總人口增長轉折期的人口區域分布:現狀、問題與對策

摘 " 要：在總人口增長出現轉折的背景下，我國區域間人口分布失衡加劇，人口格局呈現南北分布差距拉大、人口集聚與人口收縮相伴、老工業地區等特殊類型地區人口下降明顯等特征。為分析中國出現人口“未富先減”和區域分化加劇的現象，提出一個“區域分化—人口流動—總人口下降”的正反饋累積循環機制，以解釋人口流動、區域發展和總人口變化的內在關聯。在兩個“加速器”的持續作用下，人口流動的負外部性凸顯，形成大城市病、收縮城市發展不可持續等問題。為此，應以有效的政策促進人口及其所攜帶要素在地區間和城鄉間合理布局，實現人口、產業與資源的合理配置。

關鍵詞：人口增長;人口集聚;人口區域分布;人口收縮型城市

中圖分類號：C924 " 文獻標識碼：A " 文章編號：1003-7543（2025）02-0119-13

近年來，我國人口變化呈現新特征和新趨勢。二十屆中央財經委員會第一次會議指出，“當前我國人口發展呈現少子化、老齡化、區域人口增減分化的趨勢性特征，必須全面認識、正確看待我國人口發展新形勢”。國家統計局數據顯示，2022年全國人口總數比2021年減少85萬人，這是改革開放以來首次出現負增長，2023年總人口進一步減少208萬人。黨的二十屆三中全會指出，以應對老齡化、少子化為重點，完善人口發展戰略，把握人口流動客觀規律，推動相關公共服務隨人走，促進城鄉、區域人口合理集聚、有序流動。

研究人口下降機制的文獻主要集中在以下方面：

第一，當發展階段達到一定水平時，生育率下行，總人口下降。自Becker[1]將生育納入經濟學的分析范疇以來，學術界逐漸認可生育成本與家庭收入的變動會對生育水平產生影響。在關于生育率的“成本—收益”分析框架下，生育率是人類在權衡生育成本和收益后追求效用最大化的內生理性決策?，F代化進程推動生產力進步、收入水平上升和微觀主體觀念的改變，共同造成生育率下降的結果。如在城市化過程中，勞動者從農村遷移到城市地區并獲得更多的工作機會，但是為了應對不斷提高的工作量和工作壓力，勞動者必須保持更高的注意力和更長的工作時間，以至于擠出了生育和養育所需的時間[2]。從日本、韓國等東亞國家的經驗也能看出，隨著經濟社會發展水平不斷提升，女性受教育水平上升帶動女性勞動參與率上升，進而帶來女性經濟地位的提升。此時，女性生育的機會成本開始上升，在生育意愿下降、初婚年齡延后等多種機制作用下，生育率持續下行，總人口下降[3-4]。

第二，我國計劃生育政策導致人口出現過早負增長。我國從1971年開始在全國范圍內開展計劃生育工作，開展“晚、久、少”運動，提倡晚婚、延長生育間隔、少生育，生育率在8年內下降 了50%，從 1970 年的每名婦女生育 5.8 個孩子下降到 1977 年的 2.8 個孩子[5]。隨著計劃生育政策的貫徹落實，我國總和生育率大幅下降，0～14歲人口占比也迅速下降，2006年已降至19.72%，進入少子化階段，2016年降至17.99%，進入嚴重少子化狀態，2019年降至17.8%，正在向超少子化發展。人口結構的過快改變帶來了總人口的過早負增長。

第三，也有學者認為，我國總人口提早達峰是制度、經濟、社會、文化等因素相互交織和強化的結果。人口結構的非線性變化，育齡人群婚育年齡不斷推遲、生育意愿不斷下降，最終引發人口負增長拐點提前到來[6]。如果沒有促進生育或吸引外來人口的專項政策，人口下降問題將會伴隨國家的現代化進程持續存在。

