低空經濟發展中的潛在風險及其應對

摘"要""低空經濟是以低空飛行活動為核心，以各類低空航空器為載體，輻射帶動低空相關產業融合發展的綜合性經濟形態，其應用場景涵蓋應急救援、農林作業、無人機配送、城市空中交通和低空旅游等多個領域。低空經濟是典型的新興產業，具有明顯的新質生產力特征，更是我國培育發展新動能的重要方向。然而，低空經濟也面臨一系列阻礙其發展的潛在風險，主要包括安全風險、數據泄露風險、責任風險和各類衍生風險。為有效應對上述風險，需要推動低空經濟領域高層級立法，完善低空空域管理制度，強化低空基礎設施建設，建立常見低空風險類別化應對機制，以制度優勢護航低空經濟健康發展。

關鍵詞""低空經濟"低空飛行器"戰略性新興產業"新質生產力

作者簡介"：""鄭文革，法學博士，南京航空航天大學人文與社會科學學院講師，網絡與人工智能法治研究院副研究員，碩士研究生導師；劉婕，南京航空航天大學人文與社會科學學院碩士研究生。"基金項目"：""南京航空航天大學研究闡釋黨的二十屆三中全會精神專項課題“因地制宜發展新質生產力背景下低空經濟發展的法律保障機制研究”（NZ2024053）。

一、引"言

2021年2月，低空經濟被正式納入《國家綜合立體交通網規劃綱要》。2023年5月，國務院、中央軍委公布《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》，旨在加強對無人駕駛航空器的監管。2024年，低空經濟被寫入當年的政府工作報告，《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》也指出，發展通用航空和低空經濟。在此背景下，各地紛紛出臺促進低空經濟發展的政策措施，深圳更是走在全國前列，出臺全國首部有關低空經濟的地方性法規，即《深圳經濟特區低空經濟產業促進條例》。工業和信息化部、科學技術部、財政部、中國民用航空局聯合印發《通用航空裝備創新應用實施方案（2024—2030年）》，提出到2030年，推動低空經濟形成萬億級市場規模。可見，低空經濟的發展潛力巨大，受到國家的高度重視。

低空經濟是以低空飛行活動為核心的一種典型的新興產業，能夠輻射帶動上下游產業融合發展，具有明顯的新質生產力特征，已經成為我國培育發展新動能的重要方向。但是，目前我國低空經濟在規模擴張、應用場景拓展、基礎設施建設、政策環境適應性等方面仍面臨諸多制約因素戰炤磊：《低空經濟高質量發展的理論邏輯與實踐路徑》，《閱江學刊》，2024年第5期。，在世界范圍內低空經濟發展仍處于初期階段，尚未形成較為成熟的商業模式，相關的行業規范、法律制度尚在摸索之中。相信隨著低空經濟發展的逐步深入，技術和商業等層面面臨的挑戰都將得到妥善解決，然而新興產業在帶來新發展優勢的同時也伴隨新的潛在風險，如果任由風險發展而不進行及時準確的預判和防范，勢必不利于新興產業的持續健康發展，甚至造成災難性后果。鑒于當前關于低空經濟的學術研究尚處于起步階段，低空經濟面臨的潛在風險還未完全顯現，相關制度建設也滯后于實踐，本文將在厘清低空經濟概念與應用場景的基礎上，著重闡述低空經濟發展中的潛在風險，提出針對性的應對措施，服務于低空經濟健康發展。

二、低空經濟的概念與應用場景

（一）低空經濟的概念

低空經濟作為戰略性新興產業，進入公眾視野的時間較短，目前尚未有明確的統一定義。有學者提出，低空經濟是以航空載運與作業裝備技術為主要工具，以低空空域為主要活動場域，以低空飛行活動為最終產出形式的系列經濟活動構成的經濟領域。覃睿：《再論低空經濟：概念定義與構成解析》，《中國民航大學學報》，2023年第6期。也有學者指出，低空經濟作為低空飛行活動與產業融合的新型綜合性經濟形態，具有空間立體性、區域依賴性、數字生態性、產業融合性以及輻射帶動性等特征。沈映春：《低空經濟的內涵、特征和運行模式》，《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》，2025年第1期。還有學者認為，低空經濟是以低空飛行活動為牽引，以有人駕駛和無人駕駛航空器為主要載體，通過技術創新和模式創新推動相關產業融合發展的新型綜合性經濟形態。歐陽日輝：《低空經濟助推新質生產力的運行機理與路徑選擇》，《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》，2025年第1期。此外，一些地方政策法規也對低空經濟進行了界定。以《深圳經濟特區低空經濟產業促進條例》為例，其第2條第2款給出如下界定：第一，低空經濟涉及的航空器包括民用有人駕駛航空器和無人駕駛航空器；第二，低空經濟以航空器的低空飛行活動為牽引；第三，低空經濟是輻射帶動航空器研發、生產、銷售以及與低空飛行活動相關的基礎設施建設運營、飛行保障、衍生綜合服務等領域產業融合發展的綜合經濟形態。參見《深圳經濟特區低空經濟產業促進條例》第2條第2款。

