抓牢縣域城鄉要素融合發展“牛鼻子”

黨的二十屆三中全會指出，城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，強調要完善城鄉融合發展體制機制，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。我國已進入健全城鄉融合發展體制機制、破除城鄉二元結構的窗口期，加快暢通城鄉要素流動，對于統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興意義重大，事關中國式現代化建設全局。破除阻礙城鄉要素流動的體制機制障礙，深化要素市場化配置改革，推動土地、資金、人才等要素實現雙向流動，則是推進城鄉要素融合發展必須首先抓住的“牛鼻子”和關鍵所在。

抓住“人、地、錢”三個關節點

相比知識、技術、管理、數據等諸要素，勞動、土地、資本要素的流動融合，即“人、地、錢”問題，涉及面更廣、影響更深，在城鄉之間流動的有序性和平衡性問題更加突出，是暢通城鄉要素雙向流動、促進城鄉融合發展的關節點。

必須抓住“人”這個關節點。當前主要涉及“兩類人”，即農業轉移人口和返鄉下鄉人群在城鄉有序遷徙和定居生活。一方面，要讓能進城、愿進城的農業轉移人口更快更好地融入城市，騰出農業規模化經營空間；另一方面，要讓新農人“歸心農村、融入農村”，帶動城市要素向鄉村匯聚。目前，我國勞動力在城鄉之間已經基本實現自由流動，但是不少農業轉移人口仍沒有真正在城市落戶，也難以融入城市。同時，由于返鄉下鄉人口在農村的權益沒有得到有效保障，人才向鄉村流動也不太充分。

必須抓住“地”這個關節點。土地作為重要經濟發展要素，不僅關系到新型城鎮化建設的用地供給，也影響到鄉村產業發展效率、農民財產權益實現。促進城鄉融合發展，關鍵要處理好農民和土地的關系。然而，我國城鄉之間“人”的流動與“地”的優化配置尚未同步，使一些農村宅基地閑置，而一些下鄉經營主體的合理用地需求卻得不到保障。

必須抓住“錢”這個關節點。近年來，我國鄉村振興資金來源渠道不斷拓寬，基本形成財政優先保障、金融重點支持、社會積極參與的多元投入格局，但是財政支農資金效率效能尚待提高，農村普惠金融覆蓋深度不足，農村產權抵押融資的總體規模不大，工商資本下鄉面臨不少壁壘，鄉村振興資金缺口依然較大。這既有體制機制原因，也與農業回報率不高有關。因此，從根本而言，促進資本要素更多向鄉村流動，需要充分挖掘鄉村多元價值、加強農業產業鏈和供應鏈建設。

做好“人、地、錢、立”

四篇大文章

為全面落實中央決策部署，四川省委著眼解決城鄉要素流動不暢問題，提出準確把握“重點在縣域、難點在鄉村”的重大判斷，并按照“抓好兩端、暢通中間”的工作思路，緊緊扭住“人、地、錢”三個關節點，做好“人、地、錢、立” 四篇文章，促進城鄉要素雙向流動，推動縣域城鄉融合高質量發展。

