城鄉人才要素雙向流動機制探析

[摘要] "在城鄉融合發展的大背景之下，城鄉人才要素的雙向流動是促進區域經濟協調發展、實現共同富裕的重要途徑。成都市西部片區推進城鄉融合發展中，在完善城鄉人才要素雙向流動頂層設計的情況下，樹立起科學的城鄉人才要素雙向流動理念，破除體制障礙，營造出良好的人才要素流動環境。

[關鍵詞] "城鄉融合；人才要素流動；共同富裕

[作者單位] "中共大邑縣委黨校

城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。黨的二十大報告指出，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動，推進鄉村振興發展。這為推進城鄉融合發展指明了路徑和方向，而城鄉人才要素的雙向流動則是城鄉融合發展的關鍵所在。長久以來，城鄉之間的資源流動主要是農村向城市輸出，特別是大量農村人才流入城市，使農村人力資源不足，而城市的人才優勢難以充分輻射到農村，導致城鄉發展極度不平衡。因此，新時代推進城鄉融合發展，需要暢通城鄉要素特別是人才要素的雙向流動。

成都西部片區的探索與實踐

成都市西部片區作為國家城鄉融合發展的試驗區域，近年來積極探索并實踐城鄉人才要素雙向流動的機制，為全國其他區域提供了寶貴的經驗與相關啟示。

政策引領與制度保障。成都市西部片區各區市縣積極響應國家城鄉融合發展部署，出臺了一系列政策文件，推出城鄉融合發展試驗區實施方案，建立城鄉有序的人口遷徙制度，農村經濟經營性建設用地入市制度，完善農村產權抵押擔保權等等，為人才流動掃清了制度性障礙。同時，積極推進制度性改革，完善區域內部積分落戶政策，精簡積分項目，取消年度落戶名額制約，基本實現了農村人口進城零門檻。從而促進了農業轉移人口的市民化，使他們可以平等享受城市公共服務與資源，也為城市人下鄉創業提供了便利條件。

人才流動機制的創新。片區內注重暢通土專家的成長，基于實施鄉村人才振興計劃，逐步優化完善鄉村CEO、鄉村運營師、鄉村合伙人等人才招聘機制。以溫江區為例，圍繞涉農街道分類建立鄉村人才服務保障機制，在基地建設、品牌打造、子女入學等方面給予高素質農民、鄉村治理頭雁的政策支持，有效推動了鄉村人才的快速成長。郫都區基于政策引導，吸引大量高素質人才成為鄉村合伙人，這些人群不僅帶來了先進的經營理念與管理模式，還有效促進了當地農業產業的升級。

同時，還積極鼓勵城市人才下鄉創業，引導、吸引更多有知識、有閱歷的城市居民到鄉村投資興業。如蒲江縣引進常駐型、候鳥型和顧問型“新村民”共計500余人，他們帶來了資金、技術和市場資源，為當地經濟發展注入了新活力。同時，還注重加強城鄉人才交流合作，通過搭建各類合作平臺，促進城鄉人才資源共享和優勢互補。例如都江堰市暢通院（校）村合作渠道，依托中國農科院、四川農業大學等66個院（校）地合作項目的人才和資源，深化實施“一村一院（校）”鄉村賦能工程。

土地與資金要素的支持。積極探索集體經營性建設用地入市制度，為城鄉人才要素的雙向流動提供了土地要素支持。截至目前，試驗區已完成農村集體經營性建設用地入市交易352宗，成交面積3528畝，成交金額28.62億元。逐步完善自身的金融支持體系，通過搭建城鄉普惠金融服務體系，有效降低了城鄉人才創業的融資成本，提升融資效率。與此同時鼓勵金融機構創新金融產品以及服務模式，滿足城鄉人才多元化的金融需求。

