

參見劉文凱：《信用行政懲戒不宜定性為行政處罰》，載《政法論壇》2023年第3期，第59頁。

（二）規范優惠政策給付體系

由于民營體育場館多數具有小規模、輕資產的運營特點，其發展需要政府落實相關優惠政策予以支持。《民促法草案》第46條規定，“各級人民政府及其有關部門應當及時向社會公開涉及民營經濟的優惠政策適用范圍、標準、條件和申請程序等，高效便利辦理涉企事項”。構建民營體育場館治理的保障體系，應結合《體育法》第71條的要求，從財稅和土地政策兩個方面將優惠政策予以細化落實。

第一，在財稅政策層面，應通過完善體育補助給付模式來助力民營場館行業發展。有學者認為，“行政補貼是針對企業和經營者的經濟刺激措施，是一種獨立于行政獎勵、行政給付和行政允諾的獨立的授益行政行為”。

參見胡建淼：《行政法學》，法律出版社2023年版，第590頁。但《體育法》第84條規定的體育補助，更接近上述三種行政行為的結合體。政府可以向實施“免費、低收費開放”行為的體育場館發放補貼，這種補貼既是對其經營的生存照顧，也是對其自設公共體育服務義務的表彰。政府鼓勵民營場館向社會低收費或免費開放，可以作為政府履行體育公共服務職能的有效補充，為其提供的補助也能讓場館經營者降低運營成本，本質上是一種公私合作模式。在這種模式中，政府作出了類似于“要約”的行為，期待體育場館作出“免費、低收費開放體育場館”的特定行為，并在后者實施該行為后履行給付補貼的義務。

參見韋科順：《行政補貼請求權基礎之解構》，載《南通大學學報（社會科學版）》2023年第2期，第71-72頁。

需要指出的是，當前體育補助模式在法律上仍有門檻過高的問題。2022年財政部、體育總局印發的《公共體育場館向社會免費或低收費開放補助資金管理辦法》第6條

將資金補助對象限制為中大型體育場館，而民營體育場館多規模較小，這一規定阻礙了民營體育場館通過履行體育公共服務職能從而享受優惠的可能性。從實際考慮，應將以上辦法中關于公共體育場館的面積硬性要求進行適當縮小，注重對體育場館的設施水平、安全保障條件、運營企業信用等級等多方面進行綜合考量，增加民營體育場館納入體育公共服務的可能性。在補貼報批過程中，也要建立科學的績效評價機制，通過對場館的公眾滿意度和服務水平的調研來確定最終補助發放的范圍和多少。

參見方雪默、陳元欣：《公共體育場館經營權改革后公共體育服務存在問題及對策》，載《體育學刊》2020年第3期，第37頁。對補貼資金的使用，應由體育行政部門和財政部門進行綜合監管，確保補助資金用于公益性的體育活動和場館的日常維護和運營，避免利用政策優惠“騙補”等情況的發生。

第二，在土地政策層面，需明確政府對民營體育場館用地的供給保障機制。《體育法》第86條規定“國家鼓勵充分、合理利用舊廠房、倉庫、老舊商業設施等閑置資源建設用于公民日常健身的體育場地設施。”但按照目前城市用地分類，體育用地和舊廠房、倉庫、老舊商業設施等在土地性質上不同，變更土地性質手續繁雜、流程耗時漫長，但多數民營場館因規模、資金等條件限制，多以租賃模式經營，故通過政府租賃形式進行經營場地的直接供給更符合現實需要。因此，需明確政府在體育用地供給中的保障責任。政府部門應在城市空間內積極開發體育用地，為民營體育場館提供充足的經營用地，以確保場館經營的穩定持續、成本可控。具體而言，其一，在不影響土地使用功能和市政規劃的前提下，對國有的零散土地進行整合，并作為體育用地直接出租；其二，對具備建設體育場館條件的閑置舊廠房、舊倉庫等房屋進行征收，再向場館經營者出租。《體育法》第86條：“國家鼓勵充分、合理利用舊廠房、倉庫、老舊商業設施等閑置資源建設用于公民日常健身的體育場地設施，鼓勵和支持機關、學校、企業事業單位的體育場地設施向公眾開放。”