但是，上述分析視角不足以解釋我國人口下降的問題。發展階段的分析視角更適于解釋部分發達經濟體或一些體量較小的國家，而已有研究也表明計劃生育政策并不能完全解釋我國人口過早達峰的現象[7]。本文認為，對我國人口問題的研判需要兼顧三方面的國情：我國是一個人口大國，但近年來面臨總和生育率下行、總人口下降的壓力;我國是一個流動人口大國，人口跨城鄉、區域流動的規模和速度一直維持在高位;我國是一個國土空間大國，長期存在著較為明顯的區域經濟社會發展差距，人口流動帶來的個人邊際成本和社會邊際成本并不總是一致。基于上述三個特征，本文綜合考慮人口流動、區域發展和總人口變化的相互關系，提出三者之間相互影響的理論機制，用于解釋我國作為大國出現人口“未富先減”和區域分化加劇的現象。實際上，近年來也有一些研究關注人口流動對總人口變化的影響。隨著城鎮化不斷加速，人口流動性持續增強，人口流動正在超越生育率成為影響人口態勢的重要因素[8-11]，但這些文獻并沒有探討生育率下降對中國人口流動的反作用機制。從國際經驗來看，日本人口向生育率較低的都市圈集聚，是其總和生育率持續低于更替水平的一種動力機制[12];巴拉圭、智利、古巴等拉丁美洲大多數國家以及伊朗、印度、撒哈拉以南等非洲國家的數據也表明，城鄉間存在生育率差異[13]，持續向城鎮轉移的流動人口會導致總人口呈下行態勢。但是這些研究國際人口變動的文獻，大都缺少空間視角下的整體分析框架。

本文在刻畫區域人口流動及分布特征的基礎上，提出“區域分化—人口流動—總人口下降”的正反饋累積循環機制，以新的理論框架探討人口流動、區域發展和總人口變化三者之間的關系。一方面，區域分化加速人口從高生育率地區流向低生育率地區，從而推動整體生育率下行;另一方面，全國總人口增長放緩，提高了勞動力和人才的稀缺性，附著于稀缺人口的各類優質要素加速流向優勢地區，進一步加快區域分化。更進一步地，本文提出“人口流動—區域分化”和“人口流動—生育率”兩個加速器加速了這一正反饋過程，而“人口流動”是正反饋累積循環的中樞，也是上述加速器機制的中樞。在加速器的作用下，人口從較疏地區向較密地區的流動不斷持續，個人流動的邊際成本低于流入地和流出地產生的社會邊際成本，這一負外部性加速了我國總人口出現“未富先減”，也使得人口分布“過密”和“過疏”問題更加突出。

本文的創新點主要有兩個方面：一是不同于多數既有文獻相對孤立地分析總人口變化、人口流動、區域發展等問題，本文通過一個正反饋累積循環機制及其之下的兩個加速器機制，將人口流動、區域發展和總人口變化三者聯系起來，為總人口下降對人口流動和區域分化的影響、人口流動和區域分化對人口總量的影響提供了新的分析視角，填補了相關研究空白。二是本文從負外部性的角度闡釋了人口流動對經濟社會發展產生的負面影響，并由此揭示在純粹的市場機制下，負外部性會強化人口分布的“過密”和“過疏”問題，只有通過相關政策的有效介入，才能阻斷正反饋機制、緩解外部性問題，避免問題進一步加劇。

一、總人口增長轉折期的人口分布失衡加劇

近年來，我國進入總人口增長的轉折期。尤其是在新冠疫情沖擊下，我國居民的生產生活秩序、適齡群體的婚戀和生育等行為受到明顯影響，我國總人口達峰比聯合國的預測來得更早。同時，在我國總人口增長出現轉折的背景下，“六普”到“七普”期間我國仍出現上億人的跨地區流動人口，加速了我國人口分布的區域失衡。

（一）南北人口差距拉大，東北地區人口下降較快

據國家統計局數據，2010—2023年，東部地區常住人口比重上升2.3個百分點，西部地區上升0.1個百分點，而中部和東北地區分別下降1.0個和1.4個百分點。與此同時，南北人口差距拉大，2010—2023年北方人口僅增長0.96%，遠低于南方8.86%的增幅。從人口絕對數來看，十余年間東北地區人口減少1 372萬人，而與東北同處胡煥庸線以東的西南地區人口則增長1 568萬人，即使處于胡煥庸線以西的西北地區人口也增加了586萬人。超38%省份的人口占比明顯下降，其中黑龍江、吉林和遼寧三個省份常住人口占全國比重下降幅度最大，分別下降0.69%、0.39%和0.30%。人口占比上升明顯的省份是廣東和浙江，分別上升1.23%和0.64%。

