卷煙海上走私協同治理機制研究

摘要：目前卷煙海上走私治理存在著各部門信息匯聚不通暢、線索關聯不及時、協同作戰能力不強等突出問題。而協同治理理論與卷煙海上打私機制具有適配性，廣東汕尾構建的多部門、多主體對卷煙海上走私進行聯合防控和打擊的實踐經驗值得借鑒。基于協同治理理論和實踐探索，可從反走私綜合治理體系、協同打擊力度、執法隊伍建設、信息技術支撐、群防群治作用等方面進一步優化卷煙海上走私協同治理機制，以期為同類工作開展提供有效借鑒。

關鍵詞：海上走私；協同治理；治理體系；煙草打私

中圖分類號：D9"""""""文獻標識碼：A""""""doi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.05.072

近年來，卷煙走私活動出現新變化，海上走私卷煙活動猖獗，煙草專賣行政主管部門依托煙草打假打私協作機制對此開展了相關執法工作。《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，要健全垂直管理機構和地方協作配合機制，完善共建共治共享的社會治理制度。煙草行業實行“統一領導、垂直管理、專賣專營”的管理體制，須緊跟法治政府建設和共建共治共享體系的最新要求，構建起高效應對卷煙海上走私的協同治理機制。目前各地開展的反走私實踐中，廣東汕尾市探索的協同治理機制形成較為成熟的經驗。協同治理在目標、政策、人員、技術等方面需要繼續優化，而協同理論所倡導的多元主體參與、信息共享、資源整合和聯合行動等觀念，將為指導各地優化卷煙海上走私協同治理機制提供動力支持。

1"協同治理理論與卷煙海上打私機制

1.1"協同治理理論概述

協同治理理論是協同學理論和治理理論的有機結合。20世紀70年代，德國物理學家赫爾曼·哈肯從自然界形態繁多、結構精致以及結構中各組成部分之間極其精巧協作的現象出發，認為結構的形成以普遍適用的規律為基礎，據此，人們在面對復雜性系統時也應考慮其子系統間的協調合作[1]。現今協同學不僅在物理學、化學、生物學、生態學等自然科學領域適用，在社會科學、工程技術等方面也有廣泛適用。協同治理就是協同學在政府治理中的應用，主張政府機構與非政府團體之間自由參與管理，并在其中發揮各自的功能，以實現一致管理目標。例如，有學者認為協同治理包括治理主體多元性、治理權威多樣性，以及機構之間的自愿平等與協作[2]。還有學者提出協同治理是指公共管理活動中，政府、非政府組織、企業、公民個人等社會多元要素在網絡技術與信息技術的支持下，相互協調，合作治理公共事務，以追求最大化的管理效能，達到最大限度地維護和增進公共利益之目的[3]。為了實現與增進公共利益，政府部門和非政府部門等多元治理主體可運用協同規則、治理機制和治理方式，對公共事務進行合作和管理。

1.2"協同治理理論對卷煙海上打私機制的適用性

卷煙海上走私活動具有隱蔽性、復雜性和跨國性等特點，單一主體的治理模式往往難以全面覆蓋、精準打擊。而協同治理理論則能夠有效彌補這一缺陷，通過政府、海關、公安、工商、稅務等多部門的聯合行動，以及與國際社會的合作，可以更好地取長補短、推進共建共治共享，充分發揮協同治理體系各個主體的治理效能，豐富卷煙海上走私治理手段，推動形成全方位、多層次的打擊走私網絡。同時，協同治理還能夠促進信息共享和資源整合，提高走私案件的發現率、查處率和追責率，從而有效遏制走私活動的蔓延，進一步提高煙草專賣走私治理的現代化水平。

1.3"卷煙海上打私實踐中協同治理機制的探索

在國內外打私實踐中，越來越多的國家和地區開始認識到協同治理的重要性，并積極探索和實踐協同治理模式。一方面，政府通過制定相關法律法規和政策文件，明確各打私主體的職責和權利，為協同治理提供制度保障；另一方面，各打私主體之間加強溝通與合作，建立信息共享平臺和聯合執法機制[4]，實現資源共享和優勢互補。這些實踐為協同治理在走私治理中的應用積累了寶貴經驗，也為本文的研究提供了重要參考。可見，協同治理理論在走私治理中具有重要的應用價值和實踐意義。通過引入協同治理理論，可以構建更加高效、全面的走私治理體系，為有效打擊卷煙海上走私等違法犯罪活動提供有力支持。

