F省X市H區(qū)預算績效管理現(xiàn)存問題與優(yōu)化路徑

摘"要：全面實施預算績效管理是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內容。預算績效管理工作自實行以來成效顯著，但地方實際執(zhí)行中仍面臨各種問題。文章對F省X市H區(qū)預算績效管理的現(xiàn)狀進行分析，發(fā)現(xiàn)其預算績效管理實踐有事前注重績效指標建設、事中開展績效運行監(jiān)控、事后重視預算評價結果三個特點。該區(qū)在實施預算績效管理的過程中存在績效目標設置較為空泛、績效監(jiān)控運行力度不足以及績效評價結果未有效利用等問題。文章提出以下解決措施：一是借助制度規(guī)范，優(yōu)化績效目標設置；二是引入多主體參與，強化績效管理全過程監(jiān)督；三是重視已有數(shù)據(jù)，加強績效評價結果的運用。

關鍵詞：預算績效；績效管理；優(yōu)化路徑

中圖分類號：F812.3文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2025）09-0109-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2025.09.027

1""引言

全面實施預算績效管理是財政治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內在要求。2018年，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）中明確指出要“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度”“力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理一體化”[1]。2021年，《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）提到“進一步完善預算管理制度，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用”[2]。在此背景下，地方政府已逐步建立起預算績效管理制度與組織體系，并在一定程度上提升了預算績效管理水平。

與此同時，受到不同地區(qū)財力、績效文化、工作基礎、隊伍素質[3]等因素的影響，地方政府績效管理效果參差不齊。F省X市H區(qū)作為預算績效管理的區(qū)縣實踐，曾因財政管理工作完成情況良好而受到國務院的表揚。[4]然而，H區(qū)由于預算績效管理工作開展較晚，部分部門還存在“重支出輕績效”的問題，績效理念尚未牢固樹立，預算績效管理工作開展的深度和廣度有待提高。因此，文章以F省X市H區(qū)為例，分析基層政府在預算績效管理實踐過程中存在的問題，探尋在實踐過程中的優(yōu)化路徑，為地方與基層政府提供參考借鑒。

2"F省X市H區(qū)預算績效管理現(xiàn)狀

H區(qū)財政收入主要依靠引入優(yōu)質企業(yè)形成穩(wěn)定的稅收，在此情形下，當前還面臨著補民生短板等領域剛性支出增加、財政收支平衡壓力不斷增加等問題。為提高財政資金的使用效率，H區(qū)自2019年起在全區(qū)范圍內全面實行預算績效管理，推動部門整體績效目標全覆蓋，目前已對所有一級預算單位及街道辦實行預算績效管理工作，將所有財政預算資金都列入預算績效管理體系當中。為全面實施預算績效管理，H區(qū)從事前、事中、事后三個角度著手，將績效管理工作與預算管理工作緊密結合。

2.1"事前注重績效指標建設

績效目標與績效指標作為財政預算安排的前置條件，需要預算單位就財政資金的產(chǎn)出、效果、滿意度等方面進行明確。H區(qū)在具體實踐當中，要求預算單位結合本單位中長期發(fā)展規(guī)劃，同時上報預算績效目標與部門預算，借助“兩上兩下”的預算編制程序完成對項目支出的預算管理，將年初預算與績效管理緊密結合，推動單位整體績效目標全覆蓋。當前，H區(qū)圍繞項目自行設置項目績效指標，形成以“產(chǎn)出”“效益”“滿意度”三個一級指標，二三級指標由預算單位依照實際需要資金性質與項目類型自行細化的預算績效指標體系。除此之外，對于專項業(yè)務類與基建類支出項目，還需要與“項目庫”制度相結合，切實做到“部門預算支出項目均應納入項目庫管理；未納入項目庫管理的項目，財政部門原則上不予安排資金”。由于預算績效目標涵蓋面廣、專業(yè)性強，H區(qū)在編制預算績效目標過程中，通過預算批復階段與各預算單位的溝通與反饋，對績效目標設置不合理的項目進行修正與退回，落實績效目標監(jiān)督。