（二）60%以上的老工業城市和資源型城市人口減少，邊境地區人口下降明顯

隨著傳統制造業的升級和高能耗高排放產業的集約化轉型，一些老工業城市和資源型城市產業逐步衰落或外遷，出現“人隨產業走”的情況。2010—2023年，95個老工業城市人口共減少1 368萬人，降幅達4.0%，有60個城市人口減少。同期，125個資源型城市人口共減少1 412萬人，降幅達3.5%，有80個城市人口減少。按照2000—2005年、2005—2010年、2010—2015年和2015—2020年四個階段的各城市生產總值五年年化增長率與全國差距的變化趨勢，判斷老工業城市和資源型城市的轉型情況。根據測算，在這20年間，超六成的老工業城市和資源型城市的經濟增速與全國差距大幅擴大，轉型成功的城市（增速高于全國平均水平）不足10%。2010—2023年，45個邊境市中有23個出現人口下降，這些人口下降的邊境市共減少680萬人，140個邊境縣中有71個縣人口下降①。

（三）人口向高能級、高密度空間集聚

我國流動人口進一步向大城市集聚，人口從低能級城市向高能級城市流動、從低密度空間向高密度空間流動的特征更為明顯。2023年，35個大型、超大、特大城市②人口總量為4.08億人，占全國人口比重達29.0%。2010—2023年這三類城市共增加人口8 102.7萬人，占全國比重提高4.6%，平均每個城市增加231.5萬人，各城市平均增長27.6%。其中，7個特大城市2023年人口達1.50億人，較2010年增加2 764.7萬人，占全國比重提高1.5%;14個超大城市2023年人口達1.47億人，較2010年增加3 183.3萬人，占全國比重提高1.8%;14個大城市2023年人口達1.11億人，較2010年增加2 154.6萬人，占全國比重提高1.2%。

（四）人口收縮城市數量翻倍，收縮強度加劇

“六普”到“七普”期間，在337個地級及以上城市中（見圖1，下頁），有44.2%的地級市人口收縮，149個人口下降城市共減少3 620萬人。人口收縮現象呈現蔓延且加深的態勢。近兩年，人口收縮城市數量進一步增加。2020—2022年，在323個可得樣本中，有197個地級以上城市人口下降，人口減少836萬人。從收縮程度看，“六普”到“七普”期間人口下降幅度超過3%的收縮城市①達117個，比“五普”到“六普”期間（60個）增長近1倍。輕度收縮城市（人口下降3%～10%）有73個，中度收縮城市（人口下降10%～20%）有31個，重度收縮城市（人口下降20%以上）有13個，中度和重度收縮城市的數量是“五普”到“六普”期間的三倍多。

（五）東部地區貢獻過半非農就業增長，就業機會空間不平衡進一步上升

2010—2022年，全國非農就業人數從4.86億人增長到5.57億人，各地就業機會差距拉大，勞動力流動失衡加劇。東部地區的非農就業占全國比重從44.9%的高位進一步上升至46.9%，其貢獻了全國60.7%的非農就業增量，僅廣東省就貢獻了全國非農就業增量的26.7%。然而，東北和中部地區的就業貢獻進一步弱化，其非農就業占全國的比重分別下降了1.2個和1.1個百分點。

就經濟效率導向而言，人口集聚仍是我國優化要素配置、提升效率的重要方式，也符合城鎮化發展的國際普遍規律。但對于我國而言，人口相對平衡的分布是統籌安全和發展以及推動協調發展和共享發展的重要考量。從安全角度來講，當前國際地緣政治沖突加劇、氣候變化和生態環境風險上升，人口和產業的高集聚度存在安全隱患，有必要在中西部和東北地區做好重要產業鏈和供應鏈的戰略備份，增強國家發展的韌性和縱深。從社會發展角度來看，人口特別是勞動力的流失，也會導致流出地喪失社會活力，引發城市衰敗、社會保障壓力和治理負擔等問題。