2"當前協同治理卷煙海上走私的主要問題

2.1"日益復雜的走私行為加大了打擊難度

2.1.1"卷煙海上走私團伙運作鏈條完整復雜

走私違法犯罪團伙已形成“海外制作—入境—口岸中轉運輸—內地團伙轉銷—零售分銷”的完整犯罪鏈條，現代物流和快遞行業的迅猛發展為走私卷煙的分銷提供便利。違法分子海上運輸走私卷煙上岸后，借助快捷的運輸條件和“快遞”外衣的掩護，短時間內，便完成“偽裝-轉運-散貨-各地流通”這一分工細化、鏈條完整隱蔽的轉運分銷過程，導致煙草部門難以追蹤走私源頭，更難以收集線索揪出走私犯罪團伙。

2.2.2"卷煙海上走私手段狡詐多樣

海上走私作為一個運輸成本相對較低、被查獲風險低且逃跑成功概率高的方式，加上當前信息化發展和航運發展迅猛，在高額利潤差的誘惑下，對不少作案分子來說，海運是一項優選，海上走私也成為卷煙走私的主要途徑。海上走私犯罪分子反偵查能力突出、作案手段狡詐多樣，善于利用多種運輸載體，如大型船舶、“三無”船舶、改裝船舶等，將走私路徑復雜化、隱蔽化，并通過“螞蟻搬家”的形式實現少批多次運輸。

2.2"情報獲取和動態感知能力不足

卷煙海上走私目前已經形成一定的組織集團化局面，具有組織嚴密、內部分工明確、技術配套到位、上下聯絡隱秘的特點。煙草部門執法權限有限，需要借力公安、海警等部門參與聯合執法才能實現有效監管。煙草走私過程中，各個環節緊密銜接、按序進行，相關情報線索散布在各個環節里，而不同環節的情報線索掌握部門不同，涉及海警、公安、郵政管理、煙草等部門。信息匯聚、線索關聯、傳遞及時、配合密切，對形成完整的線索鏈條起決定性作用[5]，各職能部門之間的信息壁壘容易導致情報線索無法延伸至整個卷煙走私犯罪鏈條，使得聯合打擊卷煙走私工作開展效率低下。

2.3"協同作戰能力不強

目前各部門之間尚未形成協同合力，主體執法單向化的現象較為突出。反走私治理工作中，涉及多個部門，但部門間協作機制不健全，信息共享不及時，導致綜合治理存在一定的監管缺失和風險漏洞，原有的線索單向化、職能分散化的監管模式，難以實現對整個卷煙走私犯罪網絡實施全鏈條打擊。而且，社會參與度也不高。反走私工作僅依托相關職能部門常規檢查，社會參與度不高，網格員等基層力量未充分發揮作用，難以形成全民共同抵御和打擊走私的良好局面。

3"廣東汕尾煙草海上走私協同治理機制的經驗借鑒

廣東與南海交界，海岸線長達8500公里，占全國海岸線三分之一以上，其中，汕尾市海岸線長達455公里，"位居粵東第一、全省第二，地處珠三角海岸線向粵東延伸的重要戰略支點。近年廣東汕尾市煙草專賣行政專管部門協同多主體共同打擊卷煙海上走私，破獲了多起數額較大的走私案件，遏制了不法分子海上走私卷煙勢頭，取得豐碩成果，形成了較為成熟的“打防結合、綜合治理”經驗。

3.1"注重多主體協作

3.1.1"與政府職能部門協作

以深化機制建設為主導，持續深入融入打假打私綜合治理工作，不斷健全和完善“政府領導、部門聯合、多方參與、密切協作”的煙草打私體系。主動與公安、海警、海關緝私、郵政等部門召開座談會，分析當前卷煙打私形勢。協調市打私辦牽頭制定《汕尾市聯合打擊走私煙草專賣品違法犯罪活動工作制度》，印發《關于進一步加強打擊涉煙走私綜合治理工作的通知》，與海警局簽訂《聯合打擊煙草專賣品海上走私違法犯罪活動協作機制》，掛牌成立全省首個“打擊煙草走私綜合治理示范點”，與公安局、街道辦共同簽署《打擊煙草走私綜合治理示范點合作共建機制備忘錄》，并制定《汕尾市煙草專賣局關于印發打擊煙草走私綜合治理示范點建設總體方案的通知》，積極探索煙草反走私防控體系建設，封堵假煙、走私煙海上運輸通道。通過不斷加大協作機制建設，明確了煙草、公安、海關緝私、海警等部門工作職責及聯席會議、信息共享、聯合執法、重點巡查等工作制度，在明確職責分工的基礎上，密切配合，形成多方管控合力。

