論黨內法規體系中準則規范的性質與功能

摘" 要：

在黨內法規體系中，雖然準則一般以段落形式而非條款形式表達，但其仍具有規范形態。準則的規范主體從調控的全面程度和范圍廣度上都大于普通黨內法規，體現了調控規范主體的層次性和重點性。準則的規范模式與法律規范類似，都存在義務性規范、禁止性規范和授權性規范三種模式。準則的規范性質具有政治和法治相結合、原則和規則相結合、指引和自律相結合、思想和行為相結合等特點。準則的規范功能主要表現為方向與大局的規范指引、融貫與補缺的規范作用、問題與應對的規范表達等方面。準則規范具有很強的思想性、政治性、綜合性，其不斷與時代俱進，強化著中國共產黨依照黨內法規管黨治黨的規范治理效能。

關鍵詞：準則；黨內法規；規范；黨內法規體系

中圖分類號：DF0-05" 文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2025.01.11" 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

文章編號：1008-4355（2025）01-0147-11

收稿日期：2024-09-11

基金項目：重慶市教委人文社會科學研究規劃項目“‘四個共同體’視域下的法治中國建設”（23SKGH015）

作者簡介：郭忠（1968—），男，重慶人，西南政法大學行政法學院教授、博士生導師，法學博士。

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有的學者稱為縱向階層體系和橫向部門分類，參見孟濤：《黨內法規體系的形成與完善》，載《法學研究》2021年第6期，第19-35頁。有的學者稱為橫向維度和縱向維度，參見付子堂：《法治體系內的黨內法規探析》，載《中共中央黨校學報》2015年第3期，第17-23頁。

一、引言

形成完善的黨內法規體系是建設中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。黨內法規體系可分為橫向體系和縱向體系。①橫向黨內法規體系以“1+4”為基本框架，即黨章之下分為黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規四大板塊。

中共中央辦公廳法規局：《中國共產黨黨內法規體系》，人民出版社2021年版，第24頁。在縱向黨內法規體系中，黨章、準則、條例、規則（以及規定、辦法、細則等）構成了事實上的效力層級

雖然黨內法規的效力位階是根據制定主體在黨的組織體系中的地位確立的，但實踐中依然存在根據黨內法規名稱判斷效力位階的“隱性標準”，即黨章高于準則，準則高于條例，條例高于規定、辦法、規則、細則。參見孟濤：《黨內法規體系的形成與完善》，載《法學研究》2021年第6期，第19-35頁。，其中，黨章是最根本的黨內法規，準則是“對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規定”的法規形式。目前，以準則為名稱的黨內法規僅有三部，即《關于黨內政治生活的若干準則》（1980年2月29日）、《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》（2016年10月27日）、《中國共產黨廉潔自律準則》（2015年10月18日），從橫向體系看這些準則均歸屬于黨的自身建設法規。這些

準則是中國共產黨長期以來規范黨內政治生活、組織生活和黨員行為所形成的基本規范的總結，其效力僅次于黨章，在黨內法規體系中具有重要地位。除了《中國共產黨廉潔自律準則》外，準則以段落形式而非條款形式表達。即使是《中國共產黨廉潔自律準則》，它的條文也非常凝練和原則化。準則不僅數量少、效力高，而且還與其他黨內法規有著迥然不同的特點，在黨內法規體系中有特殊地位和特殊意義。準則為何能夠被稱為是規范？在黨內法規體系中為何需要這種特殊的規范形式？要回答這些問題，需要從準則規范的形態出發，分析準則規范的性質和功能，進一步呈現準則在黨內法規體系中的意義。

二、準則的規范形態

研究準則的性質與功能，首先應當明確準則何以是一種規范，它的表現形式是怎樣的。與法律規范或其他黨內法規規范相比，準則的規范特征不是很明顯，尤其是“法”的特征不是很明顯。因此，首先需要通過對準則的規范形態進行分析，說明準則的規范地位。

（一）準則的規范作用

目前，黨內法規體系中有三部準則，其中兩部是關于黨內政治生活的準則，一部是廉潔自律準則。從外在形式上看，前兩部采用了段落式的表述方式，不存在明確的條文形式。有學者認為它違反了《中國共產黨黨內法規制定條例》第6條“黨內法規一般使用條款形式表述”的規定。

侯嘉斌：《黨內法規的效力位階與沖突規避》，載《社會主義研究》2019年第5期，第97-103頁。對于準則為什么未采用條款形式，習近平總書記曾進行過說明：“闡明黨關于開展嚴肅認真的黨內政治生活的原則和立場，有很多問題需要講講道理。做到這些，用條例那樣的體例是難以容納的。”