公共服務均等化的推進。注重公共基礎設施的完善，通過推動城鄉基礎設施一體化建設，提高鄉村地區的公共服務水平。例如，試驗區行政村（社區）光纖通達率達100%，農村無害化衛生廁所普及率達94.4%，生活污水有效治理率達95.1%，生活垃圾無害化處理率達100%。這些基礎設施的完善為城鄉人才要素雙向流動提供了良好的生活環境。通過實施城鄉無差異戶籍制度、優化教育資源配置、提升醫療服務水平等措施，確保城鄉人才在享受公共服務方面享有平等權利。在溫江區，政府通過實施“名校+弱校”“名校+新校”等模式，推動城鄉教育資源均衡配置。例如，溫江區與知名教育集團合作，引入優質教育資源到農村地區，建立了多所城鄉一體化學校。這些學校不僅教學設施先進，師資力量雄厚，還注重培養學生的綜合素質和創新能力。

城鄉人才要素雙向流動面臨的主要問題

缺乏城鄉人才要素雙向流動的頂層設計。各區市縣實施人才流動政策一般側重于自身發展需求，而忽略了片區內區域間的協同效應。同時，城鄉整體規劃不合理，也是阻礙人才要素雙向流動的重要障礙。數據顯示，在部分社區內農村地區，過去五年中人才流失率達到了30%以上，這進一步加劇了城鄉發展不平衡的狀況。

城鄉發展治理理念出現偏差。地方政府在發展思維上存在著重城市輕農村的傾向，使得資源與政策更多傾向于城市。研究發現，成都西部片區各區市縣過去幾年城市基礎設施建設投資占據政府預算的80%以上，而用于農村建設投資的比例不足20%。這樣不平衡的資源配置導致農村吸引、留住人才十分困難。同時，許多社會主體，包括企業、教育機構、居民普遍認為城市更具發展潛力與機遇，而農村則是資源匱乏的落后區域，這種固有傳統觀念使人才更加傾向于留在城市發展。成都市西部片區的某些農村地區在過去三年內，高學歷人才的流入率幾乎為零，而同期城市高學歷人才的流入率卻保持在20%以上。

城鄉人才要素雙向流動體制機制不健全。雖然近些年我國戶籍制度改革獲得諸多成效，但城鄉分布的戶籍制度仍然是阻礙人才流動的巨大障礙。盡管溫江區和郫都區已經放寬了部分人才的落戶條件，但農村戶籍人員在城市落戶過程中仍然面臨諸多困難，尤其是在教育、醫療等公共資源的獲取方面。數據顯示，2023年，成都市西部片區城市落戶率較農村流出率低了15個百分點，這表明戶籍制度依然在一定程度上限制了農村人口向城市的遷移。城市資本向農村的流動也受到了阻滯，制約農村地區的發展。這些阻礙包括制度壁壘、投資環境不佳以及政策不足等。盡管政府鼓勵企業向農村投資，但由于缺乏配套政策，70%的企業仍然選擇在城市或周邊經濟發達地區進行投資。農村土地流轉機制的不完善也嚴重制約了城鄉人才要素的雙向流動，以蒲江縣為例，該地的某農業合作社因土地流轉程序復雜，遲遲無法完成土地的集中使用，導致原計劃引進的農業科技人才只能擱置。

人才要素流動環境缺乏。城鄉要素市場的發展水平直接影響了人才的流動和配置效率。成都市西部片區盡管在部分區域內初步建立了城鄉要素市場，但整體發育仍不成熟，特別是在農村地區，土地、資本、勞動力等要素市場尚未完全形成。郫都區和溫江區的農村土地市場流轉率僅為20%，遠低于城市土地市場的流轉率。這種市場發育的滯后，不僅導致農村地區吸引人才的能力不足，還進一步加劇了城鄉之間的發展不平衡。

此外，城市要素流入農村也存在較大的風險和成本，成為阻礙人才流入農村的又一障礙。城市資本和技術等要素流入農村通常面臨投資風險高、回報周期長等問題。以邛崍市為例，某城市企業曾計劃在該市農村投資建設一個現代農業示范園區，但由于缺乏完善的政策保障和風險補償機制，該項目最終因資金鏈斷裂而擱淺。