二、“區域分化—人口流動—總人口下降”的正反饋機制

我國是一個人口大國，近年來面臨總和生育率下降的壓力;我國也是一個流動人口大國，人口跨城鄉和區域流動的規模和速度一直維持在高位;我國還是一個國土空間大國，長期存在著較為明顯的區域差距?；谌唛g內在聯系，提出“區域分化—人口流動—總人口下降”的正反饋機制（見圖2），用于解釋我國作為一個大國出現人口“未富先減”和區域分化加劇現象的原因。一方面，區域分化通過拉大各地區就業機會、公共服務和商業發展的差距，加速人口從高生育率地區流向低生育率地區，推動了全國整體生育率的下行。另一方面，全國總人口增長放緩乃至下降，提高了勞動力和人才的稀缺性，各地因此出臺“引人”政策推高人口跨地區流動的意愿，并使得附著于人口的資金、技術、企業家精神等要素加速流向優勢地區，進而通過產業、稅收、消費等三個渠道進一步加快區域分化。長期以來，區域分化、人口流動和總人口下降之間所形成的正反饋累積循環機制，塑造了我國的人口分布和區域發展格局，并導致我國總人口增長轉折期提前到來。

（一）“人口流動—區域分化”加速器

人是各類發展要素的載體，人口流動會帶動要素在區域和部門間重新配置，提高一國整體經濟效率。流動性較強的人口，往往有更高的技能、更充裕的資金積累、更強的創新意識、更富進取的企業家精神，對遷入地的發展大有裨益。但同時，人口流出會導致遷出地要素流失，降低其除自然資源之外的人均要素水平和質量。本文由此提出“人口流動—區域分化”加速器，從“產業—就業”“稅收—財力”“消費—商業”三個傳導渠道，分析人口流出與區域衰敗之間的正向累積循環機制（見圖3，下頁）。

1.“產業—就業”傳導渠道

產業發展不振通過就業渠道與人口流出互為因果。2010—2020年，人口下降地級市與人口增長地級市的人均GDP差距進一步放大，從2010年的1.06萬元擴大至2020年的1.76萬元。一方面，遷出地的產業發展不振，推動人口向提供更高收入的地區遷徙[14-17]。例如，近年來受資源、技術等要素影響，東北老工業區的制造業優勢逐漸消退[18]，第二產業增加值占全國的比重不斷下滑，從2010年的8.9%下降至2020年的4.5%;規上工業企業的數量、營業收入和利潤在全國的占比分別下降4.0%、3.4%和5.2%。根據企業工商注冊數據分析，截至2024年11月末，東北地區原本具有傳統優勢的高端裝備制造業的企業數量占全國比重僅為5.6%，甚至在部分領域被中西部地區超越。調研了解到，隨著東北地區制造業企業向其他地區轉移，相關領域的工程師和產業工人流失現象比較突出。另一方面，人口流出削弱了流出地的人力資本，而人力資本又是經濟發展潛能的關鍵[19-20]，中高技能人才的出走會導致傳統產業轉型發展動力不足、新興產業創新發展能力偏弱，進而降低該地區的就業承載能力和就業質量，進一步加劇人口外流，經濟下行、人口數量與質量流失呈現循環累積因果效應[21]。

2.“稅收—財力”傳導渠道

常住人口流失以及相伴的產業外流和住房需求下降，會導致人口流出地區的企業稅收、個人所得稅、土地出讓金等政府財力流失。而這些地區仍需以戶籍人口規模保持社保的剛性支出，政府、教育等公共服務領域的非經濟活動人員保持增長慣性。一些基本公共消費性支出具有社會福利性質，容易上升而不易下降，使我國地方政府的公共服務支出呈現明顯的棘輪特征，具有較強的支出剛性[22]。通過分析人口收縮型城市的“財政人員供養比”①，發現收縮型城市不降反升的財政人員供養比加重了地方公共財政負擔。2019年150個人口收縮型城市平均財政人員供養比為22%，高于人口擴張型城市的6%。2010—2019年，收縮型城市財政人員供養比從18%上升至22%，增速也快于擴張型城市（從14%上升至16%）。其中，重度收縮型城市財政人員供養比上升最快，從2010年的16%上升至2019年的31%。收縮型城市財政供養比快速上升，一方面源于財政供養人員的剛性增長，另一方面也是經濟活動人員增速放緩的結果，如2010—2019年，收縮型城市經濟活動人口增長了16%，遠低于擴張型城市經濟活動人員增幅（38%）。地方財力下降和財政支出剛性并存，使得人口流失地區難以持續保持公共服務和基礎設施的供給質量，而勞動力往往向教育、醫療等公共品供給質量更高的地區流動[14]，導致當地對外來人口和外部產業的吸引力進一步降低，并加速當地存量人口和產業的外流。