2.2"事中開展績效運行監(jiān)控

《中共中央"國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中明確指出，各級政府和各部門各單位要對績效目標與預算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”。對預算績效的運行過程進行監(jiān)控，也有助于建立健全“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系。H區(qū)在預算績效管理的事中監(jiān)控過程中，將監(jiān)控重點放在預算項目的支出進度上，需要對項目的執(zhí)行情況以及支出進度等進行說明，并對財政資金的支出進度開展月度考核，借助上級政府的通報批評機制，公開預算資金的使用率、執(zhí)行率等情況，對資金使用情況墊底的部門或項目進行通報批評，要求其進行整改；將事中的預算績效運行監(jiān)控與年中預算支出的調整相結合，依據(jù)項目自身的進度與財政資金的支出進度完善本年度預算績效目標與預算執(zhí)行進度，并對其進行及時調整，保障績效目標與支出進度同時推行，確保預算績效目標的實現(xiàn)。此外，H區(qū)在實行預算績效管理的過程中還積極與“零基預算”思想相結合，不僅需要對項目的輕重緩急進行排序，科學合理地統(tǒng)籌財政支出，還需要對項目目標進度、項目資金情況進行追蹤，確保對支出項目進行全過程監(jiān)督，強化預算的約束作用，將有限的財力用在“刀刃上”，提高政府資金的使用效率。

2.3"事后重視預算評價結果

預算績效結果的評價作為建立預算績效管理體系的重要環(huán)節(jié)，對預算績效管理結果進行合理化運用不僅有助于提高財政資金的使用效率，還有助于體現(xiàn)預算績效管理的威懾作用。就預算績效而言，部分地區(qū)還存在重投入、輕產(chǎn)出，預算績效結果使用不足的問題，針對此類問題，H區(qū)采取單位自評與第三方評價相結合的方式，對所有預算項目開展績效自評，將預算績效評價覆蓋所有預算單位、所有項目。對于金額小、關注度低的項目采取單位自評的方式，自評內容覆蓋項目效益與支出效益兩方面，且預算單位還需要就項目存在的問題以及改進措施做出說明；而對于金額數(shù)量大、關注度高的重點項目，則采取單位自評與第三方評價相結合的方式，針對這類項目，在評價過程中需要突出項目的可整改部分，財政部門則要求預算單位針對提出問題進行改進與說明，督促預算單位進行整改和評估，進一步保障支出項目績效結果的客觀性與科學性，識別整體效益不高的政策，切實做到“花錢必有效，無效必問責”。同時，將預算績效結果與下一年度的預算編制安排相結合，有助于為下一年度的預算規(guī)劃提供科學性經(jīng)驗，識別、清除老舊、過時的項目，確保預算資金的使用效益最大化，為預算績效管理提質增效。

3"預算績效管理現(xiàn)存問題及原因分析

盡管在預算績效目標的設置、預算績效目標的運行與預算績效結果的評價與運用等環(huán)節(jié)取得相對明顯的階段性成果，但由于H區(qū)開展預算績效管理工作時間相對較晚，因此在實行預算績效管理的過程中仍有許多問題亟待解決，其表現(xiàn)及原因如下。

3.1"績效目標設置空泛

盡管中央和地方的相關制度文件對支出項目的預算績效目標與指標的設置做出了明確的要求，但是在實踐過程中H區(qū)績效目標設置還存在目標與指標的設置不符合要求、不合理的情況，尤其是有關指標的細化與量化方面。某些預算單位在申報預算績效目標與指標時，往往會出現(xiàn)一些難以評價的字眼，例如“有所改進”“有所提高”“有所保障”，這類指標設置往往過于形式化，不僅不符合績效目標設置的要求，難以測量支出項目應有的效果，還對預算績效管理應有的權威地位造成挑戰(zhàn)，難以發(fā)揮對資金的監(jiān)管效用。

究其原因，對絕大部分項目而言，指標的設置情況與預算績效編制人員的自身水平、經(jīng)驗、對項目的了解程度以及政策的熟悉程度息息相關，且預算單位對財政資金、預算績效管理越重視，其績效指標設置的質量與水平就越高。另外，不同單位對預算績效的認知存在較大差距，“重投入輕管理、重支出輕績效”的情況依舊存在于部分單位。正如H區(qū)財政局的一位負責人所言：“對于預算績效目標的設置，主要是各單位的財務人員根據(jù)一些政策文件以及單位的規(guī)劃去完成，也是回應預算績效管理的要求，但是這些財務人員對這部分的業(yè)務熟悉程度各不相同；還有就是各單位的重視程度不同，有些單位對預算這一塊是很重視的，他們甚至自行找三方跟進整個項目；但也有部分單位不重視預算績效，這些單位主要是依據(jù)往年的歷史經(jīng)驗來完成任務，對他們來說不需要設置績效目標和指標更能減少工作量。”