需要注意的是，政府對體育用地的開發應在保護公共利益的前提下進行。征收帶有國家公權力的強制性，本質上是剝奪財產權的機制，在目的上必須符合公共利益。傳統模式下由政府建設運營的體育場館，作為體育公共事業納入“公共利益需要”并無爭議，但民營體育場館的經營性質可能會為“征收+租賃”的供地模式帶來合法性爭議。對此本文認為，一方面，“隨著國家任務范圍的演變和行政權力的擴張，政府對經濟社會的調控力度加強，必然會擴張解釋和適用公共利益”。

黃忠：《成片開發與土地征收》，載《法學研究》2020年第5期，第83頁。因而對于“公共利益”的定義應采取“廣義”的解釋思路，若征收能為公眾帶來實質好處便可認為“符合公共利益”，而非因形式上的經營用途而否定其合法性；另一方面，對于征收后出租給場館經營者的體育用地，應在租賃協議中附加“免費、低收費向社會開放”的相關條款，以確保民營體育場館具有一定的體育公共服務功能而非單一的商業用途。

（三）優化民營場館融資模式

為了支撐民營場館的長效運營，應優化民營場館融資模式，拓寬體育專項融資渠道。在民營體育場館的保障體系中，優化融資模式是降低行業成本、助力行業發展的重要舉措。為優化民營體育場館營商環境，其需在法治體系下拓寬融資渠道，規范融資以確保在支持其發展的同時規避金融風險。《體育法》第11條提出了“拓寬體育產業投融資渠道”的原則性要求，但當前關于體育投融資的研究多集中在大型體育場館、體育俱樂部和體育產業的宏觀投融資模式，鮮有針對小型民營場館的具體投融資政策研究。實際上，地方政府逐漸認識到民營體育場館在全民健身發展中的重要作用，并積極推行體育產業金融扶持政策。例如，《四川省體育發展“十四五”規劃》中就提出要“扶持民營體育企業和體育中介企業發展，培育一批細分領域的‘專精特新’中小企業和‘瞪羚’企業。創新推出‘體育貸’，著力解決500個以上中小微體育企業融資難、融資貴問題”，充分拓展了對民營體育企業融資扶持政策。由此可見，從規范層面，對于民營體育場館融資的法治保障體系已經在逐步構建，并成為助力行業發展的重要舉措。

優化民營體育場館的融資模式，應從推進專項融資政策、保障體育財政支持、擴大體育消費市場三個方面入手。首先，體育行政部門應牽頭介入，推進體育金融這一行業領域專門立法，以彌補當前體育融資制度缺少行業特色的現狀。體育行政部門可以出臺針對中體育小企業的金融扶持政策，通過提供定向的降準、降息和允許經營權質押等激勵政策，促使金融機構將信貸資源向體育市場傾斜。其次，政府應加強對體育資金的管理，確保將財政撥款、體育彩票公益金等資金納入體育產業發展的預算，將扶持體育產業發展地方體育發展基金會的基本職責。政府通過基金會補貼的形式來為“向體育產業提供信貸產品的金融機構”進行風險補償，幫助金融機構降低風險。

參見韓鳳芹、趙偉：《中小企業融資困境：基于風險治理的解釋與應對》，載《宏觀經濟研究》2020年第8期，第23頁。最后，政府可通過發放體育消費券、加強全民健身宣傳、發展全民健身文化等建立激勵機制，切實提高公民參與體育消費的熱情。

參見江小涓等：《體育消費— —發展趨勢與政策導向》，中信出版社集團股份有限2020年版，第47頁。此外，通過同步推進體育場館服務業與數字平臺融合，克服場館商業模式變現難和用戶增長放緩等問題，擴大體育消費市場，提高場館獲得創業投資等更多金融支持的可能性。

參見江小涓等：《體育產業的經濟學分析：國際經驗及中國案例》，中信出版社2018年版，第357頁。

四、民營體育場館治理的合作行政模式優化

對于民營體育場館治理的現實困境，需對當前治理模式進行整體改良，以支持民營體育場館的治理轉

型，并提高治理效能。具體而言，優化合作行政模式應在“秩序行政－引導行政－給付行政”的體育行政總體目標框架下進行，一是優化多部門協同執法體系以完善體育市場秩序監管，二是細化行政指導措施以引導形成體育市場良性行業氛圍，三是強化公私合作供給模式以實現體育公共服務的給付目標。

