進一步增強國有企業在新型舉國體制中的創新引領功能

黨的二十屆三中全會強調“健全新型舉國體制，提升國家創新體系整體效能”，并將“健全新型舉國體制”視作在“構建支持全面創新體制機制”中與“統籌推進教育科技人才體制機制一體改革”相對應的環節進行部署。這表明，相較于長周期的創新要素積累和創新主體培植工作，短期內對既有創新主體進行組織協調，實現創新資源的跨主體優化配置，具有同等重要地位。新型舉國體制是對我國創新經濟關系的制度性概括，是社會主義“集中力量辦大事”在科技創新領域的制度縮寫，體現創新活動的系統性、集成性與國家參與特征，而“新型”則強調一種舉國體制的新模式、新主體與全新適用范圍。近年來，國有企業以原創技術策源地建設和關鍵核心“卡脖子”技術攻關為依托，在技術攻關、創新協調、成果轉化三個維度取得明顯成效，以科技創新為支撐的核心競爭力穩步提高，由國有企業牽頭的新型舉國體制正在不斷完善。

國有企業是理解新型舉國體制的核心樞紐

市場主導下國家深度參與的西方式國家創新體系

近一百年來，在科技創新“戰場”上，國家逐步從幕后走到臺前，由保護性制度供給、公益性資金資助延伸至直接性創新參與。眾多長期奉行自由主義的資本主義國家紛紛加大對企業創新的稅收減免與政策支持力度，同時成立各類有關機構和公共實驗室，形成政府引導、企業主導、高校協同、國家科研機構深度參與的國家創新體系。二戰后美國建立的科學研究與發展辦公室（OSRD）、國防研究委員會（NDRC）和國防高級研究計劃局（DARPA）便是典型案例。

相較而言，由國家直接成立的公共創新組織普遍以科層調節或計劃調節為手段，因此更強調國家利益，能夠克服因合作交易成本與外溢效應所造成的市場失靈問題。這些類似于熊彼特所謂“巨型工業單位”中的“機關和委員會”對商業化利潤并不敏感，因此更多強調技術攻關和創新協調，即便公共部門在某些時候承擔了創新的“造浪者”角色，其更多也是非商業化目標的間接結果。相反，作為創新主體的企業只將商業化利潤置于首位，若要使協調成功，就必須要求科層調節遵循市場的邏輯，通過經濟杠桿來調動各創新主體積極性，因此市場調節始終發揮著決定性作用。

以國有企業為樞紐的新型舉國體制

不同于西方的國家創新體系，計劃經濟體制下的蘇聯和中國均采取一種傳統舉國體制，該體制將原本作為市場主體與創新主體的企業轉變為純公共組織——國營企業，同時只為其留有少量決策權。此時“巨型工業單位”中的“機關和委員會”成為創新主體，國營企業只是在“機關和委員會”領導下執行創新活動的子單位，因此科層調節或計劃調節發揮著決定性作用，價值規律僅發揮在生產計劃、創新計劃與計劃價格主導下的潤滑劑功能。

在社會主義市場經濟體制下，新型舉國體制完成了對傳統舉國體制與國家創新體系的繼承與超越。所謂“新型”，就在于強調科層調節與市場調節共同發力，在有為政府和有效市場的有機結合中凝聚多元主體創新合力。政府以市場補充者身份嵌入創新網絡，并通過引導性投資、人才引進、揭榜掛帥等經濟杠桿釋放出創新引導效能，國有企業則以創新主體的身份嵌入創新網絡，憑借生產要素集中、公共利益導向、戰略眼光長遠、身份權威可信等優勢成為網絡中的關鍵核心節點，并通過統籌創新資源、明晰創新方向、協調各方利益等途徑促成創新協同，強化創新網絡治理能力。因此新型舉國體制總體由兩極一樞紐所構成，一極是具有創新計劃性的政府，另一極是具有創新發散性的多元創新主體，國有企業成為連接兩極的核心樞紐，具體表現為國有企業既承擔核心功能，通過創新引領、創新協調職能來服務國家重大戰略需求，也提高核心競爭力，在創新中實現商業化利潤，促進國有資產保值增值。

可以說，國有企業的參與使科層調節與市場調節的結合真正成為力量配比漸變的、適配于各類創新的連續性組合譜系，結合的有機性得到顯著增強。

功能性創新與國有企業的創新引領功能

功能性創新與國有企業高度適配

國有企業具有雙重身份。作為市場經濟主體，國有企業應當基于對商業化利潤的追求而從事競爭性創新活動；而作為核心功能的承擔者，國有企業又需要面向國家戰略需求，從事一般企業在市場競爭中乃至有政府引導條件下拒絕進入或供給不足的功能性創新活動。此時，非國有企業動力不足的原因是綜合性的。