3.“消費—商業”傳導渠道

人口流出地不僅面臨人口總量下降問題，而且會因青年勞動力和高學歷人口流出意愿更強而面臨人口結構惡化問題[23-24]。第一，大量勞動力流出，加劇了人口流出地的人口老齡化。2010—2020年，人口下降城市的65歲及以上人口比重增加6.2%，老年撫養比達22.2%，比人口流入城市（18.2%）高4.0個百分點。第二，能力更強的人口流出也意味著中高收入群體比重的下降。以東北地區為例，2010—2020年人口下降1 100萬人，具有高等教育學歷的高技能人才占全國比重從10.2%下降至7.6%。這些人口結構的變化經由消費渠道進而影響地區的商業環境，降低居民生活宜居度，進一步削弱區域吸引力。一方面，老齡人口自身消費能力和消費意愿不高，會引發預防性儲蓄上升和新興消費意愿下降[25-27]，同時老齡化帶來的現收現付制社會保險的繳費率上升[28]，也會抑制勞動年齡人口的消費能力和意愿，帶來整體消費水平的下降[29-30]。另一方面，較高收入人群的流失會抑制中高端消費的升級。因此，人口流出地的生活性服務業和新興商業形態會面臨規模效應不足的問題[31-32]，地區消費供給的品質下滑、居民生活的便利性和舒適度下降與人口流出形成相互強化的關系[33]。

（二）“人口流動—生育率”加速器

從國際經驗看，一國整體生育率水平受發展階段、生育政策、社會習俗等因素的影響。但對于一個人口流動大國而言，人口流動及其引致的人口在不同生育率地域的空間分布變化，也是影響一國整體生育率的重要因素。

1.人口再生產對于全社會具有積極意義

從家庭生育決策的收益端來看，生育的私人收益（養育樂趣、養兒防老等）要小于社會收益（人口紅利、國防安全等），人口再生產對于全社會具有更大的積極意義。相較于流出地，流入地的住房、教育、醫療等成本更高，遷徙者將面臨更高的生育支出成本;同時，雖然流入地提供了更高的就業收入，但也導致生育的機會成本上升。我國人口城鎮化進程較快，但市民化進度較慢，截至2023年末，全國戶籍人口城鎮化率為48.3%，較常住人口城鎮化率仍然低了17.9個百分點。由于在城市享受到的社會保障和公共服務不完整，大量新進入城市的育齡青年的結婚、生育和養育成本較高。如果沒有足夠力度的激勵政策干預，就難以實現符合社會最優目標的人口再生產水平，進而導致人口流動規模越大、速度越快，全國整體的生育率降得越多、越快。

2.我國人口持續從低生育成本（高生育率）地區流向高生育成本（低生育率）地區

在過去四十余年的快速城鎮化和工業化過程中，我國人口流動方向保持著從農村到城市、從內陸到沿海、從小城市到大城市的總體態勢，人口流動呈現從低生育成本區域流向高生育成本區域的趨勢，導致生育率受到抑制。作為后發的國土空間大國和人口大國，大規模人口流動成為我國生育率下降的重要推動力。從城鄉人口流動看，2020年我國城鎮總和生育率為1.20，遠低于農村總和生育率1.54，城鎮化的快速推進加劇了整體生育率下行態勢。從區域人口流動看，大量育齡青年流入北京、上海、廣東、江蘇、浙江等發達地區，但這些地區生育的直接成本和機會成本高企，抑制了育齡青年的生育意愿。2020年這五大人口流入地的總和生育率平均只有1.01，明顯低于全國平均水平（1.30）。從近期可得數據看，人口主要流入地之一的上海，其總和生育率從2020年的0.73進一步降至2023年的0.6，而貴州、廣西、四川、河南、云南等五大人口流出大省的生育率平均高達1.66。盡管廣東仍為全國出生人口最多的省份，但這主要是因為流入人口多，且流入人口主要是育齡青年。2020年，廣東的總和生育率為1.36，僅與全國平均水平基本相當，明顯低于其外省流入人口的第一大來源地廣西（1.94）。如果不考慮外來人口的生育貢獻，廣東原有本地居民的生育貢獻率則更低。