習近平：《關于〈關于新形勢下黨內政治生活的若干準則〉和〈中國共產黨黨內監督條例〉的說明》，載《人民日報》2016年11月3日，第2版。其實，《中國共產黨黨內法規制定條例》規定黨內法規一般使用條款形式，并沒有否定在特殊情況下可以使用段落表達形式。所以準則作為黨內法規中的一種特殊規范形式，不一定非得以條文形式表達。規范之“規”表明的是尺度，規范之“范”表明的是典范，規范是一種正確的或符合要求的行為尺度，它既可能是抽象的原則，也可能是具體的規則，只要能夠起到指引、預測、評價、教育等規范作用的語言文字都可納入規范的范疇。在這方面，兩部黨內政治生活準則突出體現了規范的作用。以《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》為例，它從十二個方面對黨內政治生活進行了規范，既包括原則性、方向性規范，也包括具體行為模式規范，是對黨內政治生活的全方位指引。

《中國共產黨廉潔自律準則》與前兩部政治生活準則略有不同，從內容上看是對《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》第十二部分“保持清正廉潔的政治本色”的簡化和原則化表達，雖采用了條文的表達形式，但也未使用假定條件、行為模式等具體化的條款模式，而是以類似標語的凝練的文字表達，便于張貼、誦讀和記憶，其規范形態體現了對黨員和黨員領導干部行為的原則性指引。

（二）準則的規范主體

準則的規范主體即行為之義務（或職責）主體和權利（或職權）主體。從主體的范圍大小角度來看，準則的規范主體可分為全黨、黨組織和黨員三類。黨內政治生活準則不僅是對個體黨員的要求，更重要的是對全黨和黨組織的要求。在《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》中，“全黨”一詞出現了25次，“黨組織”一詞出現了33次，“黨員”一詞出現了78次。從黨的全體、組織到個體，從上到下，從整體到局部，準則調控主體的全面程度、范圍廣度都大于普通的黨內法規，充分體現了黨的自我革命和自我規范的廣度和深度。

從主體地位的重要性程度，準則的規范主體可分為一般主體、重點主體和關鍵主體。《關于黨內政治生活的若干準則》中多處出現了“每個共產黨員特別是各級黨委的成員”“共產黨員特別是各級領導干部”“黨的干部特別是領導干部”等表述，已初步體現出規范主體中一般和重點的程度差異。《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》進一步明確了加強和規范黨內政治生活的重點主體和關鍵主體：“重點是各級領導機關和領導干部，關鍵是高級干部特別是中央委員會、中央政治局常務委員會的組成人員”。習近平總書記在該文件的說明中特別指出：“把這部分人抓好了，能夠在全黨作出表率，很多事情就好辦了。”

習近平：《關于〈關于新形勢下黨內政治生活的若干準則〉和〈中國共產黨黨內監督條例〉的說明》，載《人民日報》2016年11月3日，第2版。《中國共產黨廉潔自律準則》同樣分別就“黨員廉潔自律規范”和“黨員領導干部廉潔自律規范”做出規定，這意味著普通黨員是該準則的一般規范主體，而黨員領導干部是重點主體或關鍵主體。由于準則的效力僅次于黨章，高于其他黨內法規，因此，可以認為，準則對規范主體的區分對其他黨內法規也是有效的。這說明黨內法規具有分層次、有重點地調整黨員思想和行為的特色。

（三）準則的規范模式

準則的規范模式可從準則的語言表述中進行分析。以《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》為例，可以發現準則規范與法律規范類似，也存在義務性規范、禁止性規范和授權性規范這三種規范模式。

1.義務性規范

義務性規范主要體現為以下用語的使用：必須、應該、要。以“必須”用語表達義務性規范的，比如：“全黨同志必須把對馬克思主義的信仰、對社會主義和共產主義的信念作為畢生追求，……”；“各級黨委（黨組）必須堅持集體領導制度。”以“必須”表達義務的規范，主體大多是全黨或黨組織。

以“應該”用語表達義務性規范的，比如：“黨員、干部……遇到涉及自身利益和局部利益的問題應該通過正常渠道向上級反映”；“黨的各級組織對重大決策和重大問題應該采取多種方式征求黨員意見”；“黨員、干部反映他人的問題，應該出于黨性，通過黨內正常渠道實名進行”。

以“要”用語表達義務性規范的，比如：“每個黨員無論職務高低，都要參加黨的組織生活”；“每個黨員都要按規定自覺交納黨費，黨費使用和管理要公開透明”；“中央政治局要帶頭執行中央八項規定”。

在一些規范中，“必須”、“應該”或“要”的用語可能會予以省略。比如《中國共產黨廉潔自律準則》：“堅持公私分明，先公后私，克己奉公”；“廉潔從政，自覺保持人民公仆本色”；“廉潔用權，自覺維護人民根本利益”。省略表達義務的用語，可以使語言更干凈利落。

