廣東省普惠性學前教育經費保障機制研究

摘"要：普惠性學前教育發展改革離不開學前教育經費保障機制的構建。廣東省作為經濟大省，學前教育發展與國內經濟發達地區仍有較大差距。文章選取上海、北京、江蘇、浙江等省市與廣東省做對比，基于2011—2021年的教育經費支出總量、生均公共財政教育經費、補助經費等數據，探討當前廣東省學前教育經費保障的現狀，進而提出優化廣東省普惠性學前教育發展的政策建議。

關鍵詞：學前教育；普惠性；財政投入；經費保障

中圖分類號：G619.22文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2025）09-0013-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2025.09.004

1"引言

廣東省是粵港澳大灣區發展要地，截至2023年年底，廣東省生產總值高達13.57萬億元，領先全國其他城市，位居第一。廣東省經濟發展成效顯著，但學前教育發展在普惠性和保教質量方面與北京、上海、江蘇等地還有較大差距。普惠性學前教育資源（尤其是公辦學前教育資源）供給不足是制約當前廣東省學前教育發展的重要因素。《廣東省兒童發展規劃（2021—2030年）》（以下簡稱“新兒規”）提出未來十年學前教育發展目標：適齡學前兒童普遍接受普惠而有質量的學前教育服務，學前教育毛入園率達到100%，普惠性幼兒園占比不低于85%。目前，廣東省距離這一目標還有較大差距，加快建立完善的經費保障機制是促進學前教育普惠公平發展的關鍵。

2"基本概念界定和學校教育發展成效

2.1"普惠性學前教育和學前教育經費保障機制

2010年11月，《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》下發，第一次提出發展學前教育必須堅持公益性和普惠性。普惠性學前教育一詞最早由“十四五”規劃提出，包括公辦幼兒園和普惠性民辦園提供的學前教育。廣義的普惠性學前教育是指以滿足大多數家庭和兒童的需求為出發點，通過政府主導和社會參與相結合的方式，提供價格適中、質量可靠的學前教育服務。學前教育經費保障機制是指政府通過制定相關政策和舉措，確保所有兒童都能夠享受到高質量的學前教育，并為此提供足夠的經費支持。這是一個非常重要的機制，因為它能夠有效地促進社會公平，提高教育質量，更好地滿足家庭的需求，為兒童的成長和發展打下良好的基礎。

2.2"廣東省學前教育發展的成效

黨的二十大報告明確指出，強化學前教育普惠發展。近年來廣東省教育廳、廣東省人民政府等部門積極響應國家教育方針政策，通過學前教育“5080”攻堅工程、“強師工程”“科學保教示范工程”和“百千萬工程”四大工程，已構建廣覆蓋、保基本、有質量的學前教育公共服務體系。據教育事業統計，2023年廣東省全省幼兒園共21662所，在園幼兒共458.62萬人。其中公辦幼兒園8835所，在園幼兒247.59萬人（含購買學位26.9萬人），占比53.99%；民辦幼兒園12827所，在園幼兒237.92萬人（其中普惠民辦幼兒園9809所，在園幼兒182.2萬人）。近四年來，廣東省新增公辦幼兒園1712所，新增公辦學位50萬個以上，提高公辦幼兒園在園幼兒占比7個百分點以上。公辦和普惠性民辦幼兒園在園幼兒占比達87.86%，實現“5080”目標，有效緩解了“入園難、入園貴”問題。

3"廣東省學前教育經費保障現狀分析

廣東省以省、市級政府統籌協調為前提，縣級政府是各地發展學前教育的責任主體為原則，按照“學前教育建立政府投入、社會舉辦者投入、家庭合理負擔的投入機制”要求，不斷優化學前教育經費保障，努力讓更多兒童享受高質量的學前教育，雖取得了一些成效，但也存在一些問題。李思嫻（2022）等的研究表明廣東省近十年來在全省學前教育規模、普及普惠水平、師資隊伍力量等方面逐漸向規范化方向發展[1]，然而財政性學前教育經費投入長效保障機制有待建立，區域、城鄉不均衡現象依舊突出。基于現有研究，文章選取與廣東省經濟發展水平相近的北京、上海、江蘇、浙江四省市（以下簡稱京滬蘇浙粵）做學前教育經費保障對比分析，以發現廣東省現有學前教育發展的不足之處，提出政策建議。文章數據均來源于2012—2022年《中國教育經費統計年鑒》經整理得到。