其一，創新難度較高。某些技術或產品雖然擁有較為清晰的技術路線，但涉及工藝復雜、工序繁多、領域廣泛，難以由單一廠商或少量廠商自發聯合完成，而是需要眾多政、企、學、研組織協同開展。由于政府對市場不夠敏感，其內部的政治邏輯與企業的經濟邏輯存在巨大鴻溝，因此往往導致創新的市場失靈與政府失靈并存。

其二，創新周期較長。某些創新需要長期的技術積累與持續的沉淀成本投入，但企業的純粹資本邏輯往往將企業引向以股價作為主要決策依據的“股東至上原則”，從而以能夠擴大企業短期利潤的邊際創新策略替代維持企業長期競爭力的重大創新策略。私人投資者的風險厭惡與短視行為使市場往往難以形成支撐原始技術、核心技術創新的“耐心資本”。

其三，創新收益不足。由于創新具有極高的溢出效應，初創企業往往面臨創始人與人力資本攜帶創新成果的外流問題，由于專利制度與競業禁止條款難以完全阻斷外溢效應與學習效應，使資金注入往往難以實現其壟斷收益預期。并且，過強的創新成果保護有時并不利于創新擴散與國家科技進步。

其四，創新風險較高。創新的高風險與融資約束問題是制約創新的一大痼疾，從創新一般性來看，原始創新與突破式創新因其需要跨過產業化的“死亡之谷”與市場競爭的“達爾文之海”，而普遍具有高風險、高收益特征，因此更依賴于科技金融發展。資本的風險規避性使很多潛在創新難以與資金成功結合。

由于上述原因，創新活動呈現一種規模悖論，一方面擁有豐裕要素與風險承擔能力的大企業往往身處產業鏈分工的“舒適”環節，所面臨競爭壓力不足，因此不愿克服業務與戰略“慣性”并承擔創新的高機會成本。另一方面由于面臨激烈競爭與生存壓力，中小型企業往往具有強勁創新動力，且初創者更具備企業家精神，但其又普遍缺乏生產要素與風險承擔能力。

此時，對于前者，政府的強支持與強刺激可能造成成本公共支出與收益私人占有的矛盾問題，并且大企業可能憑借其壟斷地位與信息優勢套取政策支持。而對于后者，政府又不善于甄別哪些項目存在商業化前景，從而使投資效率下降。這種創新活動的政府與市場雙失靈問題客觀要求國有企業承擔起功能性創新職能。因此，功能性創新并不完全是缺乏經濟價值的創新，其既包括潛在盈利空間充足但因種種原因而未能發生的創新，也包括對私人資本吸引力不足卻對國家有利的創新。

國有企業的兩類創新引領方式

大體上，可以將人類科技前沿面視作基準，向科技前沿面趨近的創新便是追趕式創新，而引領科技前沿面外拓的創新則是原始創新或突破式創新。其中，前者決定了一國的產業鏈、供應鏈韌性和安全水平，后者則決定一國能否成為新經濟、新模式、新業態中的引領者，占據價值鏈位勢制高點。

其一，追趕式創新所面對的技術路線與商業前景較為清晰，難點只在技術端，能夠集中創新力量并節約時間成本。對此“舉國體制”擁有先天優勢，我國的“兩彈一星”與高鐵、C919飛機等均為舉國體制下追趕式創新的產物。此時強調“新型舉國體制”，便是強調科層調節與集中調度，強調一種創新分工的有組織、有計劃性，從而極大地凝聚創新合力、加快研發進度，而市場機制和利潤前景則是需要考慮的重要因素。通過國有企業的樞紐性作用，有技術但缺乏市場敏感性的科研院所與有市場敏感性但缺乏關鍵核心技術的民營企業能夠有機銜接，更好完成從基礎共性技術到泛應用技術的衍生與轉化。國有企業的核心任務仍然是技術攻關，提供促成創新合作的公共服務，并在創造功能價值基礎上同步考慮經濟價值。

