內部審計整改體系構建的理論基礎及實現路徑

[摘要]審計整改是審計價值實現的根本所在，近年來得到了黨和國家的高度重視。本文圍繞“如臂使指、如影隨形、如雷貫耳”的要求，基于央企集團公司內部審計視角，結合企業實踐，在分析內部審計整改體系構建的理論基礎之上，進一步提出整改體系構建的實現路徑，以期為系統性搭建審計整改體系提供借鑒參考。

[關鍵詞]內部審計" "審計整改" "整改體系構建

一、研究背景

黨的十八大以來，黨中央、國務院對審計整改工作高度重視，對審計整改工作提出了更高要求。構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，以“如臂使指、如影隨形、如雷貫耳”的審計監督服務保障黨和國家工作大局，必須扎實推進審計整改，形成審計監督閉環管理，更好地發揮審計在推進國家治理體系和治理能力現代化、促進經濟社會高質量發展中的重要作用。

近年來，審計整改總體格局已初步成型，審計整改工作也取得顯著成效，但審計整改責任未壓實，整改表面化和形式化，甚至屢審屢犯、改而又犯等問題仍然存在。審計揭示的問題如無法得到有效整改，就會形成“破窗效應”，嚴重損害審計工作的嚴肅性和權威性，制約審計監督作用的有效發揮。因此，對審計整改體系構建進行深入分析研究，對于實現審計價值、更好發揮審計在黨和國家監督體系中的作用具有重要現實意義。

二、內部審計整改體系構建的理論基礎

（一）基于受托責任觀的監督視角

兩權分離下，由于委托人與代理人的利益目標不同、信息不對稱，再加上雙方契約存在不完備性，股東需要對作為代理人的管理層受托經濟責任履行情況開展審計。內部審計代表出資人監督評價受托責任的履行情況，而審計整改為受托責任的落地履行提供了保障。國有企業中的審計部門通過督促審計問題整改，規范領導干部權力運行及其他經濟行為，推動國有企業貫徹落實國家重大政策措施，維護國有資產安全，更好滿足代表國家利益的出資人的要求，履行好受托責任。

（二）基于全面風險管理理論的服務視角

內部審計的功能不僅是監督，更是服務，其所具有的服務職能是全面風險管理的重要手段。內部審計通過對實現戰略與經營目標產生不確定影響的風險進行有效識別、評估、預警并提出應對解決方案，為企業提升運營管理水平而服務；內部審計突出風險導向，揭示和反映企業運行中的風險隱患、體制機制方面存在的問題并提出對策建議，通過督促整改來解決問題，為企業提升防范化解風險能力而服務。

（三）基于價值鏈理論的價值創造視角

內部審計通過推動整改才能發揮價值創造作用。價值鏈理論認為，企業用來進行設計、生產、銷售、交貨以及對產品起輔助作用的各種活動都可以用價值鏈表示出來。內部審計作為價值鏈上的一環，能夠發揮的價值創造作用主要表現在兩個方面：一是直接價值，即內部審計可以通過清收挽損、收回資金等創造效益；二是間接價值，即內部審計的威懾作用可以推動企業優化控制系統和提升內部管理水平，并努力改善業績。同時內部審計還可以通過提供管理建議，優化價值鏈，創造潛在價值。這些價值的創造，必須通過推動審計整改來實現。

三、A集團公司審計整改實踐案例及分析總結

（一）A集團公司審計整改實踐案例

A集團公司認真領悟、貫徹落實國務院國資委及審計署的要求，在上級集團的領導下，圍繞加強審計整改頂層設計、壓實審計整改責任、深化審計整改結果運用等方面重點發力，建立并完善審計整改體系。

1.加強頂層設計，高位推動審計整改工作。A集團公司始終堅持和加強黨對審計整改工作的領導，把黨的領導貫穿審計整改工作的全過程，強化了黨委對審計整改的監督指導作用。整改推進過程中，黨委審議審計整改方案及審計整改工作報告，督促被審計單位落實審計整改要求，對重點長期整改事項進行督辦、有序化解處置，增強了審計整改的嚴肅性，提升了審計整改成效的權威性。