3.2"預算執(zhí)行監(jiān)控力度不足

H區(qū)在實行預算績效管理過程中還存在監(jiān)管不到位的情況，這類現(xiàn)象集中表現(xiàn)于年中對預算進行調整的階段。績效包括目標實現(xiàn)，也包括目標值的達成。預算績效管理工作涉及的預算單位、預算數(shù)量較大，僅僅依靠預算單位的自我約束以及作為平級單位的H區(qū)財政局的督促難以對預算資金的運行起到有效監(jiān)管。盡管事中績效監(jiān)控要求預算單位對項目的完成進度、執(zhí)行情況、偏差分析進行說明，但財政部門在這一過程中往往將注意力放于財政資金的支出進度上，使得監(jiān)管工作浮于表面，難以對預算執(zhí)行進行全過程的監(jiān)管。此外，就H區(qū)整體預算績效管理的結果而言，還存在部分預算單位支出進度緩慢、預算調整基數(shù)較大的問題，進而出現(xiàn)預算執(zhí)行與年初預算編制偏差大、預算執(zhí)行率低的現(xiàn)象。當然，為了方便對預算事中績效的監(jiān)控與調整，H區(qū)通過采用“智慧財政”系統(tǒng)對事中績效的運行與調整進行下發(fā)、填報、審核，提升預算事中監(jiān)控的效果，但效果始終有限。

究其原因，基層行政單位事務繁忙，預算績效管理并非本單位的主要業(yè)務，僅僅依靠區(qū)財政局作為監(jiān)督單位，難以對預算實施情況進行有效監(jiān)管，加之財政單位人手緊缺、預算單位對預算績效管理的重視程度不夠、預算績效管理理念不深，使得預算績效管理在H區(qū)的推行流于形式。此外，預算單位與財政部門還存在明顯的信息壁壘，尤其在支出項目的設置上。財政部門作為財政資金的統(tǒng)籌部門，缺乏對具體項目以及相關指標的了解，只能對具體的項目資金進行修改來確定項目的高效運行，而預算單位作為具體項目的責任單位，對具體項目了解充分，但缺乏對財政支出項目進行標準科學的制定與監(jiān)管，進而導致預算單位與財政單位之間存在明顯的溝通障礙。正如H區(qū)財政局預算科一位工作負責人所說：“我們每年年初需要批復的一級預算單位，算上街道大概有五六十個，更不要說他們下屬的二級預算單位。如果我一個一個對項目細化審核，需要耗費很長的時間，一個人很難在短時間內完成這么多工作量，所以只能審核提交上來的項目資金，通過對預算金額的調整來實現(xiàn)對項目的監(jiān)控。而且對于各個單位之間，預算單位在設置具體績效指標的時候都有自身的計算口徑，財政局只能通過年中調整對項目實施的整體情況進行監(jiān)管，不可能對一個個二級、三級指標的完成情況進行監(jiān)督；那些具體指標的進度，還需要依靠預算單位自行跟蹤。”

3.3"評價結果未得到有效運用

實行預算績效結果評價，要做到“預算完成有評價、反饋結果有運用”[5]，就需要強化預算績效管理結果與政府的激勵機制、干部考核機制等相關制度相結合，確保預算績效管理制度的有力運行。但在具體的實踐中，往往會出現(xiàn)預算編制不準確，項目預算編制與最終結果存在明顯的差距，預算數(shù)額比例調整較大的現(xiàn)象，在年中預算調整的過程則需要對支出項目進行大規(guī)模的調整。盡管絕大多數(shù)預算單位的業(yè)務人員都可以借助已有經(jīng)驗對預算項目的具體數(shù)據(jù)以及相對應的指標進行評估，但仍然存在對數(shù)值估計不準確的情況，具體體現(xiàn)在年中大幅度針對已有項目進行預算調整。此外，在預算管理考核工作上，H區(qū)對預算資金數(shù)額較小的項目開展單位自評，對于預算單位而言，評價結果往往與下一年度的預算安排息息相關，因此更多采取形式上的評價，這也導致出現(xiàn)評價結果難以運用，預算資金的評價結果未能作為改進管理、資金安排的重要依據(jù)。另外，有關于預算績效評價的運用結果也較為單一，僅局限于運用在預算單位下一年度的部門或項目預算安排，進而導致相關部門、單位對預算評價結果的重視程度不高，預算績效評價結果與政府部門整體績效評價脫節(jié)。僅針對財政資金進行評估，對于預算單位而言，缺乏有力的制度約束，預算績效結果未能充分發(fā)揮績效管理工作的效用，難以對部門或個人考核造成影響。

究其原因，強化預算績效管理的結果運用不僅需要相關業(yè)務人員的配合與重視，還需要相關制度的落實。對于預算單位業(yè)務人員而言，預算績效評價結果更多作為第二年申請預算的先決條件，而非與政策調整、管理改進、規(guī)范項目資金的使用相關，這也就導致預算績效管理結果運用難以在實際工作中發(fā)揮作用。且H區(qū)的預算績效管理工作主要由財政局進行統(tǒng)籌安排，僅將其作為強化資金運用的手段，沒能夠將政府部門預算績效結果納入政府整體績效評價體系和干部政績考核體系，使得原有預算績效管理的效力弱化。H區(qū)財政局的一位負責人認為：“預算績效與部門整體績效評價之間是割裂的，現(xiàn)在對政府做整體的績效管理并沒有將預算績效歸入其中的考核中，這也導致了預算績效管理實際約束力不大。”