綜合相關研究和規定可知，低空經濟具有三方面特征。首先，低空經濟以低空飛行活動為核心。各類航空器的低空飛行活動是低空經濟的牽引，發展低空經濟必須重視各類低空飛行器的研發、制造、使用、維修等，加強低空空域管理，維護低空飛行秩序，同時強化低空基礎設施建設，為低空飛行活動提供充足保障。其次，低空經濟以各類有人和無人駕駛航空器為載體。低空飛行活動依托各類有人及無人航空器，除傳統的固定翼飛機、民用直升機外，也包括無人機、eVTOL（電動垂直起降飛行器）、滑翔傘、飛艇等特殊形態的航空器。隨著研發創新的不斷加強，低空經濟的載體形態將會更加豐富。最后，低空經濟以輻射帶動相關領域產業融合發展為主要表現形態。低空經濟涵蓋制造、飛行、保障、服務等多個產業環節，緊密連接地面與空中的經濟活動，形成三維立體發展模式。作為綜合性經濟形態，低空經濟涵蓋眾多生產運營主體，涉及多條產業鏈，聚焦于相關領域產業深度融合發展。

（二）低空經濟的應用場景

低空經濟蘊含巨大的發展潛力，不僅會成為經濟發展新的重要增長點，也將極大地促進新質生產力發展。低空經濟的應用場景十分廣泛，涵蓋居民消費、產業發展和社會治理等多個方面，在農業、旅游、物流、應急救援等領域的應用具有典型性和特殊優勢。在農業領域，植保無人機配備影像設備、定位設施，可以協助作業人員第一時間了解農作物生長狀況，實時監測天氣等環境條件，這為農業精細化生產與種植管理提供了新思路。在旅游領域，無人機、熱氣球、飛艇等飛行裝備的應用為游客提供了日益豐富的游覽體驗，低空觀光、旅游航拍、航空器試飛等消費需求正在逐步得到釋放和滿足。沈映春：《低空經濟：“飛”出新賽道》，《人民論壇》，2024年第8期。在物流領域，無人機制造技術的不斷革新為行業發展帶來了新動能。美團、亞馬遜、阿里、京東等網購平臺和順豐等物流企業已將無人機用于快遞終端配送，在投遞需求量較大的城市已規劃了多條配送航線。在偏遠地區和路況復雜地區，無人機配送的優勢更為明顯。在應急救援領域，無人機能夠助力環保監測和安防建設。無人機搭載高清攝像頭和紅外傳感器等監測設備，可以對火災、河流湖泊環境污染等情況開展實時跟蹤雷童堯：《我國低空經濟發展現狀、制約因素及對策建議》，《新西部》，2024年第5期。，對邊境地區進行大范圍、全天候、長時間巡邏楊楠、蘇曉珊：《低空經濟時代，無人值守系統在智慧安防的應用及前景分析》，《中國安防》，2024年第3期。，通過智能系統實時傳輸監控數據，大大提高了應急救援等活動的效率。此外，無人機集群表演、利用飛艇進行商業宣傳等活動日益增多。總體而言，低空經濟具有很強的適應性，能夠與多個產業融合發展，正逐漸滲透到社會生活的各個角落。低空經濟的誕生填補了空中經濟存在的不足，使得人類的經濟活動從以陸地和海洋為主轉向海陸空全面發展，內涵更加豐富，形式更為多樣。