3.總人口下降加速人口從高生育率地區流向低生育率地區

在總人口增長放緩乃至下降的背景下，由于勞動力要素的稀缺性上升，各地區特別是發達地區紛紛實施人才吸引政策，如降低落戶門檻、提供人才公寓和藍領公寓、實施人才補貼等。經濟越發達的大城市，就越具有實施這些政策的財力基礎，疊加其相對更高質量的就業機會、更高標準的公共服務和基礎設施、更多元化的消費選擇等優勢，加快人口從生育率更高的地區流向生育率更低的地區。因此，在“人口流動—生育率”加速器的作用下，我國形成“總人口下降—人口流動加快—生育率進一步下跌—總人口進一步下降”的加速器效應（見圖4）。

三、當前人口流動的外部性問題

在人口密度達到區域最優密度前，人口流動會產生正向收益。但是隨著人口不斷集聚帶來的區域間人口分布失衡，人口流動開始出現負外部性，并進一步放大人口“過密”“過疏”引致的“大城市病”、地區發展衰敗等問題。

（一）兩個加速器放大了人口流動的負外部性

根據維克塞爾的“適度人口”理論，任何一個地區都有其現有自然和經濟社會條件下的最優人口密度，在達到最優之前，人口密度上升對當地會產生正向收益，但超過最優密度之后會對當地帶來較大的負面影響。

在改革開放初期，伴隨我國工業化的推進，城市、沿海地區等地生產效率提升，迫切需要勞動力，而鄉村、內陸地區生產效率仍然較低，存在勞動力富余問題。此時通過經濟體制改革不斷解除對勞動力流動的制度性障礙，使富余勞動力得以退出低生產率的農業和農村，跨城鄉、地域、產業和行業流動，進入城市和沿海地區的非農產業[34-35]，不僅使個人的就業機會、收入、生活水平得到改善，而且給流入地和流出地帶來了正向社會邊際收益。

但是，人口過度集聚不僅會導致區域間人口分布失衡，而且會引致負外部性。當前，人口流動表現為進一步向都市圈、城市群、大城市集聚，從低能級、低密度空間向高能級、高密度空間集聚。從當前流入地和流出地的狀態來看，就流入地而言，人口密度已出現超過地區承載能力的現象，交通、住房、醫療和教育等公共服務供不應求;對于流出地來說，較低的人口密度難以支撐區域經濟、財力與債務的可持續發展。當前的人口流動是從較疏地區向較密地區的流動，流動對個人仍是有益的，但是這種流動會加劇流入地人口的進一步集聚以及流出地人口的進一步收縮。對于已經超出最優規模的流入地而言，進一步的人口流動會加劇產生擁堵、污染等額外的社會成本，導致人口流入規模超出社會最優的合意規模;而對于人口低于最優規模的流出地而言，區域經濟、財力與債務的問題也會因人口流出而加劇惡化，人口流出地的社會邊際成本高于流出的個體邊際成本，產生負外部性，導致流出地人口流出過多、過快。

加速器持續強化負外部性，加速“過密”“過疏”問題顯現。兩個加速器的存在，加大了流動的個人邊際成本與社會邊際成本的偏離程度，加上我國人口大國、流動大國、空間大國的國情，使得我國人口從較疏地區向較密地區流動的速度較快和強度較高，人口分布“過密”和“過疏”問題更加突出。

（二）人口過度集聚產生的“大城市病”問題

人口集聚帶來各類生產要素的重組，能夠提高勞動力市場的匹配效率，形成產業集聚的規模效應，促進技術擴散和默會知識的溢出，提升區域經濟增長潛力和創新活躍度。但與此同時，人口密度過高也會帶來“大城市病”。