2.禁止性規范

準則中，禁止性規范的用語表達主要有：不得、不準、不能、禁止、不允許、不應該等。

以“不得”用語表達禁止性規范的，比如：“黨的任何組織和個人不得以任何方式妨礙選舉人依照規定自主行使選舉權”；“未經批準不得提前或延期召開黨的代表大會”。

以“不準”用語表達禁止性規范的，比如：“領導干部不準把分管工作、分管領域和地方當作‘私人領地’，不準搞獨斷專行”；“不準個人為干部提拔任用打招呼、遞條子”。

以“不能”用語表達禁止性規范的，比如：“不能要求下級辦違反黨紀國法的事情”；“決不能把商品交換那一套搬到黨內政治生活和工作中來”。

以“禁止”用語表達禁止性規范的，比如：“堅決禁止跑官要官、買官賣官、拉票賄選等行為”；“禁止利用職權或影響力為家屬親友謀求特殊照顧”。

以“不允許”用語表達禁止性規范的，比如：“決不允許在群眾面前自以為是、盛氣凌人，決不允許當官做老爺、漠視群眾疾苦，更不允許欺壓群眾、損害和侵占群眾利益。”

以“不應該”用語表達禁止性規范的，比如：“不應該對上級領導干部無原則服從”。

3.授權性規范

準則中的授權性規范是指授予權利的規范，而非授予權力的規范。它主要通過“有權”、“可以”等用語表達。

比如：“黨員有權向黨負責地揭發、檢舉黨的任何組織和任何黨員違紀違法的事實”；“黨員有權在黨的會議上有根據地批評黨的任何組織和任何黨員”；“各部門各地方黨組織和黨員領導干部可以向黨中央提出建議”；“領導班子成員必須堅決執行黨組織決定，如有不同意見，可以保留或向上一級黨組織提出”。

從數量上看，義務性規范和禁止性規范比授權性規范更多，體現了準則“從嚴治黨必須從黨內政治生活嚴起”這一立法目的。

（四）準則規范的邏輯要件

準則規范不論是抽象性原則，還是具體行為規則，并未就違規責任作出規定。一般認為法律規則的邏輯結構存在假定條件、行為模式和法律后果三大邏輯要件。雖然在準則中并不存在違規后果的規定，但并不能因此認為準則由于不滿足法律規范邏輯要件，是沒有強制性的軟法。實際上準則是軟法和硬法相結合的“法”。準則中的軟法主要體現為任意性規范和部分義務性規范，而硬法主要以禁止性規范為主。在“堅定理想信念”等思想指引以及《中國共產黨廉潔自律準則》中，準則規范多以軟法形式出現；而在“堅決維護黨中央權威”“嚴明黨的政治紀律”“保持黨同人民群眾的血肉聯系”“加強對權力運行的制約和監督”“保持清正廉潔的政治本色”等部分，準則多以硬法形式出現。之所以說準則中存在大量的硬法，是因為這些規范的違規后果實際體現在其他黨內法規之中，特別是體現在《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨黨員權利保障條例》《中國共產黨組織處理規定（試行）》等規范之中。比如，準則“嚴明黨的政治紀律”部分對應了《中國共產黨紀律處分條例》第六章“對違反政治紀律行為的處分”，準則設定了基本的要求，《中國共產黨紀律處分條例》對行為模式和違規責任作出了更具體的規定。

三、準則的規范性質

習近平總書記在制定準則的說明中對準則的性質做出了基本界定，即準則“是一個思想性、政治性、綜合性很強的文件”

習近平：《關于〈關于新形勢下黨內政治生活的若干準則〉和〈中國共產黨黨內監督條例〉的說明》，載《人民日報》2016年11月3日，第2版。。準則的思想性、政治性、綜合性可視為準則的基本性質，它是通過準則的規范性質體現出來的。只有進一步認識準則的規范性質，才能更好地認識準則的基本性質。

（一）政治和法治相結合的規范性質

習近平總書記指出：“每一種法治形態背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場。”

習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話》（2015年2月2日），載中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第34頁。法治和政治從來沒有分離過，但在黨內法規中，準則“規范的是黨內政治生活，政治屬性更強、政治色彩更濃、政治特色更加明顯。”

宋功德：《黨規之治：黨內法規的一般原理》，法律出版社2021年版，第754頁。準則的政治性強主要在于它規范的是黨內政治生活，是指引黨內的政治道路、基本路線和政治行為的基本方式。但同時，準則不僅“姓黨”，而且“姓法”，是制度治黨和思想建黨相結合的產物，因此，具有政治和法治相結合的規范性質。由于這種性質，準則屬于政治法范疇，是黨章的延伸和補充。