三、低空經濟發展中的潛在風險

任何新興產業的出現都伴隨著新的社會問題與發展風險，低空經濟也不例外。低空經濟發展過程中存在安全風險、數據泄露風險、責任風險和相關衍生風險等潛在風險。

（一）安全風險

由于低空飛行器類型龐雜、消費者眾多，相關監管部門對于違規操作行為難以做到全面管控，非專業性操作極易引發碰撞等飛行事故。劉明遠：《民用無人機社會風險防控與法律監管》，《行政管理改革》，2019年第8期。低空飛行器產業的巨大發展空間吸引了眾多生產廠商，他們生產了多種多樣的低空載具，技術不成熟、標準不統一等產業發展初期常見問題難以避免，導致低空載具續航能力弱、穩定性不高、質量參差不齊，低空飛行器的這些不足增加了飛行事故發生的概率，是導致安全風險的重要原因。楊云川、孫永生、張露露：《嵌入治理：穿越機法律規制與技術反制》，《江西警察學院學報》，2024年第2期。

低空飛行器特別是無人機的運行依賴信號傳輸，然而，在目前缺乏中轉基站的情況下，通信信號的傳輸距離嚴重受限，控制范圍臨界點附近易出現中斷連接現象，且隨著城市的發展，建筑物種類增多、高度增高，低空飛行器的通信信號更易被屏蔽，增加了與障礙物碰撞的概率。余莎莎、陳星雨：《城市空中交通領域關鍵技術創新與挑戰》，《航空學報》，http：//kns.cnki.net/kcms/detail/11.1929.V.20240604.1323.013.html。此外，氣象變化挑戰低空飛行的安全性，風向的轉變、氣壓的高低變化影響低空飛行器的平衡，干擾定位系統正常運行，而現有的氣象預報技術尚不能針對低空航線進行精準預報，增加了低空飛行器的失控風險，危及相關人員的人身和財產安全。廖小罕、徐晨晨、葉虎平等：《無人機應用發展關鍵基礎設施與低空公共航路網規劃》，《中國科學院院刊》，2022年第7期。

（二）數據泄露風險

低空制造業及飛行活動的數字化特征可能引發數據泄露風險。無人機能夠將運行數據直接反饋給企業，無須用戶授權，企業通過數據整合分析，可以系統化了解關于特定場域的各類信息張凌寒、杜婧：《民法典背景下無人機侵害個人隱私的法律規制》，《西北工業大學學報（社會科學版）》，2020年第3期。，其中很可能包含用戶的個人信息，從而使個人數據面臨泄露風險。在一些特殊情形下，無人機還可能暴露更為重要的隱私信息和數據。例如，在無人機物流配送中，快件內容、運送地址、收發件人信息等數據需在快遞服務商與無人機運營商之間進行傳遞和分享參見國家郵政局于2020年10月16日發布的《無人機快遞投遞服務規范》，文號為國郵發〔2020〕66號。，姓名、住址、電話等敏感信息如果被濫用或惡意竊取，可能危及個人人身和財產安全。再如，用于測繪等特殊公共用途的無人機則涉及收集資源地理分布等重要數據，一旦此類數據被非法獲取或傳輸，將嚴重威脅國家安全。此外，操作人員惡意使用無人機窺探他人隱私也成為亟須解決的社會問題。一些低空航空器，尤其是微型無人機，因體積小、行動靈活，難以被發現和察覺，能夠在不被探知的情況下獲取隱私信息，并遠程傳輸給操作員。宋丁博男：《民用無人機侵犯公民隱私權的法律規制》，《重慶大學學報（社會科學版）》，2022年第4期。由于“人機分離”，即便發現無人機的侵權行為，也很難準確獲得侵權人的位置。可見，低空經濟發展所隱含的數據泄露風險不容忽視。

（三）責任風險

低空飛行活動所帶來的安全風險與數據泄露風險及其引發的侵權問題迫在眉睫，然而目前低空經濟領域相關法律規范尚未明確責任主體、責任承擔方式以及歸責機制，一旦出現權利受損，只能在傳統民法、刑法以及民航、通航管理規范中尋求救濟，導致被侵權人的訴求無法得到完全響應，影響相關侵權案件處理的時效性。