一是交通擁堵問題。根據百度地圖發布的《2023年度中國城市交通報告》，北京、重慶通勤高峰擁堵程度為全國前二，擁堵指數①分別為2.125和1.995，通勤高峰實際速度只有不到25公里/小時，廣州、上海、武漢、南京、杭州等城市通勤高峰速度也未超過28.5公里/小時。交通擁擠、行車混亂、通勤時間過長降低了城市運行效率[36]，也減少了人們通過社交網絡開展知識溢出和創新的機會[37]。

二是居住成本高企。我國人口規模越大的城市，住房供給彈性越小，導致部分城市居民的住房需求難以得到滿足[38]。大城市住房租賃價格也在快速上升，租房群體中30歲以下人群占比超過50%，住房租金成為個人較大的經濟負擔②，抬高了居民特別是青年創新和創業的成本，產生了“蟻族”等社會問題。

三是看病難和看病貴。龐大的城市人口攤薄了醫療資源，使得醫療總體資源較豐富的大城市人均醫療資源相對緊張。而且，由于我國頂級醫療資源主要集中在大城市[39]，異地就醫群體較為龐大，加重了大城市看病難、看病貴的問題。

（三）人口下降地區的發展衰敗問題

一是財政自給率偏低。人口收縮型城市財政自給率偏低，公共服務正常運轉的保障能力不足。由于人口流失，城鎮化速度放緩，“土地財政”的作用逐漸減弱，地方政府的財政收入受到影響。近年來人口收縮型城市的財政自給率一直低于全國平均水平（見圖5，下頁）。2023年，收縮型城市的廣義財政自給率③為37%，低于全國平均水平56%，比人口擴張型城市（64%）低27個百分點。2016—2023年，苗頭性、輕度、中度、重度四類收縮型城市的廣義財政自給率均有所下降，平均下降約4%。人口收縮型城市財政能力的下滑，削弱了保運轉、保民生的能力，公交、供暖、教育、醫療等基礎設施和公共服務的可持續性和供給質量面臨挑戰。

二是地方政府負債率偏高。2023年，人口收縮型城市的地方政府負債率④（43.4%）明顯高于人口擴張型城市（36.2%）。其中，中度和重度收縮型城市的地方政府負債率分別高達50.4%和45.0%。更為重要的是，人口收縮型城市的債務違約可能性大。長期以來，“以地引資”的發展策略使地方政府存在過度依賴土地出讓收入以償還債務的現象[40]。在人口下降背景下，房價和地價持續走低，土地出讓收入下降，直接削弱了政府的償債能力。

三是人地資源錯配情況嚴重。理論上，人口凈流出地區應當嚴格控制土地擴張規模，避免城市空間擴張質量下降。但在實踐中，“以地謀發展”的土地供應政策慣性會導致城市面積與人口總量不匹配[32]，由此出現收縮型城市人口持續減少而城市建設用地仍持續增長的現象。據測算，2010—2023年收縮型城市的城市建設用地面積平均增長79.6%。同期，收縮型城市每萬人城市建設用地面積增長42.1%，遠高于人口擴張型城市（19.4%）。雖然收縮型城市的城鎮化水平要遠低于人口擴張型城市，但2023年收縮型城市人均建設用地面積達115.7平方米①，其中重度收縮型城市為人均122.3平方米，明顯高于擴張型城市（人均119平方米）。

四、促進人口、空間和資源合理布局及高效配置的政策建議

把握好我國人口與發展政策的窗口期，應以系統觀念統籌謀劃人口問題，通過對人口收縮型和擴張型區域分類施策，打破兩個“加速器”帶來的區域衰敗和生育率過快下降的累積循環機制，緩解人口流動的負外部性問題，促進人口、空間和資源的合理布局及高效配置。

（一）優化生產力布局

產業是人口集聚的核心驅動力。對于人口收縮型區域，應通過資源再配置優化生產力布局，推動利用當地稟賦發展優勢產業，從而打破“人口流動—區域分化”反饋機制，重塑人口合理分布格局，以產業發展避免人口收縮地區出現衰敗。在“三北”荒漠面積較大地區布局大型風光電基地及電力外輸等工程，利用西部相對充沛的電力和水資源，在氣候適宜的西部收縮型城市發展“綠電+智能算力”，促進可再生能源就近消納，減少能源運輸的消耗。利用東北地區的區位條件，推動中俄兩國經貿、農業、工業、能源、互聯互通等領域合作穩步發展。加快推進國家水網、西電東輸、西氣東輸等資源能源調配工程規劃方案的論證和實施。將具有“鄰避效應”等負外部性的石油化工等產業從人口密集區疏解出來，向自然環境適宜該類產業發展的人口收縮地區布局。