準則的這種性質，從法的角度看，體現了法的實質理性和形式理性的結合。黨內法規和國家法律一樣都是理性化的產物，“理性就是根據評價行為結果的某些價值系統來選擇偏好的行動方案”。

［美］赫伯特A.西蒙：《管理行為》，詹正茂譯，機械工業出版社2013年版，第81頁。規范系統是理性設計之產物，體現了“手段和目的”的關系。目標具有層級結構，每一層相對于其下層都是目的，相對于其上層都是手段，手段和目的的層級結構是組織行為的特征。

［美］赫伯特A.西蒙：《管理行為》，詹正茂譯，機械工業出版社2013年版，第72頁。比如，在準則中，共產主義遠大理想是目的，加強學習是手段，但加強學習又是組織生活制度的目的，組織生活制度是手段，以此類推，準則構成了一個有嚴密邏輯并體現“手段和目的”層級關系的體系。目標和方向、路線和原則、紀律和方法依次體現了從目的到手段的邏輯。從這種邏輯體系出發，準則體現了實質理性和形式理性的結合。目的是實質理性的，手段是形式理性的。通過形式理性，最終要實現的是實質理性。

準則的政治特性偏于實質理性，準則的法治特性偏向形式理性。二者的結合具有互補的功效，既可以防止形式主義這種手段僭越目的的情況發生，又可以防止為了某種目的不講究形式和規范的錯誤傾向。

（二）思想和行為相結合的規范性質

馬克思曾說：“只是由于我表現自己，只是由于踏入現實的領域，我才進入受立法者支配的范圍。對于法律來說，除了我的行為以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的對象。”

《馬克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1995年版，第121頁。不少學者以此認為，法律不能介入思想領域。不過，馬克思的前提是把法律作為一種反映統治階級意志的國家強制性行為規范，體現的是一方主體對另一方主體的強制性支配，從這個意義上講，法律介入思想領域是對個體自主的粗暴干預。而黨內法規之所以能介入思想領域，是因為黨內法規不是支配他者的規范，而是黨的自我凈化、自我完善、自我革命、自我規范，這就要求從思想到行為都必須服從規范要求，提高黨的各種能力和領導水平、執政水平，保持黨的先進性和純潔性。此外，思想建設是黨的建設的一個重要方面，制度建設和思想建設不是相互矛盾的關系，而是相互結合、相互配合、相互補充之關系。因此，通過制度建設促進思想建設是黨的建設的應有之義。

從準則看，思想和行為相結合的規范性質表現得尤為明顯。比如《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》，第一部分“堅定理想信念”主要是對思想層面的規范，涉及到全體黨員的馬克思主義信仰、社會主義和共產主義信念以及世界觀人生觀價值觀等問題。第二部分“堅持黨的基本路線”以及之后的內容，大多數也兼具思想和行為的要求。比如第六部分“堅持民主集中制原則”中：“領導班子成員必須增強全局觀念和責任意識，在研究工作時充分發表意見，決策形成后一抓到底，不得……”。思想層面的要求是自律性的、非強制性的，體現了準則中軟法的一面。

準則所具有的思想和行為相結合的規范性質，體現了中國共產黨從嚴治黨的建設需要。習近平總書記指出：“要解決黨內存在的一些突出矛盾和問題，必須把黨的思想政治建設擺在首位，營造風清氣正的政治生態。”

習近平：《關于〈關于新形勢下黨內政治生活的若干準則〉和〈中國共產黨黨內監督條例〉的說明》，載《人民日報》2016年11月3日，第2版。準則通過端正思想和端正行為這種高位引領的方式，嚴肅了黨內政治生活，鞏固了黨的團結和集中統一，保持了黨的先進性和純潔性，增強了黨的生機活力。

（三）原則和規則相結合的規范性質

規則是指具體規定權利和義務以及具體法律后果的規范，原則是指可以作為規則的基礎或本源的綜合性、穩定性原理和規范。

參見張文顯：《法哲學范疇研究》（修訂版），中國政法大學出版社2001年版，第49-54頁。在法的結構要素中，規則和原則是必不可少的，都可以發揮出不同程度的規范作用。其中，規則發揮的規范作用更具有可操作性，是具體的行為指引；而原則發揮的規范作用則具有宏觀性和廣泛性，是更為抽象，更具有目的性和方向性的指引。

在準則之中，凡屬于沒有具體行為模式的，提供目標性、方向性指引的都是原則，比如：堅定理想信念、堅持黨的基本路線、堅決維護黨中央權威、嚴明黨的政治紀律等。而提供具體行為模式的（盡管準則中沒有直接規定違規后果），都是規則。