我國在所有人負責原則的基礎上，對無人機所有人、使用人分離的情況進行責任劃分，但人工智能的出現與發展為無人機運行方式帶來了新變革，也為無人機侵權的責任問題帶來新挑戰。低空飛行器呈現智能化發展趨勢，其運行依賴于智能系統的計算結果，部分智能化無人機甚至無須操作人員遠程指示，能夠實現自主控制。相應的，無人機發生運行錯誤或事故時，也無法得到人為糾正，并且由于智能系統計算過程的不可獲知性，錯誤原因也難以明確指向產品質量或指令錯誤李大朋：《論面向人工智能的無人機監管法律變革》，《政法論叢》，2023年第3期。，此時采取所有人責任原則顯然不合理。此外，無人機運行狀態易受“電子圍欄”、反制系統等因素干擾，此時損害責任應由其他責任主體承擔。李誠龍、曾新宇：《民用無人機運行事故致害法律責任探究》，《北京航空航天大學學報（社會科學版）》，2019年第4期。在無人機隱私侵權案件中，現行民法、刑法對如何判斷操作人員存在侵犯隱私故意，對操作人員及時刪除可能侵犯他人隱私的內容能否免責等問題都沒有進行明確回應，隱私權利救濟面臨困境。

（四）衍生風險

低空經濟活動還可能引發環境污染問題、勞動保障問題、知識產權爭議以及無人機執法問題等衍生風險。低空飛行器尚未普遍實現靜音，表演、航拍等許多低空經濟活動的開展范圍集中于城市上空，螺旋槳運轉產生的噪聲已達到擾民程度。王芳、白傑、楊麗平等：《探索飛行汽車通勤新模式的城市空中交通發展分析》，《北京理工大學學報》，2023年第7期。工傷賠償是勞動保障糾紛中的重點問題，《工傷保險條例》作為行政法規，位階不高，部分規定稍顯滯后，難以妥善解決低空經濟背景下的勞動保障與工傷賠償等問題。鄭尚元：《〈工傷保險法〉之立法構想》，《甘肅社會科學》，2018年第3期。目前，我國知識產權制度對新興技術的回應還不及時，對人工智能的研發、eVTOL的更新換代等都沒有明確的法律定位與保護，對智能化飛行器的研發使用、飛行器導航系統技術的保護缺少法律規范。彭學龍、黃術：《知識產權助推新質生產力發展的理論邏輯與實踐進路》，《知識產權》，2024年第5期。在無人機執法方面，關于無人機裝載及使用煙幕彈等非致命性設備與槍支彈藥等致命性設備的合法性有待論證武連全、鄒清龍：《警用無人機執法應用現狀、問題與對策》，《北京警察學院學報》，2021年第4期。，實踐中無人機雖然能夠簡化執法流程，快速執行指令，但不能代替執法人員，因為當民眾對執法結果產生懷疑時，機器的執法行動很難順利開展。姬艷濤：《警用無人機應用的功能審視與風險規制》，《中國人民公安大學學報（社會科學版）》，2021年第4期。

四、低空經濟發展中潛在風險的應對

我國可以從政策法規、管理制度、基礎設施建設和風險應對機制等方面著手，探索應對低空經濟發展中潛在風險的可行途徑，保障低空經濟健康發展。

（一）推動低空經濟領域高層級立法

我國目前對低空經濟領域的立法尚處于起步階段，國家層面的法規與政策缺位，暫未形成完整的低空法律規范體系。在低空領域現行有效的法律法規主要包括《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱《民用航空法》）、《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》和《國家空域基礎分類方法》等。雖然數量不少，但是大多針對性不強。部分具備針對性的規范散見于行政法規、部門規章中，位階不高，不具有指導性作用，部分條例為臨時性規定，難以實現有效監管。

《民用航空法》作為涉航空器領域的上位法，應當包含對低空經濟的專章規定，明確低空經濟的定義，劃定低空航空器的分類標準、適航空域范圍以及行業標準，制定低空活動申請條件及審批流程，對相關活動可能引發的風險及損害作出規范適用指引；還需要特別新增針對無人機的管理制度，對低空飛行形成全面規范。劉靜：《民用無人機濫用風險監管：美國實踐及其啟示》，《時代法學》，2022年第5期。王歡、付超：《安全vs隱私：美國無人機聯邦監管述評》，《中國刑警學院學報》，2019年第1期。現行《民用航空法》僅就承運人責任作出了規定，難以保障低空飛行活動中其他受害者的權益。針對低空活動引發的新型侵權風險，可以在《民用航空法》中設立專章，明確低空侵權損害案件中的責任主體、責任認定方式以及損害賠償機制王錫柱：《無人機侵犯隱私權的法律規制》，《中國科技論壇》，2018年第12期。。還要注意航空法規范與民法、刑法等規范的銜接問題周達銳、卿漕：《國家無人機執法規范化問題探討——限于非軍事執法領域》，《四川警察學院學報》，2022年第3期。，防止法律規范之間互相矛盾沖突。