3.1"學前教育經費支出總量

廣東省作為教育大省，學前教育經費支出總量規模龐大，2011—2021年，城鎮幼兒園學前教育經費支出總額從11097415千元增長到64425235千元，幾何平均增長率為19.23%，這一增長速度和北京市19.65%相當，略高于上海市（13.89%）、江蘇省（15.17%）、浙江省（16.7%）。就農村幼兒園教育經費支出而言，廣東省、江蘇省和浙江省教育支出明顯高于北京市和上海市，這反映出蘇浙粵地區農村學前教育仍然占據大部分，北京市和上海市整體學前教育資源傾向城鎮，農村占比較低。由圖1可知，2020年廣東省學前教育經費支出總額不斷增長，尤其是在2020年出現較大轉折。這一急劇增長得益于“新兒規”政策出臺，規劃圍繞兒童健康、普惠托育服務、兒童友好城市建設等領域提出多項精準化舉措，并且進一步強調了學前教育的規模化發展對供給與質量提出的“雙提升”新要求，為學前教育發展指明方向。

圖1"京滬蘇浙粵城鎮（左）和農村（右）幼兒園教育經費支出總額對比（單位：千元）

3.2"生均公共財政經費支出

由于數據缺失，2017年生均公共財政預算教育經費支出用2017年生均一般公共預算教育事業費和基本建設支出統計數據代替。從圖2可以看出，不管是城鎮幼兒園（左）還是農村幼兒園（右），北京市和上海市的幼兒園生均公共財政經費支出相當且處于較高水平，近年來分別為4萬元和3萬元左右，浙江省幼兒園生均公共財政經費支出處于中等水平，在1萬元左右，而江蘇省和廣東省幼兒園生均財政經費最低，不到1萬元。從城鄉對比來看，北京市、上海市和浙江省的城鄉幼兒園生均財政經費支出水平差別不大，江蘇省農村幼兒園生均財政經費支出略低于城鎮幼兒園，而廣東省農村幼兒園生均財政經費支出明顯低于城鎮幼兒園，約為城鎮幼兒園生均財政經費支出的一半。

圖2"京滬蘇浙粵城鎮（左）和農村（右）幼兒園生均公共財政預算教育經費支出（單位：元）

3.3"補助經費

以生均財政撥款和生均財政補助的方式對普惠性幼兒園進行財政投入，是新時期我國建立健全普惠性學前教育保障機制的重要突破，也是我國學前教育公共財政投入政策的重要創新[2]。廣東省政府每年都會將一定的資金用于支持學前教育事業發展，通過定額撥款或按比例分配的方式，向各地學前教育機構提供經費支持。由圖3可知，廣東省城鎮幼兒園財政補助支出總量近年來不斷增長，2015年首次超過北京市，2019年后超過其余四省市。但廣東省農村幼兒園補助支出總量較低，在五省市中處于均等水平，約為浙江省農村幼兒園財政補助支出的1/2。就生均財政補助而言，2023年廣東省學前教育生均經費補助每生每年500元，上海市、浙江省為每生每年600元，江蘇省、北京市為每生每年1000元，可見廣東省幼兒生均財政補助水平仍待提高。

圖3"京滬蘇浙粵城鎮（左）和農村（右）幼兒園財政補助支出總額對比（單位：千元）

3.4"教師工資待遇

教師是保障學前教育事業健康發展的關鍵資源，健全的教師工資待遇保障對維護學前教育平穩健康持續發展至關重要。用幼兒園教育經費支出中工資福利支出占比來代表對教師工資待遇的重視程度。由圖4可知，廣東省城鎮幼兒園教育經費支出中教師工資福利支出占比約為58%，這一水平和上海市相當。但廣東省城鎮農村幼兒園這一指標卻較上海市低了10%左右。整體來看，無論是城鎮幼兒園，還是農村幼兒園，幾乎60%的幼兒園教育經費支出都被用來保障教師的工資待遇。可見，教師工資支出是幼兒園教育經費支出中的重要一環，保障幼兒教師的工資待遇才能更好地服務幼兒。

圖4"京滬蘇浙粵城鎮（左）和農村（右）幼兒園教育經費支出中工資福利支出占比（單位：%）

生均教育經費表示每個學生平均擁有的教育經費，但由于不同國家和地區經濟狀況、消費水平、物價指數的差異，相等的生均教育經費并不表示相同的教育條件，因此需將其換算成生均教育經費支出指數才具有可比性。目前國際上通常以生均教育經費支出指數（即生均教育經費支出占人均國內生產總值的比重）作為衡量政府對教育投入水平的重要指標。以地方幼兒園為例，計算出京滬蘇浙粵地方幼兒園生均教育經費支出指數如表1所示。