（一）執法模式優化：多方部門協同配合

民營體育場館行業的有效監管，應在合作治理的框架下落實協同執法體系建設。在當前民營體育場館行業法律規范逐漸完備，制度框架逐漸成形的背景下，落實體育執法將成為影響民營體育場館治理水平的重要因素。

體育執法既需要革新執法理念，又需要提升執法能力。執法過程中，體育行政機關應從追求“秩序穩定”的單一執法目標轉變為兼顧市場效益、主體權益的治理理念。

參見姜明安：《論行政執法》，載《行政法學研究》2003年第4期，第10頁。同時，各級地方政府應積極作為，在嚴格落實持證執法和資格管理制度的基礎上，要為執法隊伍配置執法所需的交通、通訊、調查取證等裝備，也要公開執法情況接受社會監督，提升體育行政執法水平。

參見張勇、王瑞連主編：《中華人民共和國體育法釋義》，中國法制出版社2023年版，325-327頁。

體育執法應注意其中的一般性和專業性問題，將一般性執法內容并入綜合性執法之中，并對專業性問題完善行政協助機制。

在執法權相對集中的大背景下，未配備執法人員或執法人員人手不足的體育行政部門，可委托綜合執法部門進行體育執法。委托執法只轉移體育行政部門的行政執法權而非職責，故需劃清體育行政部門和綜合執法部門的權責邊界。

參見夏德峰：《綜合行政執法改革的難題及其破解》，載《中國行政管理》2016年第6期，第39頁。體育行政部門要發揮自己的專業性優勢，對綜合執法部門

給予業務指導和協助。在體育綜合執法，需要在剛性執法和柔性執法相配合的基礎上，完善政府各部門之間信息共享和執法協同，明確執法事項范圍并落實責任，形成對體育市場的監管合力。

參見周振超、雷霞：《新時代“楓橋經驗”視域下基層綜合執法改革的結構張力與路徑建構》，載《西南政法大學學報》2024年第4期，第26頁。

（二）引導模式優化：柔性體育行政指導

行政指導作為一種柔性規制手段，對補足當前體育市場治理效能不足具有重要意義。行政指導是指在行政主體的職責、任務或所轄事務范圍內，基于國家法律法規和政策，在不產生法律效果的情況下，有效地實現一定的行政目的行為。

參見羅豪才、湛中樂主編：《行政法學》（第4版），北京大學出版社2016年版，第296頁。行政指導對轉變政府職能和治理模式、建設服務型政府具有重要作用。例如，蘇州市工商局在2008年起開始推進行政指導工作模式，其主要業務部門在注冊登記、食品監管、廣告監管、商標監管、個私企業監管、經驗執法、合同信用監督均印發了行政指導工作文件，在四年內吸引了大量企業進行投資落戶，

激發了市場活力。

參見莫于川：《行政指導與建設服務型政府— —中國的行政指導理論發展與實踐探索》，中國人民大學出版社2015年版，第326-328頁。

在體育市場的管理中，體育行政部門可以其通過業務指導、協調、勸告、建議、激勵等柔性規制手段，

配合現有的剛性規制手段，促進體育市場良性發展。

參見周佑勇：《行政法原論》（第4版），北京大學出版社2024年版，第416-417頁。由于當前體育執法機制仍未完善，體育市場監管仍有空白，在完善體育行政執法的同時，可以通過行政指導，出臺符合發展體育市場的

政策。根據市場反饋，對效果較好的政策措施可以予以保留；對效果較差的，可以考慮之后再予以壓實。

體育行政指導應遵循從中央到地方、從宏觀到具體、從規劃到落實的科學步驟，以提升行業經營質量。在宏觀規劃層面，國家體育總局應針對不同區域體育市場發展水平，提出兼顧整體性和平衡性的發展戰略。