低空經濟作為戰略性新興產業，是新質生產力的典型代表，其重要性不言而喻，有必要通過制定單行法的立法模式加以規范，從國家法律層級對該領域形成全面、系統規制，同時也為低空經濟活動中出現的各類問題提供基本遵循。低空經濟專門立法必須明確立法目的，以立法來規范低空經濟活動的出發點是保障安全，包括飛行安全、市場安全、人身財產安全等，同時保障各方主體權益，促進低空經濟健康發展。因此，低空經濟專門立法應當平衡監管與保護之間的關系，兼顧安全保障、權利保護與經濟發展。

在確定立法模式、立法層級與立法目的的基礎上，需要進一步明確低空經濟專門法的立法框架與主要內容，低空經濟戰略立法是頂層設計，低空空域管理立法是關鍵因素，低空飛行監管立法是核心內容，低空經濟促進立法是重要支撐。高志宏：《低空經濟高質量發展的法治保障研究》，《人民論壇·學術前沿》，2024年第15期。低空經濟專門法應當包含空域管理、基礎設施建設、監管職權分配、低空經濟促進、歸責機制以及權利救濟方式等內容。低空空域管理應由專門法在現行《國家空域基礎分類方法》的體系下，進行進一步規劃，以低空航空器分類為依據，合理分配空域資源，以便于低空飛行活動的開展。低空基礎設施是進行飛行活動的根本依托，低空機場建設、服務站點布局等關鍵要素都應在專門法中進行總體安排。在監管與責任制度方面，需明確中央到地方各級監管部門的職責，形成自上而下的有序監管體系，應框定監管權的行使范圍，防止過度執法。同時，應總結歸納可能出現的權利受損情況，對損害認定標準、責任承擔方式、責任主體確定以及賠償標準進行相應規定，打通權利救濟的法律途徑。

（二）完善低空空域管理制度

我國對于有人航空器的空域準入條件進行了較為詳細的規定，而針對無人機設定的空域準入條件尚存在一定爭議。同時，現行的飛行活動監管制度存在過于嚴苛的傾向，審批流程長、涉及部門多，導致大多數飛行活動申請難以呈遞或在被駁回后求訴無門，從而引發違規飛行活動，即俗稱的“黑飛”。2024年7月24日，江蘇鹽城發生一起嚴重的直升機墜毀事故，涉事航空器未經登記，飛行員無合法資質，屬典型的“黑飛”行為。《鹽城墜落的直升機價格超100萬元，飛機和駕駛者均無資質，業內：屬典型“黑飛”》，https：//www.ctdsb.net/s88_202407/1181005.html。無人機目前多用于日常生活，尚未大規模投入商業運營，個人的無序飛行現象頻發，嚴重威脅公共安全、飛行安全甚至空防安全。因此，低空空域的具體管理需要出臺詳細的制度規范。空域作為低空經濟發展中的重要資源，應當進行合理規劃使用，盡快完善低空空域管理模式、空域準入條件、低空航線規劃等基礎管理制度。

低空空域是指1000米以下或根據不同地區特點和實際需要可延伸至3000米以下的空域。我國一直以來采用單一而嚴格的低空空域管理模式，在當前大力提倡發展低空經濟的背景下，迫切需要對我國低空空域的管理制度進行改革，要以科學設置低空空域管理機構、合理分配低空空域管理權限、有效實現軍民融合為核心，通過健全立法保障低空空域體制管理改革順利進行。高志宏：《我國低空空域管理體制改革的歷史變遷與未來取向》，《海南大學學報（人文社會科學版）》，2019年第1期。就無人機適飛空域而言，我國《國家空域基礎分類方法》將真高120米以下部分空域劃設為微型、輕型及小型無人機的適飛空域，但隨著科技的進步，真高120米以下的適飛空域難以滿足經濟發展的需求，有學者建議將無人機適飛空域高度限制延伸至真高300米以下。全權、李剛、柏藝琴等：《低空無人機交通管理概覽與建議》，《航空學報》，2020年第1期。同時，為降低航空器撞擊樓體事故的發生概率，應當在考察飛行安全情況的基礎上，為低空航空器城市飛行劃設適飛空域下限，在建筑聚集區防范可能發生的安全風險。