此處的“規則”一詞，不同于作為黨內法規名稱的“規則”，而是從規范的要素角度做出的結構分類。比如在《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》中：“黨的任何組織和個人不得以任何方式妨礙選舉人依照規定自主行使選舉權，堅決反對和防止侵犯黨員選舉權和被選舉權的現象，堅決防止和查處拉票賄選等行為。”不過，準則中的規則仍然具有相對原則化的特點，或者說這種規則的行為模式仍然不是特別具體。以上例而言，更具體的行為模式反映在《中國共產黨紀律處分條例》第83條和第87條之中，其中拉票賄選行為被具體化地表述為“在法律規定的投票、選舉活動中違背組織原則搞非法活動，組織、慫恿、誘使他人投票、表決”；妨礙選舉人自主行使選舉權的行為被具體化為“以強迫、威脅、欺騙、拉攏等手段，妨害黨員自主行使表決權、選舉權和被選舉權”。由此可見，條例細化了準則中規則的行為模式。準則中的規則的具體化程度實際上弱于一般的規則，而又強于一般的原則，體現了原則和規則相結合的規范性質。

（四）指引和自律相結合的規范性質

準則規范的指引不僅是抽象的、原則化的，也是具體的、規則化的。從其功能來看，準則的指引有以下三方面：第一，對條例、規定、辦法、規則、細則等黨內法規的制定具有指引作用，由于準則的效力層次僅次于黨章，因此，其他黨內法規的制定必須符合它的原則和精神，不得與它相抵觸。第二，其他效力層次更低的黨內法規在具體適用過程中，必須發揮準則的指引作用。這是因為準則具有前述融貫與補缺的作用，在其他黨內法規具有模糊、空缺的地方，準則可以發揮解釋和填補空缺的作用。第三，準則對全黨、黨組織和黨員的思想和行為具有指引作用，可以全方位地規范黨內政治生活。

從準則中可以發現，它對全黨、黨組織和黨員的指引更強調自律的一面。一方面是因為準則的政治性、思想性更強調主體的自律而非他律，這樣才能更好地使黨作為工人階級先鋒隊、中國人民和中華民族先鋒隊，發揮出中國特色社會主義事業的領導核心作用。在《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》中，“自覺”一詞出現了18次，反映了準則對主體自律的特別要求。另一方面，準則對全黨、黨組織和黨員提出了較高的道德要求，不宜都規定為強制性規則。比如《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》規定：“各級領導干部特別是高級干部要堅持立黨為公、執政為民，堅持公私分明、先公后私、克己奉公，帶頭保持謙虛、謹慎、不驕、不躁的作風，保持艱苦奮斗的作風，……”，對黨員和黨員領導干部所提出的高于普通人的道德標準，應以自律性規范為主。在上述準則中并未區分哪些是強制性的、哪些是自律性的，這是準則偏于原則化的特點所決定的。在《中國共產黨廉潔自律準則》中，自律規范得到更集中的顯示，這些規范表達更為簡練和原則化，八條規范均采用“堅持”“自覺”等詞語來表達自律性，“為黨員和黨員領導干部樹立了一個看得見、夠得著的高標準”。

本書編寫組：《中國共產黨黨內法規制度建設歷程研究》，法律出版社2021年版，第549頁。而在其他依照黨章和準則所制定的條例、規定等具有違規處理后果的黨內法規中，一些違反黨員底線倫理的違規責任才得以體現。這說明，在黨內法規體系中，黨員的底線倫理和理想倫理因其強制性之不同，得到了相應的區分。

四、準則的規范功能

功能一詞體現為系統的部分和整體的關系，即部分對于整體的意義。法律的功能體現法律與社會的關系

付子堂：《法律功能論》，中國政法大學出版社1999年版，第35頁。，黨內法規體系的功能體現為它與法治體系的關系。準則規范的功能則體現為它與黨內法規體系的關系，即準則對于黨內法規體系的意義。準則的規范功能主要體現在以下幾個方面：

（一）方向與大局的規范指引

準則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為等作出基本規定，重點解決的是針對黨內政治生活建章立制的“基準”問題，在黨內法規體系中居于“梁”的地位。

宋功德：《黨規之治：黨內法規的一般原理》，法律出版社2021年版，第732頁。“梁”是房屋頂部的支撐結構，覆蓋了整個房屋的面積，可以恰當地表達準則效力范圍的全面性和廣泛性。準則效力的全覆蓋特點要求準則必須從政治大局出發，對全黨的思想和行為進行集中的、總體性的指導，實現方向與大局的規范指引。正如有學者所指出的，《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》作為綜合性的“主梁”，《中國共產黨廉潔自律準則》等若干部專門性準則作為副梁，具有高位引領整個黨內法規體系建設的重要地位。