2.全面壓實審計整改責任，提升整改的時效性和質量水平。A集團公司全面梳理審計整改關鍵節點及管理要求，層層分解明確整改各主體責任，將審計整改工作向審中環節延伸，推動被審計單位邊審邊改，提升整改的時效性。整改過程中，加強復核，指導被審計單位制訂整改方案，確保整改不偏離方向；結合公司實際，自主研發審計整改系統，嚴格落實審計問題清單式管理，建立審計整改臺賬，形成問題分解、跟蹤督促、情況反饋、督辦整改、對賬銷號的全流程管控機制；對照驗收標準，采用兩級復核方式逐項核驗，達標一個、銷號一個，推動審計整改見實效。整改完成后，定期開展專項復審治理，對整改情況再評價，切實提升整改效率效果。審計整改流程見圖1。

3.深化審計整改結果運用，推動審計整改結果向企業治理效能轉化。A集團公司積極拓展審計整改結果運用的方式、領域、載體，深化審計整改結果運用。一是將審計結果和審計整改情況通過會議、書面等形式進行通報、公告，增強審計透明度，督促被審計單位更好地履行整改職責；二是健全了整改責任制和問責機制，將審計整改情況納入被審計單位業績考核評分體系，對整改不力的單位在考核中予以減分，并將整改情況作為領導干部考核、任免、獎懲的重要參考依據；三是加強各類監督貫通協同，共同推動問題整改。公司層面積極構建以黨內監督為主導、各類監督貫通協調的大監督格局，建立了月度、季度、專項報送審計監督發現問題及整改情況的機制，推動監督部門貫通協作、信息共享、會商會審，凝聚整改監督合力。

（二）A集團公司審計整改實踐分析

A集團公司始終堅持在上級集團總部和公司黨委的領導下，一體化推進審計整改工作，由點及面、標本兼治，改進和規范經營管理活動，審計整改工作取得良好成效，主要得益于以下3個方面。

1.全面承接上級集團總部要求，共同構建上下一體的審計整改格局。在上級集團總部的指導和支持下，A集團公司嚴格貫徹落實上級集團總部對審計整改工作的要求，按照上級集團總部統一的審計整改工作標準，全面推進審計整改工作。全面承接上級集團總部對審計工作集中統一管理的要求，與上級集團總部在審計資源與審計項目方面實現“雙統籌”，上下聯動、共同完成上級集團總部統一組織的審計整改專項復審，一體化推進審計整改工作。

2.公司層面高度重視，科學規劃整改工作。公司黨委書記、董事長直接分管審計部并擔任審計整改領導小組組長，親自指導、研究部署審計整改重點工作。針對審計發現的問題，黨委書記主持黨委會會議，審議研究確定審計整改方案，明確提出整改要求，在審計整改起始環節就體現黨的要求；秉持著“該誰整改的就由誰整改，該誰負責的就由誰負責”的原則，明確整改第一責任人，推動各相關領導切實扛起其分管領域的整改責任，加大問題整改力度，確保整改工作落到實處。

3.深化研究型審計，全面提高整改質量。公司審計部將研究型思維貫穿于審計項目開展的全過程，通過完善審計質量過程管控機制、對審計報告進行“三審三?！?、積極吸納專業部門意見等方式，深刻揭示審計問題并從體制機制層面提出審計整改建議，全面提高審計報告質量，從而能夠從源頭保證審計整改質量；將研究型思維融入審計整改，以“達成審計整改目標”為方向，把“心中有整改結果”貫穿審計整改全過程，督促被審計單位嚴格落實審計整改舉措，對以往審計發現問題、整改舉措及實施效果進行梳理分析，橫向、縱向對標對表，以問題為基礎，探索總結針對同類問題易操作、見效快、效果優的整改思路，逐步實現從“審計一點，整改一點”向“審計一點，整改一片”的目標發展，不斷強化審計整改工作的系統性和前瞻性。