無人機空域準入應當參照一般許可規則進行，行政許可的意義并非在于賦予行為人進行無人機飛行的權利，而在于免去對行為人飛行權利的限制，是在以尊重權利為核心的基礎上防范行權風險。王錫柱：《無人機空域準入：法律分析與制度建構》，《行政法學研究》，2021年第2期。當飛行活動滿足許可要求時，行政機關無權拒絕行為人的申請。此外，目前多個主體同時參與無人機空域準入的監管，影響監管標準的統一性，不利于申請人權利救濟。對此，應當允許一般申請人與軍方共同享有向軍事審批單位提起異議的權利李亞凝：《綜合交通運輸體系下無人機安全運行法律制度研究》，《中國法律評論》，2018年第2期。，同時應當對監管主體的權力進行限制，對標準設定、許可流程等進行統一、詳細的規定，以防發生監管權濫用。

低空航線規劃與空管服務的完善主要依靠航空管理部門。目前我國在低空航線安排方面采用申請審批制，航空管理部門在實際飛行活動中可能會根據氣象變化、空域使用安排變更等情況，對原有飛行計劃進行動態調整。因此，應建立統一的空管服務平臺，實現多終端快速傳達、實時共享飛行計劃與空中預警信息，不斷提高空域管理效率。

低空經濟發展涉及中央與地方、監管部門與企業等多主體之間的協調，不能僅強調中央的統一調控而忽視地方的主觀能動性，也不能僅關注公權力機關監管權的保障而忽視企業的訴求。我國要統籌建立使各主體各司其職、高效運行的權責機制。航空主管部門可以出臺低空空域管理的指導性方針，地方各級政府根據區域發展情況，開展詳細的落實部署。同時，相關部門應高度關注企業需求，給予適當的優惠政策，降低企業運行成本，促使企業主動配合低空空域管理，實現雙贏。政府應與行業協會聯動，逐漸實現行業自律管理和資質審查等權力的下放。韓春暉：《無人機監管的法治變革與公法建構》，《河北法學》，2019年第10期。

總之，明確低空空域準入條件，合理規劃低空航線，優化低空空管服務，形成自上而下的分類化、精細化的協同治理體系，是完善低空空域管理制度、實現低空空域資源有效分配的必要途徑，有利于推動低空經濟健康發展。

（三）強化低空基礎設施建設

低空飛行活動是低空經濟的主要內容，空中管理平臺、機場等各類低空基礎設施是開展低空飛行活動的基礎和前提。目前，各類低空基礎設施建設滯后，致使低空飛行常態化缺少依托，限制了低空產業的發展。空中管理平臺是實現對低空飛行活動進行管理的重要手段，目前我國已建設國家無人駕駛航空器一體化綜合監管服務平臺（民用無人駕駛航空器綜合管理平臺），用于無人機信息的登記及變更。目前該平臺依賴企業或無人機所有權人主動填寫以及無人機主動播報來獲取信息，尚不具備自動統計功能，很難適應越來越頻繁的低空活動。為了更好滿足低空經濟發展的要求，必須加強低空基礎設施建設，比如搭建新型機場、規劃低空航線、建設低空航空器統一管理系統、提供安全保障與保養維修等服務，為低空航空器的飛行活動提供必要的基礎設施和安全保障。

鑒于低空航空器飛行方式與執行任務的特殊性，應在低空經濟發達地區率先興建垂直起降機場，以利于直升機、eVTOL和多旋翼無人機的起飛、降落和停放。在選址上，既要綜合考慮人流密度、需求量大小、場地面積等情況，還要分析氣象、建筑等對航空器飛行活動的不利影響，更要科學評估航空器對周邊居民區造成的噪聲影響，確保既要滿足需求，又要把不利影響降到最低。在城市低空交通網絡的初始建設與發展階段，可以在高鐵站等傳統交通運輸樞紐點布局垂直起降機場，也可以利用樓層頂端等具備垂直起降機場建設條件的區域，逐步探索新型機場的設計方案、應用模式和管理方法。廖小罕、屈文秋、徐晨晨等：《城市空中交通及其新型基礎設施低空公共航路研究綜述》，《航空學報》，2023年第24期。