宋功德：《黨規之治：黨內法規的一般原理》，法律出版社2021年版，第753頁。

在《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》中，從“堅定理想信念”“堅持黨的基本路線”到“保持黨的清正廉潔”，共有十二個方面的內容，體現出嚴肅黨內政治生活的基本規范。這些規范不論對思想還是對行為，都具有方向性和規范性的意義。它們能夠增強黨內政治生活的政治性、時代性、原則性、戰斗性，全面凈化黨內政治生態，維護黨中央權威，保證黨的團結統一，保持黨的先進性和純潔性。準則對黨內政治生活的這種指引作用，正如習近平總書記所指出的：“嚴肅認真的黨內政治生活是我們黨堅持黨的性質和宗旨、保持先進性和純潔性的重要法寶，是解決黨內矛盾和問題的‘金鑰匙’，是廣大黨員、干部錘煉黨性的‘大熔爐’，是純潔黨風的‘凈化器’。”

《習近平著作選讀》（第1卷），人民出版社2023年版，第519-520頁。《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》之所以是方向性和大局性的，是因為它是黨章規定和要求的具體化，是近年來全面從嚴治黨實踐形成的一系列規定和舉措的系統化。它抓住了思想教育這個根本、嚴明紀律這個關鍵，選人用人這個導向，組織生活這個經常性手段以及繼承和創新這兩個基本環節。

參見《習近平著作選讀》（第1卷），人民出版社2023年版，第523-525頁。

準則不僅要考慮方向性和原則性問題，還要在方向與大局指引中糾正偏失，實現對政治大局的把握和平衡。在糾正黨內政治生活一系列突出問題的同時，需要“在全黨形成既有集中又有民主、又有紀律又有自由、又有統一意志又有個人心情舒暢生動活潑的政治局面”

《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》引言部分。，實現黨內政治生活中秩序與活力的平衡。

（二）融貫與補缺的規范功用

“準則是效力僅次于黨章的重要黨內法規，屬于基礎主干性法規，具有很高的權威性和穩定性。”

中共中央辦公廳法規局編著：《中國共產黨黨內法規制定條例及相關規定釋義》，法律出版社2020年版，第19頁。在黨內法規體系中，如果說黨章如同大樹之根的話，那么準則和條例則如同大樹之主干，其他黨內法規則如同主干生出的枝丫。根和主干保證了黨內法規成為內容科學、協同統一的制度規范體系。在黨內法規的規范體系中，黨章和準則都可以起到融貫和補缺的功用。由于完備的規范體系只是相對的，規范之間的矛盾以及規范之中的模糊性和漏洞總是不能避免。一方面由于立法者不可能掌握所有立法時應當掌握的信息，他們的預見能力是有限的，另一方面由于時間的推進、社會的變化，新的問題始終可能有超越規范指引的情況。在這些情況下，黨內法規準則所具有的融貫和補缺功用顯得尤為重要，這種融貫補缺，不僅是在制定法規過程中的功用，更重要的是在黨內法規實施過程中的規范指引功用，其目的在于保證黨內法規在其運行過程中是協調統一、科學完備的。雖然黨章和準則都可以起到融貫補缺的功用，但黨章的規范更原則化，準則作為黨章的重要補充，其規范更具體化，融貫補缺功用在某些方面效果也更佳。

規范體系的融貫性至少包括三個層次，第一個層次是連貫性，要求不能存在過多有明顯沖突的法律規范；第二個層次是體系的融貫，所有法律規范必須放入整個法律體系中加以理解；第三個層次是理念的融貫，一些超越法律的理念被用來證明法律體系的價值基礎。

雷磊：《融貫性與法律體系的建構— —兼論當代中國法律體系的融貫化》，載《法學家》2012年第2期，第1-16頁。融貫性是黨內法規體系化的追求，目的在于解決黨內法規邊界不清、疊床架屋、相互掣肘甚至沖突打架的現象。黨的十八大以來黨內法規制度建設的一個鮮明特點就是堅持以體系化的思路統籌推進黨內法規制定工作，切實增強黨內法規制度的系統性和有效性。

中共中央辦公廳法規局編著：《中國共產黨黨內法規制定條例及相關規定釋義》，法律出版社2020年版，第3頁。黨內法規體系中，準則所起的體系融貫功用，一方面是時間上新舊黨內法規之間的融貫功用，另一方面是體系上不同類別不同層次黨內法規之間的融貫功用。