3.1.2"與零售戶、群眾協作

聚焦零售市場著力加強日常檢查和普法宣傳教育力度，完善走私煙案件信息臺賬，對歷史涉案客戶加強檢查。對發現的走私卷煙案件堅決予以查處，打擊震懾重點區域銷售走私煙行為，并且強化對零售戶的普法宣傳教育力度，督促其合法規范經營，有效截斷走私煙分銷零售渠道。聚焦強化群眾群治力量，通過在主要交通要道設立煙草打私宣傳牌，在重點區域設置廣播、懸掛橫幅、派發宣傳單，利用12·4法制宣傳日、315消費者權益日等活動，設立煙草專賣法律宣傳點，現場接受群眾咨詢、投訴，宣傳煙草法律法規、走私卷煙危害、違法犯罪后果等內容。通過全方位、多角度宣傳，教育引導廣大群眾主動參與反走私工作，使宣傳工作深入基層、深入群眾，營造群防群治的良好社會氛圍。

3.2"注重分工與合作

聯合打擊煙草走私違法犯罪活動工作領導小組，建立聯席會議制度，定期召開聯席會議。通過聯席會議，深入分析研判打擊海上走私煙草專賣品違法犯罪面臨的形勢，共同研究工作對策，通過搭建有效的信息互通渠道，強化雙方情報信息交流，及時研究提煉情報線索的價值，進一步掌握涉煙違法犯罪活動“購、運、儲、銷”的規律，有效為開展聯合打擊行動和偵破大要案提供充分的信息保障。充分發揮公安、海警、海關緝私等職能部門的查緝職能和煙草部門專業優勢，利用聯合執法辦平臺，對海上走私卷煙的運輸、倉儲、銷售等環節實施全方位打擊。以“破大案、打團伙、摧網絡”為主要工作思路，以案件經營和深挖擴線為主要手段，對海上走私煙草專賣品活動實施“精、準、狠”打擊。

3.3"注重運用實踐

以汕尾市打擊煙草走私綜合治理示范點為例，其建在紅海灣經濟開發區遮浪街道新圍村，曾被授予省級反走私綜合治理示范點牌匾。位于該市東南紅海灣和碣石灣交界的突出部，海上距國際航線僅12海里，自然岙口多、灘涂上岸點達18個，海岸線長達36公里、涉及面廣，反走私的風險、挑戰、壓力非常突出，是紅海灣反走私的關鍵點。在此處推進示范點建設，有利于深入探索海上走私的新形勢，破解走私路徑從陸路轉向海上的新共性問題。成立市、區、街道三級打擊煙草走私綜合治理工作領導小組，在多方協作的基礎上，推進形成“稽查員+網格員+村民+社區民警”的基層打擊煙草走私模式，建立健全稽查員、網格員、村民與社區民警聯防聯動機制。主要以“物防＋人防＋技防”為主要方式，筑牢煙草反走私保障體系。一是突出“物防”建設。打造一個反走私治理指揮室、多個宣傳欄，在紅海灣全域反走私反偷渡風險點和主次干道設置打擊煙草走私宣傳欄及安裝監控設備，嚴格落實轄區監控責任和任務。二是突出“人防”合力。依托“廣東省反走私綜合治理示范點”，與街道辦、派出所等部門組成海岸聯防巡邏隊，實行“白+黑”“5+2”“輪班倒”模式，實現動態巡邏管控，在走私風險點設置執勤點，實施專人24小時值班值守，對出入港（岙）口的人員和船舶進行檢查，加強排查防控工作，開展“交叉、錯時”聯合檢查。三是突出“技防”措施。依托公安技術措施，在打私指揮室接入“民情地圖”、雷達監測系統、軍警民聯防系統、雪亮平臺，依靠技術手段實現對附近全域的監控監管，密切關注海岸附近動態，嚴防走私卷煙上岸分銷，促進涉煙打假打私綜合治理協作機制常態化，實現風險點高效可控的閉環管理。

4"卷煙海上走私協同治理機制的優化路徑

4.1"健全反走私綜合治理體系

不斷健全和完善“政府領導、部門聯合、多方參與、密切協作”的煙草打私體系，積極與當地黨委、政府及打私辦、雙反辦等職能部門保持緊密聯系，共同分析研究卷煙打私形勢。與海警局簽訂聯合打擊煙草專賣品海上走私違法犯罪活動協作機制，協調打私辦牽頭制定打擊走私煙草專賣品違法犯罪活動工作制度，與公安局聯合專項行動工作方案，通過不斷強化協作機制建設，明確煙草、公安、海關緝私、海警等部門工作職責及聯席會議、信息共享、聯合執法、重點巡查等工作制度，在明確職責分工的基礎上，堅持“上下聯動、左右協同”，密切配合，形成多方打擊煙草走私管控合力，為基層打擊煙草走私綜合治理工作提供強有力的保障。