低空航線是低空航空器飛行的主要依據，合理規劃低空航線將在促進低空經濟發展的同時保障飛行安全。為了便于低空航空器開展常態化飛行活動，也為了加快低空經濟發展，民航主管部門應當在低空空域開設公共航路，為低空航空器劃設日常飛行航線，減輕飛行計劃審批壓力。在劃分低空航線時，不僅需要對低空航空器進行風險分級管理，也要根據商用與非商用進行區分管理。此外，應當優先為警用無人機等重要機關單位航空器劃設常態化飛行路線，保障重要機關單位順利開展業務。

未來，我國應在現有無人駕駛航空器一體化綜合監管服務平臺的基礎上，積極推進與低空經濟發展相適應的低空航空器統一管理系統的建設，將無人機管理平臺、民航云服務平臺、公共組織云系統和企業自建系統相互連接起來劉靜：《民用無人機濫用風險監管：美國實踐及其啟示》，《時代法學》，2022年第5期。，助力監管服務部門實時了解航空器的運行情況，確保在發現風險的第一時間，快速確定涉事無人機的位置與基本信息，及時合理應對。對于違規飛行的無人機，應當研判其風險系數，根據危害程度的大小采取必要的處置措施，維護低空飛行秩序，保障低空飛行安全。

安全保障服務是航空器安全飛行的重要基礎，主要包括通信導航服務、空中航線規劃和反制系統的應用等。鑒于低空飛行活動內容龐雜，安全保障服務大多依賴統一的監管服務系統來實現，我國應從以下三方面著手來完善安全保障服務。第一，應關注通信導航系統的升級，利用北斗衛星導航系統，為低空航空器提供精準定位與導航服務。張洪海、鄒依原、張啟錢等：《未來城市空中交通管理研究綜述》，《航空學報》，2021年第7期。在改進航空器自帶系統的同時，應當促進地面站點的設立，形成天地聯動的一體化監控導航體系。第二，建立低空航線統一管理平臺，根據低空航空器類別和風險程度，合理規劃低空航線，保障各類低空航空器各行其道、有序運行。第三，堅持最小損害原則，建設無人機反制系統，當無人機面臨撞擊風險時，為無人機提供避險與救濟援助，必要時可以抓捕無人機或摧毀無人機。

低空航空器的養護維修同樣值得關注。飛行器的定期維修與保養、飛行前的設備零件檢查等是延長飛行器壽命、減少飛行故障的重要保障。但是，目前航空維修公司僅對傳統有人駕駛航空器設立養護維修點，提供專門的養護維修服務，業務范圍尚未覆蓋eVTOL、無人機等新型航空器，僅有部分生產廠家通過售后門店提供維修服務，養護維修不便捷。為此，應當堅持國家統籌規劃，引導鼓勵地方針對各類低空航空器建立日常養護維修點與服務站，在拓寬低空經濟市場的同時，通過合理養護延長低空航空器的使用壽命，提高資源利用率，保障低空飛行器的飛行安全。

（四）建立常見低空風險類別化應對機制

在低空活動中，風險是不可避免的。為了最大限度地降低人員和財產損失，要對可能出現的常見低空風險制定專門化的應對機制，確保事故能夠得到及時正確的應對和穩妥的善后處置。

在安全風險方面，由于無人機墜毀對地面人員造成人身、財產損害的情況最為常見，因而應重點應對與處置無人機墜毀造成的安全風險。用于航拍娛樂、燈光表演、條幅展示等活動的無人機，大多在人員密集處飛行，基礎飛行高度較高，墜落產生的危險極大，并且如果故障導致其電池損壞，就極有可能誘發火情。防范此類風險需要加強無人機運行管理，將違規使用無人機并造成損害的行為人納入黑名單。此外，如果產生損害結果，需要及時賠償受害人，在具體賠償方式上，可以考慮建立先賠償后追責的機制，由相關有賠償能力的主體先行賠償受害人，之后再向責任人追償。