做好“人”文章，讓鄉村人才隊伍引得來、留得住。要切實解決好農業轉移人口市民化和城市人才入鄉返鄉激勵機制設計，著力促進人口在城鄉雙向遷徙。一是加大城鄉人才培育力度。大力實施“人才強縣”戰略，深入推進“梧桐工程”，持續開展“千名本土人才培育行動”，健全“1+1+N”人才引進、培育、評價、激勵機制。聚焦項目管理、新興產業、金融財稅、國企管理等培養引進各方英才，通過外出研學考察、專題培訓等方式，培育一批懂技術、會經營、愛農村的鄉村人才隊伍。實施鄉村“頭雁”培育計劃，依托開放大學等學歷提升平臺，重點面向村黨組織書記、致富帶頭人、退役軍人、網格員等實施學歷提升工程，打造一支鄉村振興帶頭人隊伍。二是加大農村人才扶持力度。持續實施“三支一扶”計劃、農村特崗教師計劃、大學生志愿服務西部計劃等服務基層項目，繼續選派市縣部門優秀年輕干部到村任職，完善人才上掛下派雙向流動制度。建立健全農業科技、農村電商、返鄉創業等各類人才下鄉激勵保障機制，吸引外流人員返鄉，解決人力資源匱乏問題。比如，支持高校畢業生、退役軍人、進城務工人員等青年人才返鄉下鄉就業創業，落實就業補助、創業補貼、一次性獎補、貼息貸款、租金減免等扶持政策，推動各類人才向鄉村聚集。三是加大人才服務保障力度。改造提升鄉鎮便民服務中心、綜合文化站、綜治中心，補強鎮（鄉、街道）功能，完善公共服務供給，優化 “一站式” 便民服務。同時，實施文化教育、醫療衛生“幫鄉帶村”計劃，加強縣域中小學幼兒園集團化辦學、醫共體建設，推行教師“縣管校聘”、醫療衛生人才“縣管鄉用”“鄉聘村用”機制，促進城鄉教育資源均衡配置、縣鎮村醫療衛生資源共享。要對返鄉下鄉創業人員，在證照辦理、金融擔保、技能培訓等方面提供服務保障。

做活“地”文章，讓農村土地資源保得住、盤得活。要盤活存量土地，最大限度發揮土地資源利用價值，著力優化城鄉土地資源配置。一是提高土地使用效率。縣級自然資源和規劃部門要加強國土空間規劃管控，編好鎮村片區發展規劃，全面提高集約節約用地水平。縣和鄉鎮要通過存量建設用地、設施農用地、增減掛鉤指標覆蓋、宅基地審批置換、國有建設用地征用等方式，精準保障用地需求。在保障農民土地權益的基礎上，要積極開展“提升自然資源資產價值”等改革試點，穩慎推動土地入市，探索形成自然資源資產價值集成出讓典型案例，總結形成可借鑒、可復制、可推廣的集成出讓試點經驗。要持續開展流出耕地恢復、撂荒地治理工作，在保持土地承包關系穩定和農民自愿的前提下，健全流轉服務體系，提高耕地利用效率和宜機化水平，吸引農業資源要素向鄉村流動。二是激發土地要素活力。結合縣域實際，繼續探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權”分置改革，在保障農村土地承包權、集體收益分配權的前提下，支持引導農民依法自愿有償轉讓上述權益。借助農交所的農村產權交易平臺，探索建立符合市場規律的農村宅基地退出補償和規范有序流轉的機制。鼓勵村集體和村民盤活閑置宅基地和閑置住宅，引導農民群眾發展鄉村民宿、餐飲、百貨等業態，參與經營服務，促進增收致富。三是加強土地要素集聚。盤活國有存量建設用地、農村閑置集體建設用地資源，鼓勵農村散居村民按照“一戶一宅”“建新拆舊”“增減掛鉤”的政策向場鎮周邊集聚，通過農用地轉用、集體建設用地占用等方式配套公益性、公建類設施，有效提升居住品質。鼓勵和支持農民有序流轉土地，推進土地適度規模經營，通過高標準農田、水利基礎設施建設，對土地進行系統整理和宜機化改造，實現管理、采收、篩選等環節智能化、機械化，破解土地碎片化難題。