四、內部審計整改體系構建的實現路徑

本文基于內部審計整改體系構建的理論基礎，結合A集團公司審計整改的實踐，提出新時期央企集團公司構建內部審計整改體系的實現路徑，具體見圖2。

（一）構建集中統一的審計整改領導體制，突出“如臂使指”的引領作用

1.堅持和加強黨對審計工作的集中統一領導，明確審計整改方向。堅持和加強黨對審計工作的集中統一領導，是做好審計整改工作的根本保證。審計監督首先是經濟監督，但經濟問題、經濟責任的背后實質上是政治問題、政治責任。堅持和加強黨對審計工作的集中統一領導，一是要強化黨委對審計整改的監督指導作用，真正把黨的領導貫穿審計整改工作的全過程、各領域；二是要透徹領會黨中央大政方針和決策部署，始終站在服務黨和國家發展大局的高度謀劃和開展整改工作，保障黨中央決策部署、政治意圖和戰略目標有效實現，確保審計整改工作保持正確的政治方向。

2.強化集團總部集中統一管理，加快形成“上審下”的工作格局。強化集團總部對下屬企業審計工作的集中統一管理，加快完善并形成“上審下”的內部審計工作機制，切實提高內部審計的獨立性、權威性，有效發揮內部審計督促整改的作用。央企集團公司具有結構層級復雜、業務類型多元等特點，客觀上需要建立集中統一的審計組織管理模式，對業務進行管控。集團總部統一制訂項目計劃、統一確定審計標準、統一調配審計資源、統一推進審計整改、統一開展考核，下屬企業審計機構接受集團總部的指導和監督，按集團要求完成該層級職權范圍內的工作，形成上下貫通、執行有力的兩層架構組織體系，在推動審計整改上，上下聯動、系統發力，切實提升審計整改效能。

（二）構建全面覆蓋的審計整改閉環體系，提高“如影隨形”的有效性

1.向業審融合模式轉變，著力構建審計整改大格局。央企集團公司業務分布廣泛且復雜程度較高，審計整改必須堅持與業務相融合的模式，以促進業務高質量發展為目標，實現價值創造作用。與傳統模式下依托審計項目推進審計整改不同，業審融合模式更加強調審計部門與業務部門協同發力。因此，央企集團公司可結合企業業務活動流程推進審計整改，構建事前、事中、事后相結合的全鏈條審計整改體系，構建審計整改大格局（見圖3）。

構建審計整改大格局，就是要將業務與審計的雙向融合貫穿于業務活動全流程，將監控關口前移，從傳統的以事后查錯糾弊為主向事前預防、事中糾偏轉變。事前，審計部門對以往發現的審計重點問題進行系統性梳理，對審計風險進行等級分類，結合業務實際，通過編發審計風險防范提示清單等形式對相關業務部門進行提前預警，推動業務部門提高風險防范與識別能力，把握潛在風險，從源頭上預防風險發生，發揮審計“防未病”的作用。事中，審計部門對業務關鍵節點進行在線日常監測，將監測到的異常情況實時反饋業務部門，督促業務部門及時處置問題、立行立改，避免風險擴大化。事后，對已發生的問題，審計部門與業務部門應一體化推動整改工作，發揮審計“治已病”的作用。在整改推進過程中，審計與業務部門共同對審計問題進行深入研究分析，找準問題癥結，標本兼治、舉一反三，實現源頭治理，從而形成從事中、事后整改到事前預防的整改閉環。