參見張震：《區域協調發展的憲法邏輯與制度完善建議》，載《法學雜志》2022年第3期，第35頁。地方體育行政部門須在此戰略指引下，及時收集業內法律、規范、政策、標準的更新信息，并對所轄區域市場供需、競爭格局、生產成本等經濟性指標的變化情況進行充分研判，在此基礎上對行業經營進行科學化的指導。

在具體落實層面，針對民營體育場館行業的經營特性，應著重從選址規劃和經營模式兩個維度進行引導。一方面，各級體育行政部門應對轄區內場館的開設數量和位置做出統籌性的指導建議。由于體育場館經營的用戶黏性較大，用戶覆蓋范圍多為周邊區域，在同一區域開設過多的同一項目體育場館易導致場館間出現惡性競爭的情況，體育行政機關應派出專門人員對區域內的體育市場用戶數量和需求進行調研和統計，對區域內體育市場的發展、場館的開設給出指導性的規劃建議書并向社會公開，讓社會資本在進入體育市場前對當前區域內的市場環境有充分的了解，以便其做出合理的經營選擇。另一方面，各級體育行政部門應對場館經營者進行以“安全經營”和“適度擴張”的經營理念指導，以改善安全意識缺乏和盲目無序擴張的行業現狀，幫助場館建立長效發展的良性經營模式。同時，亦應鼓勵民營場館經營者積極開展體育公益服務活動，為體育公共服務體系建設貢獻力量，并對遵循指導建議且信用評級達標的場館給予一定的物質獎勵或精神表彰。

（三）給付模式優化：公私協同供給服務

政府是公共體育服務的供給者和主導者。

參見周愛光：《從體育公共服務的概念審視政府的地位和作用》，載《體育科學》2012年第5期，第68頁。根據《國家基本公共服務標準（2021年版）》第79條的規定，公共體育設施的開放應按照《公共文化體育設施條例》等有關規定執行。依據《公共文化體育設施條例》第2條規定，公共體育設施是指“由各級人民政府舉辦或者社會力量舉辦的，向公眾開放用于開展文化體育活動的公益性的體育場（館）”。公共體育設施具有公益性的特征，每個公民都有享受公共服務的權利，故政府應積極推進公共體育服務的均等化。因此，相關責任部門在促進體育設施開放、保障全民健身時，應通過公共體育服務的全面供給，保障全體公民體育權利的實現。

公共體育服務的公私合作供給是民營體育場館合作治理體系中的重要環節。在合作供給模式中，需明確的是，公共服務民營化轉移的只是公共服務的生產功能，而不能免去政府的供給責任和支出責任。

參見李蕊：《公共服務供給權責配置研究》，載《中國法學》2019年第4期，第131-132頁。政府由于受到財政狀況和管理體制等多種因素制約，難以獨自實現體育公共服務的全覆蓋，導致公共體育產品的供給量與社會大眾的需求量脫鉤。出于實現全民健身戰略的需要，政府應積極鼓勵多種經營模式，擴大市場化運作，促進場館復合能力提升。

參見馬宏俊：《體育強國建設中依法治體的路徑研究》，載《成都體育學院學報》2022年第2期，第6頁。民營場館雖然在建設之初的目的是盈利，但政府可指導、激勵其向社會提供全民健身的產品和服務，實現民營場館的“盈利性”和“公益性”，推動建立一個“統籌、組織、協調、配置各種公共體育資源，向全體公民提供基本的體育公共服務產品和服務的保障體系”

陳華榮：《全民健身公共服務：從要素供給到制度保障》，載《成都體育學院學報》2022年第4期，第17頁。。

在購買公共體育服務的過程中，政府應厘清公私雙方的責任邊界。從當前實踐來看，政府購買公共體育服務有兩種形式：一是政府通過招標、競爭性談判、詢價等手段對符合條件的場館時段使用權進行“直接購買”，然后向社會開放；

參見汪全勝、衛學芝：《政府購買體育公共服務的運作機制析論》，載《體育與科學》2017年第4期，第82頁。二是通過對積極履行公共服務“義務”的場館返還稅收、減免租金或直接發放補貼等形式的“間接購買”。政府以購買民營場館服務的