由表1可知，2011—2021年，北京市的生均教育經費支出指數維持在0.3左右，均值為0.29，顯著高于其他地區，說明北京市政府對教育投入的重視度較高。廣東作為教育大省，盡管政府也十分重視教育財政投入，但2011—2021年生均教育經費支出指數均值為0.12，不到北京市的一半，相比最低的江蘇省指標均值0.10也僅高出0.02個點。結合圖1可知，廣東省教育經費支出總量第一，生均經費投入水平卻顯著較低，歸根結底是廣東省龐大的學前教育供給總量削弱了生均投入水平。廣東省作為包容開放的大省，新型城鎮化帶來的跨區域人口流動，既加大了政府跨區域教育支出壓力，也降低了廣東省的生均投入水平和幼兒供給質量。

4"廣東省優化普惠性學前教育經費保障機制的具體路徑

財政投入政策機制是建立普惠性學前教育保障機制的核心與關鍵[3]。優化普惠性學前教育發展要建立完善的財政投入政策，具體可從以下四個方面入手。

第一，堅持政府主體地位，健全學前教育經費投入總量。由政府主導的教育服務體系是保障教育公平的有力舉措，政府有必要在學前教育事業中發揮導向與監督作用，并適時彌補市場失靈的地方。首先，持續加大財政對學前教育的投入力度，并制定明確的經費增長計劃，確保學前教育經費占教育總經費比例逐年提高，并將其納入政府財政預算的優先保障范圍。其次，積極拓寬學前教育經費來源渠道，通過制定優惠稅收政策、提供土地供應等政策措施，鼓勵和支持社會力量舉辦普惠性幼兒園。最后，設立學前教育發展基金，吸引社會各界捐贈資金，拓寬經費來源渠道。

第二，規范生均撥款標準，健全生均撥款保障機制。落實全省公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園生均財政撥款機制，指導各地建立起與管理體制相適應的生均撥款、收費、資助一體化的學前教育經費投入和成本分擔機制。擴大生均撥款范圍，將更多符合條件的幼兒園納入其中。規范生均撥款標準，對公辦性質園與公辦園實行一體化的生均財政撥款標準。目前廣東省對公辦園的生均撥款標準500元較低，廣東省應逐步提高生均撥款標準，并根據經濟社會發展水平和學前教育實際需求進行動態調整，確保生均撥款能夠充分保障幼兒園的教育質量和可持續發展。

第三，明確獎補范圍，健全幼兒獎補激勵機制。首先，完善獎補政策體系，制定詳細的獎補政策，明確獎補對象包括家庭經濟困難兒童、孤兒、殘疾兒童等，并設定合理的獎補標準。其次，逐步擴大獎補覆蓋范圍，將更多符合條件的幼兒納入獎補范圍，特別是加強對農村地區和欠發達地區幼兒的資助力度。最后，建立健全獎補資金管理制度，確保獎補資金專款專用，不得挪用或截留。

第四，完善幼兒教師福利體系，健全教師工資待遇保障制度。建立健全學前教育教師工資制度，推行績效工資制度，將教師工資與工作量、工作質量和教育成果掛鉤。各類幼兒園應依法為教職工繳納社會保險和住房公積金等費用，確保教職工享受應有的社會保障待遇。加強鄉村幼兒教師培訓和專業發展，支持低學歷教師提升學歷層次和專業素養。縮小城鄉教師工資待遇差距，加強城鄉教師間的交流互動，以城帶鄉，鼓勵優秀的城市教師來農村發展，并給予適當的住房保障和交通補貼等。

5"結語

普惠性學前教育發展不是一朝一夕的事情，從“幼有所育”邁向“幼有善育”，還需要各級政府、管理部門、家庭和社會的共同參與。以公平普惠發展為導向，創新學前教育融資方式，健全學前教育經費長效保障機制，充分發揮政府間轉移支付的作用，縮小城鄉教師待遇和幼兒財政補助差距，盡快解決“城鎮擠、農村弱”的問題，以財政投入的普惠均衡推動學前教育普惠發展早日實現。

參考文獻：

[1]李思嫻，郭慧明，馮鯨丹.近十年廣東省學前教育發展的評析與展望[J].現代教育論叢，2022（3）：62-71，115.

[2]龐麗娟.我國學前公共財政投入政策的突破創新及未來展望——基于生均財政撥款制度和生均補助制度的分析[J].教育與經濟，2022（3）：3-8，24.

[3]袁連生，趙嘉茵．新時代學前教育財政政策應處理好的幾個關系［J］.教育經濟評論，2019（3）：49-63．