關于黨內政治生活，黨內法規體系中存在著兩部準則，第一部是1980年2月29日中國共產黨第十一屆中央委員會第五次全體會議通過的《關于黨內政治生活的若干準則》，第二部是2016年10月27日中國共產黨第十八屆中央委員會第六次全體會議通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》，新舊兩部準則之間不是新法和舊法的關系，而是繼承發展和補充的關系。習近平總書記指出：“我們制定和頒布新準則，不是要替代 1980 年準則，而是要在堅持其主要原則和規定的基礎上，針對新情況新問題作出新規定。本著這一精神，在文件稿起草過程中，我們重申了 1980 年準則的主要原則和規定。新老準則相互聯系、一脈相承，都是當前和今后一個時期黨內政治生活必須遵循的。”習近平：《關于〈關于新形勢下黨內政治生活的若干準則〉和〈中國共產黨黨內監督條例〉的說明》，載《人民日報》2016年11月3日，第2版。新舊準則之間的繼承和發展關系，體現了歷史的延續性。由于準則在黨內法規中居于主干地位，也使得新舊黨內法規之間出現前后一致、相互協調的融貫性。

在黨內法規體系中存在不同類別、不同層次的黨內法規，準則在促進體系融貫性方面有著重要功用。不同類別不同層次的黨內法規可能存在規定不一致、理解不一致的問題，要實現它們之間的融貫性，不僅需要靠黨章，還需要靠準則來定位，來保證理解的一致性和實施的一致性。這是因為在整個規范黨內政治生活的制度體系中，準則居于承上啟下的地位。一方面，準則要“上承”黨章相關規定，另一方面，準則要“下啟”條例、規定等較低位階的相關黨內法規。

宋功德：《黨規之治：黨內法規的一般原理》，法律出版社2021年版，第748頁。這種承上啟下的作用，使準則成為了黨內法規內部的粘合劑，同時也使黨內法規融為一個整體。

準則的補缺功用是基于其融貫功用而產生出來的。“規則存在語意模糊、歧義乃至評價開放的情形是必然的，在根本上難以避免，特別是與其面對的無盡且不斷變化的可能世界而言，其永遠不夠具體。”

朱林方：《黨內法規的概念分析》，載《中國法學》2024年第3期，第182頁。要彌補黨內法規規則的缺陷，必須發揮原則的指引作用。準則在黨內法規體系中的承上啟下作用決定了準則實際上是原則和規則的統一體，這種統一體的優勢在于它既是抽象的，又是具體的，它可以很好地補充黨內法規體系中存在的一些缺漏，在適用其他黨內法規，出現語義不清楚、模糊或存在多種理解時，準則可以發揮增進理解的作用。

（三）問題與應對的規范表達

黨內政治生活準則具有隨時代而發展的性質，關于黨內政治生活的兩大準則都具有從“問題”到“規范”的表達邏輯。之所以在1980年制定《關于黨內政治生活的若干準則》，是因為黨中央意識到了黨內政治生活中出現的一系列問題，即由于革命斗爭勝利和黨在全國處于執政黨地位而在一部分同志中產生驕傲自滿情緒，民主集中制不夠健全，黨內脫離實際、脫離群眾、主觀主義、官僚主義、獨斷專行、特權思想等不良傾向有所發展，同時黨內斗爭的指導上發生了一些缺點和錯誤，黨內正常的政治生活在一定程度上受到損害。因此以準則的形式從十二個方面對全黨提出了黨內政治生活的若干要求。

三十多年后，形勢任務和黨內情況發生了很大變化，黨的建設既積累了大量新成果新經驗，又面臨著許多新情況新問題。《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》是在系統總結了黨的十八大以來全面從嚴治黨的理論和實踐基礎上形成的重大制度成果，是著眼于解決新形勢下黨內突出問題而進行的重要頂層設計。

本書編寫組：《中國共產黨黨內法規制度建設歷程研究》，法律出版社2021年版，第540頁。在新形勢下，中國共產黨經受著執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗等四大考驗，面臨著精神懈怠的危險、能力不足的危險、脫離群眾的危險、消極腐敗的危險等四大危險。同時，黨內政治生活也出現了若干問題，比如黨員、干部包括高級干部理想信念不堅定，形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風問題突出，任人唯親、買官賣官、拉票賄選現象屢禁不止，濫用權力、貪污受賄、腐化墮落、違法亂紀等現象滋生蔓延。

參見習近平：《關于〈關于新形勢下黨內政治生活的若干準則〉和〈中國共產黨黨內監督條例〉的說明》，載《人民日報》2016年11月2日，第2版。因此，新的準則從十二個方面提出了規范政治生活的若干要求。

由此可見，關于黨內政治生活的準則在規范表達上不是簡單的羅列規范，而是堅持了問題導向。這也是準則體例上不同于條文形式的黨內法規的重要原因。在準則文件起草過程中，文件起草組著力把握了堅持問題導向的基本原則，聚焦黨內政治生活和黨內監督存在的薄弱環節，著力圍繞理論、思想、制度構建體系，圍繞權力、責任、擔當設計制度，推動解決黨內政治生活庸俗化、隨意化、平淡化和黨內監督制度不健全、覆蓋不到位、責任不明晰、執行不力等問題。