（二）對人口降幅較大的城市實施財政重整預案

阻斷人口收縮區域形成“稅收—財力”的惡性循環，對債務風險較高的人口收縮型城市制定財政重整預案。一是暫停土地出讓金中各項政策性計提，土地出讓收入扣除成本之后優先用于償還債務。二是加強國有資源、資產有償使用管理，通過有償轉讓、置換、出租和對外投資等一系列舉措促進國有資產保值增值，推動低效、閑置的國有資產共享共用。三是嚴格把關政府新批新設的項目和基金，控制人員福利開支，清理對企事業單位的各類補助補貼。四是對于人口嚴重收縮型地區，推進市—縣—鄉鎮一體化機構改革，同步減少編制、縮減人員，降低政府運行負擔。對于職能相近、業務范圍趨同的黨政部門，采取機構合并、合署辦公等方式優化部門結構。

（三）在收縮型區域實施“精明收縮”戰略

對于人口下降幅度較大的地區，要改變增量規劃的思維慣性，遵循減量規劃的思路，實施“精明收縮”戰略，通過集約發展打破原有的負反饋、形成可持續的正向循環。一是推動人口、公共服務、公共交通、商業空間集中于收縮城市中最有活力的地區，提升公共服務和基礎設施利用率。二是調整收縮城市行政區劃，對經濟和人口規模不滿足設立基本要求的行政單位，考慮撤銷合并等舉措。三是實行差別化的城市建設用地指標管理，對重度收縮型城市下達核減指標，對于中度收縮型城市不再新增用地指標。四是考慮到人口下降地區人口的年齡結構變化，對其公共投入作適應性調整，增加教育、養老等民生支出，縮減一般性基礎設施建設支出。五是對城市、縣城公共服務供給設立分類分級標準，依據人口規模、產業需求、生態恢復等因素，確定市政公共服務和基礎設施供給標準。

（四）進一步推動新型城鎮化

對于人口流入區域，要著力打破“人口流入—生育率降低”的反饋機制，推動以人為核心的新型城鎮化。一是深化戶籍制度改革，落實現有政策精神，在城區常住人口300萬以下的城市實質性地全面取消城鎮落戶條件，督促常住人口300萬～500萬的城市切實放寬落戶要求。二是建立住房類財政轉移支付規模與農民工舉家遷徙數量相掛鉤的機制，將進城農民工家庭納入住房保障體系。三是推進農民工隨遷子女入學待遇同城化，提高中央財政在義務教育階段的事權和支出責任，完善教育財政經費隨學籍流轉的機制。四是以都市圈和城市群為載體，增強空間布局和人口流動的適配性，通過一體化的生產網絡、軌道網絡、信息網絡、公共服務網絡等，提高都市圈和城市群內對人口的吸納力和承載力。 [Reform]

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Regional Distribution of Population during the Transition Period of Total Population Growth： Current Situation， Problems， and Countermeasures

ZHUO Xian " WANG He "ZHU Ni "HOU Yong-zhi

Abstract： Against the backdrop of a turning point in total population growth， the imbalance in population distribution between regions in China has intensified， with a widening gap in population distribution between the north and south， population agglomeration and contraction accompanying each other， and a significant decline in population in special types of areas such as old industrial areas. To analyze the phenomenon of population decline before becoming rich and the intensification of regional differentiation in China， a positive feedback cumulative cycle mechanism of \"regional differentiation- population mobility-total population decline\" is proposed to explain the intrinsic relationship between population mobility， regional development， and total population changes. Under the continuous action of two \"accelerators\"， the negative externalities of population mobility have become prominent， leading to problems such as urban diseases and unsustainable development of shrinking cities. Therefore， effective policies should be implemented to optimize the reasonable distribution of population and its carrying factors between regions and between urban and rural areas， in order to achieve a rational allocation of population， industry， and resources.

Key words： population growth; population agglomeration; regional distribution of population; population shrinking cities