4"優(yōu)化路徑

一是借助制度規(guī)范，優(yōu)化績效目標設置。提高各地預算績效管理的運行效果，離不開合理的預算績效目標。針對預算單位在預算目標設置過程中存在的問題，就需要出臺有關操作性的指導文件，為預算績效管理的直接管理對象提供全流程的、規(guī)范化的幫助，并為相關業(yè)務人員提供相對應的培訓。此外，還可以結合預算績效管理的相關實踐，選取績效管理示范單位，對其經(jīng)驗進行推廣，不斷提高地方政府部門對預算績效目標設置的水平。在制度設計上，作為績效目標的審核單位，財政部門則應該強化對績效目標的審核，對績效目標不明確、與資金不匹配的項目進行退回修改。同時也應當引導預算部門設置科學、明確、可測量的預算績效目標與指標，并據(jù)此建立并完善績效指標庫，加強對地區(qū)績效目標的建設，為地方預算績效管理的實行提質增效。

二是引入多主體參與，建立績效管理監(jiān)督平臺系統(tǒng)。預算績效管理的高效運行，除了需要作為預算績效管理的直接管理對象與人大、審計部門、財政部門的配合外，還需引入第三方機構與公眾的參與來保障績效管理的全過程監(jiān)管。具體措施包括：強化行政部門的監(jiān)管意識，并引入“智慧財政”等數(shù)字化電子平臺，在預算績效管理的填報、監(jiān)管、調整、評估等階段公開、透明化管理，以此來實現(xiàn)財政部門的全過程監(jiān)管；健全第三方機構參與評估的制度，明確評估的具體流程以及具體要求，盡早對支出項目進行全面、客觀的評估，提升項目評價報告的質量，并為下一年度項目績效的申報提供科學依據(jù)；擴展公眾參與績效監(jiān)督的多元化渠道，將預算績效信息的公開制度與公眾參與監(jiān)管結合，引入公眾對預算績效管理全過程的監(jiān)管，并搭建公眾參與預算績效管理的平臺，并積極聽取公眾反饋的意見。通過引入多元主體的參與，強化對于支出資金以及效果的監(jiān)管，落實預算績效管理提出“花錢必有效”的要求。

三是重視已有數(shù)據(jù)，加強評價結果的運用。績效評價結果應該作為完善政策、資金調整、改進績效的相關依據(jù)。強化H區(qū)預算績效結果的應用，需要充分利用已有數(shù)據(jù)，具體措施包括：針對本預算年的數(shù)據(jù)，將預算績效管理與部門整體績效評價相銜接，作為部門績效考核的重要依據(jù)；支出項目的安排必須明確到具體負責人，作為項目的直接負責人，項目評估結果的好壞需要與干部的晉升、獎懲等制度相結合，根據(jù)項目的評估結果，回應“無效必問責”的要求，強化預算績效管理的約束作用；對歷史數(shù)據(jù)，可以借助“智慧財政”平臺，對已完成項目以及支出評價信息進行存檔，完善已有項目信息的采集。借助歷史數(shù)據(jù)庫平臺的搭建，推動預算信息的公平透明，為未來支出項目提供可視化歷史數(shù)據(jù)經(jīng)驗，并將其作為預算績效管理目標設置的依據(jù)。

5"結語

全面實施預算績效管理，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮著重要作用，“績效意識”也已逐步貫穿預算績效管理工作當中。F省X市H區(qū)通過建立“全方位、全過程、全覆蓋”的預算管理體系，已逐步完善預算績效管理的“事前—事中—事后”績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，但H區(qū)在預算績效管理的實踐過程中，無論是在績效目標設置及績效運行監(jiān)控力度方面，還是在績效評價結果方面，還存在著一些不足之處。針對H區(qū)在推行預算績效管理的過程中存在的問題，需要在實踐工作中總結經(jīng)驗，并對其進行提升：首先，出臺具有操作性的指導文件，對預算績效目標設置的要求進行明確規(guī)范，形成科學、明確、可測量的預算績效目標與指標；其次，引入多元主體的參與，建立預算績效管理監(jiān)督平臺，對預算支出實行全過程的監(jiān)管，保證財政資金高效運轉；最后，提高已有數(shù)據(jù)的使用效率，強化對評價結果的運用，不斷完善預算績效評價體系，為未來預算績效管理工作提供依據(jù)。

參考文獻：

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