參見習近平：《關于〈關于新形勢下黨內政治生活的若干準則〉和〈中國共產黨黨內監督條例〉的說明》，載《人民日報》2016年11月3日，第2版。

一個政黨要保持自身的先進性和引領力，就需要在自身建設中不斷面對新問題的挑戰，以不斷自我革命、自我更新的態度來保證自身旺盛的生命力和強大的感召力。發現新的問題，制定新規范，完善黨內法規體系，推動黨內法規的發展，正是準則規范的重要功能。

五、結語

由于管黨治黨必須從黨內政治生活管起，從嚴治黨必須從黨內政治生活嚴起。準則對政治生活的全面規范，使其在黨內法規體系中有著重要的地位。但準則較其他法規而言又具備獨特性，盡管它與其他黨內法規一樣處于一個融貫一致的體系之中，但無論從規范形態還是規范性質看，它都具有一些獨特之處，也使得它在黨內法規體系中發揮出獨有的功能。這是因為準則的思想性、政治性、綜合性要求準則的形式要打破常規，以非條文形式進行表達。首先，從思想性角度，準則有說理的要求，即不僅要闡明規范本身，而且要解釋為什么如此規范。其次，從政治性角度，準則既要體現出政治理想、路線、方針等大局觀，又要著眼于具體微觀的思想和行為層面。最后，從綜合性角度，準則對政治生活的規范要有全面性，既能發揮出類似法的總則的作用，又能具體地指導其他黨內法規的制定、適用和遵守。段落式的行文方式，更能體現準則的思想性、政治性和綜合性，并能更好地從整體上去呈現準則的內容。

準則之所以“思想性、政治性、綜合性”很強，主要是因為準則要解決的問題具有多樣性。1980年的準則目的在于實現“全面恢復和進一步發揚黨的優良傳統和作風，健全黨的民主生活，維護黨的集中統一，增強黨的團結，鞏固黨的組織和紀律，提高黨的戰斗力”，2016年的準則目的是克服“四種危險”。其中既有政治問題，也有思想和信念問題，還有作風問題和組織紀律問題，以及黨的能力問題，種種問題決定了準則必須要具有習近平總書記所指出的思想性、政治性、綜合性等基本特征。

黨的十一屆三中全會之后，中國共產黨認識到：“國要有國法，黨要有黨規黨法。全體黨員和黨的干部，人人遵守黨的紀律，是恢復黨和國家正常政治生活的起碼要求。”

《中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》，載中共中央文獻研究室編：《改革開放三十年重要文獻選編》（上），中央文獻出版社 2008 年版，第 20 頁。黨的十八大以來，黨內法規體系被納入到了中國特色社會主義法治體系當中，黨中央“堅持從新時代管黨治黨、執政治國的實際出發，以前所未有的力度推進黨內法規制定工作，形成了覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的比較完善的黨內法規體系”。

本書編寫組：《中國共產黨黨內法規制度建設歷程研究》，法律出版社2021年版，第17頁。準則作為黨內法規的主干部分，有助于以法治思維法治方式正確地處理黨內政治生活中的多樣性問題和時代變動性問題。面對時代的發展，準則既做到了與時俱進，又保持了一定的穩定性。總之，準則規范以承上啟下的規范地位、兼具原則性與規則性的規范形態在黨內法規體系中發揮著重要的功能，并與時代俱進，不斷強化著中國共產黨依照黨內法規管黨治黨的規范治理效能。

JS

On the Nature and Functions of Codes of Conducts in the CPC’s Regulations System

GUO Zhong

（Southwest University of Political Science amp; Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

Among the internal regulations of the Communist Party of China （CPC）， codes of conducts generally appear in paragraphs， instead of sections and articles like regular legislation， yet they are nonetheless normative in form. For the codes of conducts， their normative subjects are greater than those of ordinary CPC regulations in terms of both the comprehensiveness and scope of regulation， demonstrating both hierarchy and priority in terms of the normative subjects. The codes are similar to laws and regulations in terms of normative modes， i.e.， obligatory， prohibitive， and authoritative norms. The normative nature of the codes is characterized by the integration of politics and the rule of law， integration of principles and rules， integration of guidance and self-discipline， and integration of thought and behavior. The normative functions of the codes of conduct are mainly manifested in such aspects as normative guidance for direction and the overall situation， the normative role of integration and supplementation， and the standardized expression of problems and responses. The codes of conduct are highly ideological， political and comprehensive in nature， which move on with the times， and contribute to the effectiveness of the governance of the Communist Party of China in accordance with the Party’s rules and regulations.

Key words： codes of conduct; regulations of the CPC; norms; system of CPC regulations本文責任編輯：朱林方