在數據泄露風險方面，需要重點應對與處置數據泄露對國家安全造成的危害以及對個人信息權益的侵害。低空經濟所涉及的國家層面的重要信息主要是無人機地理測繪數據，可能包括資源布局、區域規劃等敏感信息，這些數字化信息在傳輸與存儲過程中，一旦安全防護措施被攻破，就會危害國家安全。要防范此類數據泄露風險，除了要加強數據安全管理以外，還必須從源頭出發，推動技術創新，筑牢數據防火墻，提高無人機數據系統安全性。個人層面的信息權益侵害行為主要包括利用無人機窺探他人住宅、錄音、非法收集他人面部識別數據等。對于無人機侵犯個人信息權益類案件，由于過錯和因果認定存在困難，可以考慮在立法上將其設定為特殊侵權，由侵權人證明不存在因果關系或沒有過錯。在責任主體認定上，可以適度擴大擔責主體的范圍，增加被侵權人追償的可能性。在責任形式確定上，要賠償受害人的物質損失，更要關注受害人的精神損害情況。

在衍生風險方面，要關注低空經濟發展所引發的擾民問題，特別是環境風險。航空器在運行時因為螺旋槳與空氣摩擦會產生巨大的噪聲，而低空航空器的重要應用場景是人口稠密的城市地區，噪聲等環境污染會降低低空機場、低空航線附近居民的生活質量。要防范低空飛行的噪聲污染風險，既要督促企業進行技術升級，研發低噪型、靜音型航空器，根據航空器的噪聲級別，限制其飛行高度的下限，還要在航線規劃、機場選址上下功夫，把噪聲擾民風險降到最低。在其他衍生風險的應對方面，也應根據具體情況制定針對性的應對和處置措施，不可一概而論。

在風險類別化應對的基礎上，應構建低空經濟的應急管理機制。一方面，針對不同類別風險分別形成一套完整的應急預警方案，確保在風險發生時能及時通報，有效應對。例如，針對在低空飛行中可能出現的危險，提前劃定風險規避航線，在出現緊急情況甚至可能引發嚴重事故的情形下，航空器可以進入該航線，并及時報告空中監管部門，利于險情處理人員迅速定位航空器，對機載、地面人員采取保護措施。同時，推動機載導航系統功能革新，實現低空航空器自動返航避險。張洪海、鄒依原、張啟錢等：《未來城市空中交通管理研究綜述》，《航空學報》，2021年第7期。另一方面，應盡快實現對低空經濟活動的實時監控，在相關風險發生時及時定位責任人，確定損害情況，救濟受損權益。只有形成事前預警、事中處理、事后救濟的風險防范體系，方能在最大程度上保障低空經濟活動中各方主體的合法權益，促進低空新興產業的穩步向好發展。

此外，對于因市場標準缺失、專業人才緊缺、技術發展滯后等問題造成的風險，應通過制度革新盡快建立市場標準、健全人才培養機制、打造技術攻關團隊來化解風險。要不斷完善低空經濟的市場準入規則，定期對相關市場主體的研發能力、生產資質進行評估，維護正常的市場競爭秩序；加強政校企互動，打造產學研用相結合的技術研發平臺，助力低空經濟領域實現技術突破張鐵柱、王玲：《促進低空經濟多業態融合健康發展》，《人民論壇·學術前沿》，2024年第15期。；健全研發人員、空管服務人員、飛行員聯合培養機制，興建培訓實踐基地，形成體系化、規范化、專業化的人才培養模式，以專業人才助力低空經濟發展周鈺哲：《低空經濟發展的理論邏輯、要素分析與實現路徑》，《東南學術》，2024年第4期。。總之，要多措并舉、多管齊下推進低空經濟領域的制度建設，保障低空經濟健康發展。

五、結"語

低空經濟作為戰略性新興產業，是新質生產力的典型代表，也是高質量發展的重要支撐，為經濟社會發展帶來了新理念新模式新可能，它還具有覆蓋面廣、涉及主體多元化等特點，能夠推動農業、旅游、物流、社會治理等各個領域的智能化、信息化、數字化發展。但是，低空經濟的發展也面臨安全風險、數據泄露風險、責任風險和相關衍生風險等各類潛在風險，如果放任風險，勢必阻礙低空經濟高質量發展。因此，應該積極采取相應的制度措施，推動低空經濟領域高層級立法，完善低空空域管理制度，強化低空基礎設施建設，建立常見低空風險類別化應對機制，以制度優勢化解潛在風險，護航低空經濟健康發展。隨著低空經濟領域各類法規政策的制定出臺，低空經濟將步入更高效、更穩定的發展狀態，如何在促進經濟持續向好的前提下，通過制度革新解決新發展問題、回應新發展需求，是未來進一步完善低空經濟治理體系的重點。

〔責任編輯：來向紅〕