其二，突破式創新所面對的技術路線與商業前景都相對模糊，此時難點由技術端轉向市場端。因為除軍事科技外，任何創新都要在市場中得到檢驗與認可。因此突破式創新更需要發散性、創造性思維，更依賴個人靈感、頭腦風暴等概率性事件，也更排斥嚴密運轉且固化的程序和層級制。這與“舉國體制”所強調的等級、秩序、指令與服從天然存在矛盾。此時強調“新型舉國體制”，便要強調其市場調節與分散決策，強調創新分工的自發性、自然性，從而盡可能激發企業家精神，使靈感、好奇心與創造欲充分涌流。同時，各創新主體的資金、人才約束同樣需要克服，因此國有企業的居中聯絡、協調、調度作用被一種新的創新引領功能所替代，即通過國有資本的進入與退出，為做原始創新、突破式創新的團隊和企業提供耐心資本，通過資金支持與隱性背書來緩解其要素約束。此時，遠期經濟價值和國家經濟戰略成為國有企業的首要考慮因素。

以國有企業為抓手著力健全新型舉國體制

增強國有企業在追趕式創新中的治理者角色

其一，向國有企業充分放權，使其成為創新主體和創新治理主體。減少政府對國有企業重大科技攻關和自主創新活動的直接行政干預，以授權方式增加其創新自由度，簡化立項審批流程，建立多中心治理體系，將治理重點由立項審核、過程控制轉向創新監督與成果評價，保證既“放得活”又“管得住”。在政府退出后，由國有企業牽頭與各類創新主體協同建立科技創新前期論證制度，將市場需求因素和經濟價值目標引入全鏈條創新決策，建立去行政化、高度自治的創新人才庫、技術池和聯合中心，在人員互換、團隊共建、平臺共用、技術共享、專利共有等維度加強跨主體技術交流與創新合作，建立彈性化、扁平化創新組織結構與任務式團隊，打破原有所有制壁壘與單位行政壁壘。

其二，加強軟硬技術設施建設，更好發揮國有企業創新網絡治理者角色。硬基礎設施是支撐創新合作的物理空間、場所。由國有企業牽頭組建聯合研發實驗室與科技企業孵化器等協同創新平臺、開展數據交換和共享平臺建設成為提供創新硬基礎設施的重要一環。軟基礎設施是保證創新合作順利開展的各項制度安排。國有企業應牽頭完善各組織履約規章規范，優化創新協作體科技成果轉化評價與考核體系，通過探索信息互通機制與專用性資產協同供給及補償機制等途徑優化創新合作的“軟環境”，以高水平制度建設強化創新網絡的吸引力、容載力、驅動力。

強化國有企業在突破式創新中的支持者角色

其一，壯大以國有資本為主體的耐心資本，使國有企業成為投資主體與創新服務主體。在直接融資方面，應探索政府投資基金與國有資本協同運營制度，以政府資金為杠桿、以國有資本為主體，通過子母基金設計形成各類產業投資基金，以市場化手段引導帶動社會資金向戰略性新興產業和未來產業加速集聚。同時培育長期意識、提高資本耐心和理性，克服在短期波動與市場低迷時的非資本性增值服務傾向，以免造成企業創新短視與原始創新抑制，但也要規范投資基金流動退出機制，避免在完成創新培育任務后或主動或被動地鎖定在某一企業，降低國有資本的創新周轉效率和創新支持效能。在間接融資方面，國有銀行應打破信貸配置中的“所有制歧視”與“規模歧視”，開發針對性的估值方法、授信體系和風險評估機制，以專項信貸工具為科創型企業提供穩定資金流，降低創新融資成本。

其二，優化國有資本管理考核制度，提高國有企業服務能動性。著力健全以“管資本”為主的國資管理體制，在考評體系中增加國有資本考核比重，綜合考量國有資本保值增值情況、國有資本“三個集中”情況與國有資本戰略使命履行情況，對于后者，重點采用一系列能夠反映長期價值創造的指標和方法，譬如將所投資企業在國有資本退出三到五年內的盈利情況或資本增值情況作為判別依據。同時，推進權、責、利相統一，實現國有資本的人格化經營，找到追責與免責的平衡點，在健全“盡職免責”實施辦法和精準容錯機制基礎上同步建立風險防控機制和糾錯補錯機制，避免科技領域盲目樂觀、盲目跟風，造成投資泡沫，引發系統性風險。此外應重點從晉升激勵與物質激勵兩個方向強化國有資本經營者激勵強度，提高職務晉升對國有資本經營業績敏感度，克服單一物質激勵下的國有資本非耐心傾向。

（本文為吉林省社科基金重大項目【2023ZD2】和2024年中國國有企業研究院國有企業理論研究開放基金課題重點項目“中國特色國有企業的基礎理論研究”【gqkfjj-zd-20240201】的階段性成果）