2.完善內部審計信息平臺，深化大數據技術分析與運用。央企集團公司的整體規模龐大、分支機構眾多，要實現審計全面覆蓋，必須完善內部審計信息平臺，借助信息技術手段等加強管控，提高審計效率。一是全面接入業務數據，利用大數據技術手段構建數據處理模型，對業務數據進行全量分析、全級穿透，深入挖掘數據背后的風險，督促業務部門全面整改、徹底整改。同時，自動化采集業務數據，搭建審計在線監測系統，根據預先設置的規則進行預警監測并形成監測報告，構建全面覆蓋、實時監測、重點跟進的持續監督、持續整改模式；二是借鑒國家審計經驗做法，建設審計數據庫，對內整合審計案例、審計模型等，對外整合公開數據，客觀評判與分析整改效果，形成審計數據資產；三是構建審計整改管理系統，對審計發現問題的整改情況進行集中式、清單式管理，通過系統在線實時監測審計發現問題整改進度，對整改進度緩慢、整改不到位等情況，自動發出提醒，督促被審計單位按時按要求完成整改，實現線上化的審計整改全過程閉環管理，提高審計整改跟進效率。利用整改管理系統，對下屬企業的審計整改情況形成全方位畫像，對整改全過程數據進行多維度、多視角統計分析，推動整改責任落實到位、整改過程記錄到位、整改成效統計到位、整改成果運用到位。

3.全面推行總審計師制度，將審計監督嵌入日常經營決策過程中。在央企集團公司全面推行總審計師制度，充分發揮總審計師在風險防范、整改督促中的作用?！秾徲嬍痍P于內部審計工作的規定》要求國有企業“按照有關規定建立總審計師制度”?？倢徲嫀焻f助黨組織、董事會管理內部審計工作，通過參加或列席企業黨委會、董事會和總經理辦公會以及研究決定企業生產經營管理重大事項的專題會議，能夠及時了解企業重大事項決策及執行情況，提前發現風險隱患，堵漏洞補短板。總審計師在組織、指導審計發現問題的整改過程中，能夠督促業務部門和下屬企業舉一反三、從源頭整改，提高內部審計整改質量。

（三）推動審計成果權威高效運用，增強“如雷貫耳”的威懾力

1.提高審計結果轉化應用水平，真正發揮審計價值。審計監督的成效最終體現在審計結果真正得到應用。通過深化審計結果轉化應用，推動審計發現問題整改到位，能夠真正發揮審計價值。央企集團公司應將審計結果作為完善體制機制、改進經營管理等的重要依據。首先，積極完善審計結果公開制度，增強審計結果透明度。通過建立審計結果通報及公告機制、定期開展警示教育等方式，提高領導干部及員工對審計結果的關注度，實現以黨內監督為主導，審計監督與輿論監督相結合的目標，督促被審計單位更好地履行整改職責，也能夠發揮審計警示作用，促使同類型業務單位對照開展自我檢查并自覺整改，擴大審計整改成效。其次，明確問題線索移送標準并將審計結果嵌入干部管理，增強審計嚴肅性。將審計發現的違規違紀違法問題線索及時移送紀檢部門、追責機構處理，將審計結果發送組織人事部門用于干部管理，從而推動被審計單位及其他單位完善體制機制，降低同類問題發生的可能性。

2.完善審計整改結果的運用機制，增強審計整改的剛性約束。在完善審計結果轉化應用的基礎上，還應不斷完善審計整改結果的運用機制，增強審計整改的剛性約束，督促被審計單位動真格、出實效，推動問題整改走深走實。對審計整改情況進行通報，考核與問責是審計整改結果運用的主要內容，是確保審計整改到位的關鍵手段。通過定期通報審計整改進展，健全審計整改考核機制，健全審計整改責任追究機制，對不按要求進行審計整改的，通過通報批評、考核扣分、約談或開展問責等多種手段，督促其真正擔負起整改主體責任，切實增強被審計單位和領導干部的整改責任意識。

3.深化貫通協同機制，有效整合審計整改的監督資源。要深化審計結果轉化應用、完善審計整改結果運用機制，就必須加強審計監督與其他各類監督的聯動配合，將審計工作融入大監督工作格局。為此，一是要強化審計部門、同級職能部室、被審計單位三者的上下貫通、橫向協同，促使同級職能部室推動其主管領域的審計問題整改；二是要構建“紀檢+巡察+追責+審計”貫通協同機制，聚焦重點難點問題，發揮各監督體系的獨特優勢，協同配合，對發現的問題共同分析研判、分類處置，從不同角度共同發力，督促有關部門落實整改，增強監督合力。

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