4.2"強化各部門協同打擊力度

針對“海外入境—口岸中轉運輸—內地團伙轉銷—末端零售分銷”的走私犯罪鏈條，聚焦“海上防、岸上攔、陸上堵”，堅持打防并舉，對走私鏈條的各個環節采取措施逐個擊破，切斷鏈條各個環節之間的有效銜接。密切關注海上走私卷煙上岸分銷動向，根據在上岸地點巡查發現、海警移交、群眾舉報的有關線索，獲取運輸車輛的有效信息，結合當地道路情況，分析研判走私卷煙向外流動的運輸路線和必經地點。加強與當地交通運輸部門的銜接配合，深化情報信息傳導機制，及時與交通運輸部門共享走私卷煙中轉運輸的相關線索，快速采取聯合行動，根據情報進行陸路封堵攔截，有效切斷走私卷煙運輸通道。針對走私卷煙重點市場、重點場所開展專項檢查，與公安、市場監管等部門開展聯合執法，對轄區酒店賓館、娛樂服務、網吧、夜市等場所進行夜間突擊檢查，對發現的走私卷煙案件堅決予以查處，打擊震懾重點區域銷售走私煙行為，從而截斷走私煙分銷零售渠道。

4.3"加強執法隊伍建設

在新時代新形勢下，海上煙草走私犯罪行為的專業化、高水平化，對煙草專賣執法人員的執法能力提出更高要求。不僅綜合素質要持續性提高，依法行政、依法執法、依法管理能力水平也要不斷提升，才能適應專賣管理面臨的形勢變化。在業務技能上，不斷提高專賣執法人員實戰能力，強化專賣人員情報收集、篩選、整合能力，實現從“打卡式下市場”變成“帶著問題下市場”，實現從涉煙案件線索、市場異常信息等方面挖掘信息，提高專賣執法隊伍發現案源和偵辦案件的敏銳性。

4.4"強化信息技術支撐

為提升卷煙海上走私協同治理效能，須強化信息技術支撐，充分利用大數據、云計算、人工智能等先進技術，為協同治理提供強有力的技術支持。首先，應構建統一的信息共享平臺，整合數據資源，實現跨部門、跨地區的數據互通，利用大數據技術，對海量走私信息進行深度挖掘和分析，發現潛在風險點和走私趨勢，為決策制定和執法行動提供科學依據。其次，加強智能監控系統的建設，在海上關鍵區域和走私高發地段，部署先進的監控設備和傳感器，實現全天候、全方位的監控。結合人工智能算法，對監控數據進行實時分析和預警，提高走私活動的發現率和查處率。最后，推動技術創新與應用融合，鼓勵科研力量參與，不斷提升協同治理的智能化、自動化水平，為卷煙海上走私治理注入新的動力和活力。

4.5"發揮群防群治作用

群防群治是當下打擊煙草走私新模式的重要組成部分，從根本上匯聚社會共治的力量，從而推動打擊煙草走私能力的提升。通過在主要交通要道設立煙草打私宣傳牌，在重點區域設置廣播、懸掛橫幅、派發宣傳單，利用12·4法制宣傳日、315消費者權益日等活動，設立煙草專賣法律宣傳點，現場接受群眾咨詢、投訴，宣傳煙草法律法規、卷煙制假危害、違法犯罪后果等內容，開展進村普法宣傳等活動，通過全方位、多角度的宣傳，廣泛發動社會群眾參與打擊涉煙違法行為積極性，鼓勵群眾積極舉報涉煙違法行為，筑牢群防群治嚴密防線。

5"結論

對專賣管理工作，應鞏固“政府領導、部門聯合、多方參與、科技支撐、密切協作”的煙草打私體系，堅持內外兼治，深化綜合治理，構建“打、防、管、控、宣”一體化治理體系，自上而下建立涉煙情報搜集、研判、處置機制。而多主體協同治理是進一步深化卷煙海上走私協同治理體系的重要舉措，彌補了煙草部門在打擊卷煙海上走私方面專業執法人員緊缺、信息技術薄弱、情報線索渠道單一等不足，可有效解決新形勢下打擊卷煙海上走私工作遇到的新問題，進一步拓展煙草部門與政府部門的合作范圍，深化合作力度，使打擊卷煙海上走私協同治理模式更加完善，形成打擊卷煙海上走私高壓震懾力。

參考文獻

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