人才要素雙向流動的對策建議

注重城鄉要素流動頂層設計。必須堅持整體謀劃，制定科學的頂層設計方案，以保證城鄉要素的高效流動和合理配置。成都市西部片區雖然在城鄉要素流動方面采取了一些措施，但整體性和系統性仍然不足，導致政策的實施效果不夠理想。政府應結合實際情況，綜合考慮人口、資源、產業等因素，制定長遠的政策框架，以確保城鄉要素流動的整體協調。各地區在經濟發展水平、資源稟賦等方面存在差異，因此需要針對不同區域的具體情況制定相應的政策。例如，溫江區由于其較高的經濟發展水平和較強的人才吸引力，可以通過引入更多的城市資本和技術，促進農村經濟發展；而在經濟基礎較弱的蒲江縣，則需要優先解決基礎設施建設等問題，以提高其吸引力。這種因地制宜的分類施策，能夠確保政策的針對性和有效性，從而促進城鄉要素的有效流動。

樹立科學的城鄉要素雙向流動理念。政府應加快樹立“有限政府”的理念，減少對市場的過度干預，以激發市場的活力和創造力。在城鄉人才要素流動過程中，政府的作用應更多地體現在制定政策和提供公共服務上，而不是直接干預市場活動。例如，在成都市西部片區，部分地區仍存在政府過度干預市場的現象，這不僅增加了行政成本，也影響了市場的自主調節能力。因此，政府應進一步簡政放權，鼓勵市場在資源配置中發揮主導作用，從而促進城鄉要素的有效流動。許多社會主體對農村的現代化發展缺乏足夠的信心和認知，導致其對農村發展的參與意愿不高。為此，政府和社會各界應加強宣傳和教育，提高對城鄉融合發展的認識。通過宣傳現代農村的成功案例，如在都江堰市成功引入城市資本的經驗，可以有效改變社會對農村的偏見，激發更多的社會主體參與到農村發展的過程中。

破除要素雙向流動的體制障礙。盡管成都市在戶籍制度改革方面已經取得了一些進展，但城鄉之間的人口流動仍受到限制。例如，在大邑縣，由于戶籍政策的限制，城市人口難以順利落戶農村，這直接影響了城鄉人才的雙向流動。因此，政府應進一步深化戶籍制度改革，消除人口流動的制度障礙，為城鄉人才要素的自由流動創造條件。農村土地流轉過程中存在許多問題，如土地流轉價格不透明、流轉手續復雜等，這些問題導致土地資源難以有效配置。例如，郫都區在土地流轉過程中，存在土地流轉手續繁瑣的問題，導致許多土地資源無法高效配置。因此，政府應加快完善土地流轉機制，建立健全市場化體系，以促進土地資源的優化配置。政府應提供更加完善的政策保障和金融支持，建立資本下鄉的激勵機制，鼓勵更多城市資本參與農村建設，同時創新金融產品和風險補償機制，以降低資本下鄉的風險和成本。

營造要素雙向流動的良好環境。市場體系的不健全是導致城鄉要素流動受阻的主要原因，成都市西部片區的城鄉要素市場發展水平參差不齊，特別是在農村地區，土地、勞動力、資本等市場體系仍不完善。例如，蒲江縣的勞動力市場不發達，導致大量勞動力流失。因此，政府應進一步完善城鄉要素市場體系，建立健全市場化配置機制，以促進城鄉要素的高效流動。單一的農業經濟模式難以吸引和留住人才。因此，推動鄉村經濟的多元化發展，如發展鄉村旅游業，可以有效地吸引城市資本和人才。例如，都江堰市通過鄉村旅游的成功發展，吸引了大量城市資本和人才流入農村，實現了經濟的增長和人才的有效流動。