做足“錢”文章，讓鄉村建設資金有保障、落到位。要加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，著力拓展鄉村建設資金來源渠道。一是強化財政優先保障。堅持“規劃項目化、項目資金化”的原則，縣政府加大對農村建設項目的財政資金傾斜力度，統籌整合省市縣各級涉農資金，提高資金配置效率。縣財政逐年提高鄉村建設投入占一般公共預算支出比例，穩步提升土地出讓收入用于鄉村建設比例。在債務風險可控前提下，積極推進城鄉融合公益性項目申報發行政府債券，用于縣域城鄉融合發展各類項目。加大縣財政對增收產業扶持比重，帶動縣內國資國企優化投融資機制和參與渠道。二是強化金融重點傾斜。加強“銀政擔企”四方合作，推動金融機構基礎服務延伸下沉，引導貸款擔保等金融業務向農業農村轉移，鼓勵符合條件的經營主體申報鄉村振興基金，推動金融資本助力城鄉融合發展。農業發展銀行、農村商業銀行等金融機構加大金融支持力度，聚焦小微產業園、農田水利建設、農業機械化、農產品初深加工等方面的項目，提供中長期信貸支持。穩慎探索農村承包地經營權、農民房屋財產權等擔保融資業務，所貸資金主要用于農業發展和農戶經營。三是強化社會資本參與。縣級相關部門定期發布現代農業產業項目機會清單，積極運用財政貼息、風險擔保等手段，設立農業產業發展貸款風險補償金。建立涉農資金統籌整合長效機制，用政府購買服務方式，外包居家養老等鄉村服務項目，有序吸引更多社會資本參與城鄉融合發展。加大社會資本招引力度，搭建政企合作平臺，提供政策支持，引導社會資本投向規模化農業生產、農產品加工、鄉村旅游、休閑農業等領域，助力鄉村全面振興。包裝符合條件的有吸引力、有特色的鄉村建設項目，打捆打包按規定由經營主體實施，撬動更多社會資本參與鄉村建設。

做優“立”文章，讓城鄉要素流動無障礙、暢起來。要建立完善城鄉融合發展體制機制，深化要素市場化配置改革，推動土地、資金、人才等要素雙向流動、融合發展，著力破除阻礙城鄉要素流動的體制機制障礙。一是創新人才流動激勵機制。在城鎮端，深化戶籍制度改革，完善人才引進、培養、使用、評價和激勵機制，健全支持農業轉移人口市民化的“人、地、錢”配套政策，加快實現城鎮基本公共服務全覆蓋常住人口，讓進城務工人員也能享受到當地居民的公共服務，推動進城農民轉變為“新市民”。在農村端，健全農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權的市場化退出機制和配套政策，完善鄉村人才振興體制機制，激勵專業人才服務鄉村建設，支持各類人才返鄉入鄉創業，引導鄉賢群體投資鄉村發展，推動返鄉下鄉人才發展為“新鄉民”“新農人”“新鄉賢”。二是完善土地資源配置機制。加快農村“三塊地”制度改革：即完善農村承包地“三權”分置制度，進一步放活經營權；探索宅基地“三權”分置有效實現形式，鼓勵依法依規盤活利用閑置宅基地和閑置房屋；推進集體經營性建設用地入市，實現城鄉土地同權同價。持續完善耕地占補平衡制度，各類耕地占用納入縣上統一管理。規范開展城鄉建設用地增減掛鉤，完善審批實施程序、節余指標調劑及收益分配機制，優先保障鄉村產業發展、鄉村建設用地。探索建立農村集體建設用地出讓、租賃、入股等有序流轉制度，鼓勵對依法登記的宅基地等農村建設用地進行復合利用，保障農村一二三產業融合發展用地。三是健全多樣化投融資機制。加快建立工商資本聯農帶農機制，健全促進農村儲蓄更多轉化為農村投資制度，通過財政、金融政策的協調配合，有效發揮財政資金的引導作用，吸引更多金融資本、社會資本投向鄉村。在不新增地方政府隱性債務前提下，引導銀行業金融機構加大對農村基礎設施建設的信貸支持力度。同時，完善財政支農長效機制，利用財政資金為鄉村“輸血”；健全鄉村金融服務體系，利用金融資金、社會資本為鄉村“造血”；創新農村集體組織自然資源和經濟資源盤活機制，利用集體資本為鄉村“活血”。

[基金項目：四川省社會科學重點研究基地中國特色社會主義理論體系研究中心資助項目（項目編號 ZTZX25YB20）]