提供公共體育服務，民營場館便有了公共設施的屬性，政府（公主體）、場館（私主體）和消費者（公民）之間形成了三方法律關系。由于《中華人民共和國國家賠償法》并未對公共設施導致的賠償責任作出規定，《民法典》第1256條和第1258條也僅對公共道路、公共場所施工過程中和公共地下施工過程中造成損害的賠償責任有所規定，無法完全覆蓋公共體育場所的損害賠償責任問題。在場館經營中造成公民人身或財產損害時，公私主體間的責任劃分標準須進行明確。筆者認為，雖然場館經營者應對館內活動負有安全保障責任，但不能免除政府的責任。因為當場館向公眾提供公共體育服務時，本質上是政府對其自身行政任務的轉包，即場館提供的是本應由政府提供的公共服務，雙方形成了實質的公私合作關系，故政府理應承擔一定的“保護性責任”和“擔保責任”，對場館方的安全保障責任進行必要的補充。

參見胡敏潔：《論政府購買公共服務合同中的公法責任》，載《中國法學》2016年第4期，第152頁。

在具體措施上有兩點需要著力。其一，政府應盡快將私主體的相關責任進行立法，劃清其與公主體擔保責任之間的邊界，讓二者在達成購買公共服務契約前均對風險等各類因素有所認知；

參見周佑勇：《公私合作語境下政府購買公共服務現存問題與制度完善》，載《政治與法律》2015年第12期，第99頁。其二，當相關責任在法律層面未完全落實之前，在購買公共服務合同中應對購買保險的義務進行約定，確保在發生意外事故和不可抗力等情況下，公民能及時得到賠付。

五、結語

民營體育場館行業發展中所面臨的諸多問題，本質上是一種“市場失靈”現象，治理關鍵應是政府職能的有效發揮。正如維托·坦茨所言，“政府應當集中精力避免市場失靈，而不是在事后對市場進行修補或糾正”。

參見［美］維托·坦茨：《政府與市場：變革中的政府職能》，王宇等譯，商務印書館2014年版，第351頁。在民營體育場館的治理中，“有限政府”與“有效政府”缺一不可。一方面，“有限政府”意味著政府應以職權法定為原則，明確行政權力的邊界，確保市場主體享有充分的權利，發揮市場在資源配置中的決定性作用。另一方面，“有效政府”意味著政府應積極作為，在有限的權力空間內發揮行政權力的最大效能，為民營體育場館的發展保駕護航。現代行政法治需要的是以服務理念為核心，追求最高效率的治理型、善治型政府。

參見楊海坤、章志遠：《中國行政法基本理論研究》，北京大學出版社2004年版，第88頁。政府應通過“實質平等”治理體系的建立，

參見劉艷紅：《保護民營企業視角下職務侵占罪的司法適用研究》，載《現代法學》2023年第3期，第194頁。鼓勵企業投入體育場館建設，發展體育市場、增強體育產業活力。

JS

A Study on the Transformation of the Governance Approach of Private-run Sports Facilities in China

GAO Yifan

（School of Law， China University of Political Science amp; Law， Beijing 100088， China ）

Abstract：

At present， the governance of private-run sports facilities in China is beset with a number of practical difficulties that need to be addressed urgently， such as the absence of a competent administrative authority in charge of sports affairs， failure of regulation of the prepaid arrangements， and excessive risks related to safety responsibilities associated with such facilities. Based on the theory of cooperative governance， the governance framework and operation mode of private-run sports facilities in the country should be improved on the following three dimensions： first， in terms of a cooperative regulatory mechanism， on the basis of effective regulation by a sports administrative authority， the prepaid arrangements must be placed under proper intervention， and a whole-process safety risk control mechanism should be established; second， in terms of a cooperation guarantee system， based on an industry credit evaluation mechanism， the preferential policy payment system should be standardized and regulated and the financing mode of private-run facilities should be optimized; third， in terms of the cooperative governance mode，it is necessary to implement the construction of multi-department collaborative law enforcement system and strengthen the role of administrative guidance in the management of private sports venues industry， and promote a public-private collaborative approach to the supply of public sports services.

Key words： the private sector; sports facilities; cooperative governance; public services

本文責任編輯：張" 震" 廖呂有