數字政府何以優化營商環境？

摘 要： "營商環境何以優化是高質量發展背景下亟待解決的政府治理問題，而建設數字政府是優化營商環境的重要途徑之一。基于2017—2021年我國31個省級面板數據，分析數字政府如何優化營商環境，并探索其空間溢出效應。研究發現：數字政府顯著優化營商環境，并在一系列穩健性檢驗后仍然可靠。機制分析發現：數字政府通過增強政“親”“清”政商關系優化地區營商環境。異質性分析發現：我國南北區域數字治理優化營商環境的差異性并不顯著，而不同政策試點區的優化效果具有顯著差異。進一步空間計量分析發現，數字政府優化營商環境存在顯著的溢出效應。研究為進一步探討數字時代政府如何優化營商環境，構建“有為政府”和“有效市場”提供了理論參考。

關鍵詞：數字治理；營商環境；機制檢驗；空間溢出

中圖分類號：D63"""" 文獻標志碼：A"""" 文章編號：1009-055X（2025）02-0123-17

一、引 言

優化營商環境是進一步全面深化改革，實現高質量發展的必然選擇，是加快建設全國統一大市場的關鍵舉措。2019年，國務院頒發《優化營商環境條例》，從市場主體保護、市場環境、政務服務、監管執法、法治保障六個方面提出了優化營商環境的明確要求和具體執行辦法①。2022年，黨的二十大報告提出，要“完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度，優化營商環境”^［1］。同年，中央經濟工作會議強調，要打造市場化、法治化、國際化的一流營商環境②。2024年《政府工作報告》指出，要堅定不移深化改革，增強發展內生動力③。推進重點領域和關鍵環節改革攻堅，應充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，營造市場化、法治化、國際化一流營商環境，推動構建高水平社會主義市場經濟體制。

從世界銀行發布的《年度營商環境報告》來看，2018—2020年，我國營商環境水平在全球的排名從第78位上升至第31位，營商環境優化取得顯著成效參見世界銀行集團官網，《2018年營商環境報告：改革以創造就業》https：//archive.doingbusiness.org/zh/reports/global-reports/doing-business-2018。。與此同時，國際環境發生深刻變革。2021年9月，世界銀行終止營商環境評價項目（doing business，DB），2023年，世界銀行將其正式更名為“營商環境成熟度”（business ready，BR）。相較于DB，BR的評價標準中增加了對營商環境改造中“數字技術應用”的考察，關注重點在于政府如何使用數字技術優化營商環境。已有學者按照企業生命周期，對BR中“數字技術應用”的評估要點進行解讀，認為我國在世界銀行評價體系復雜變化的背景下，應當積極對標高水平評價體系和評價要素，大力促進市場公平競爭，加快建設數字營商環境，克服世界銀行評價體系的部分局限性^［2］。

數字政府是公共管理理論與數字技術深度融合而產生的一種新的政府治理形態。數字政府以需求為導向，以數字化變革為手段，推動政府治理職能、理念以及組織形式發生變革^［2］。對于數字政府的研究，不應當局限于政府治理方式的轉變；從更深層次來看，探索權責碎片的重新整合、體制機制系統革新以及政府市場關系轉變等議題是學術界更應該為之努力的^［3］。顯然，把數字技術應用于營商環境優化是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑，數字技術在國家治理中的應用是數字政府建設的必要環節。在數字中國戰略的指導下，我國數字政府建設成效顯著。從政府內部來看，數字技術嵌入帶來的組織重構與流程重組提高了政府行政效率^［4］；從政府外部來看，數字政府建設為政商關系^［5］、政社關系^［6］的改善提供了外生動力。然而，基于因果推斷方法的數字政府優化營商環境研究尚有值得進一步完善之處，政商關系在因果推斷中的作用機制仍有探討的空間。此外，在學習借鑒與示范效應的驅動下，這種優化效果是否會引起政府行動的發生也值得深入探討?；诖?，本文以政商關系為切入點，使用學界對數字政府和營商環境現有的量化結果進行因果推斷，嘗試回答以下三個問題：第一，數字政府能否優化營商環境；第二，政商關系在其中的作用機制如何；第三，數字政府優化營商環境能否產生擴散的效果。

本文的邊際貢獻可能在于：第一，進一步驗證數字政府優化營商環境的作用效果。現有文獻從電子政務^［7］、“放管服改革”^［8］“互聯網+政務服務”^［9］等方面對營商環境優化進行了充分研究。然而，就因果推斷來看，這些研究在數據與指標選取上仍有可完善的空間。相較于用某一指標作為代理變量，本文采用綜合評價體系得出的總體參數更具可靠性。第二，進一步驗證政商關系在因果推斷中的作用機理。學界對于營商環境優化的實證研究已有大量的成果，有學者從企業家視角^［10］、企業行政負擔視角^［11］以及腐敗治理視角^［12-14］探討了政商關系作為機制變量的作用，但仍然缺乏將“親”“清”二者納入統一分析框架以討論政商關系如何產生作用的研究。第三，使用空間計量方法對政府行動與政策擴散現象進行驗證。政策擴散是政府行動的一種客觀效果，相關文獻集中于理論闡釋與案例開發，本文采用空間計量方法，能夠獲得更加直觀且具有普遍解釋性的結論，以進一步完善政府行動與政策擴散的研究范式。

二、文獻綜述與研究假設

（一）文獻綜述

根據世界銀行的定義，營商環境是指企業遵循相關政策法規，在開設、經營、貿易、繳納稅款、合同履行及辦理破產等方面所需花費的時間和成本等。營商環境的優劣體現為在一個國家或地區創辦與經營企業的難易程度^［15］。政府優化營商環境是公共管理學界持續探討的話題，相關研究主要從制度與技術兩個維度展開。

1.制度變革下的營商環境優化

從制度變革視角來看，一方面，政府優化營商環境體現為精簡各項審批制度，減輕企業在與政府互動過程中的各種負擔。煩瑣的行政審批程序和高筑的市場準入壁壘不利于營商環境的優化和經濟持續增長^［16］。冗雜的材料、繁復的流程、失當的態度和模糊的政策會增加企業的服從成本、學習成本以及心理成本，而通過精簡審批程序、優化人員服務、減少事項辦理流程，可以減少企業的所面臨的行政負擔，優化營商環境^［11］，讓企業把更多精力投入生產經營活動，從而提升對政府的好評度^［10］。同時，簡化審批事項具有規范權力使用的效果，能夠減少權力尋租的空間，幫助構建良好的市場環境，企業也可以更好地專注于經營與研發，這對于僵尸企業復蘇具有明顯效果^［17］。另一方面，在“放管服”改革的推進下，我國審管機制正在從以前置事項審批為中心轉變為以事中事后監管為中心，這一轉變能進一步降低市場準入門檻^［18］，提升監管功能整合性，提高政府回應速度^［19］。此外，“放管服”改革還能降低制度性交易成本，通過我國政府治理的職能整合、數字化運作以及信息共享，實現政府與企業的高效互動，從治理結構上降低了企業的制度性交易成本^［8］。

2.技術革新下的營商環境優化

從技術革新的視角來看，數字技術嵌入政府治理實踐，能夠提升政府行政效率，降低市場主體制度性交易成本。從政府外部而言，“互聯網+政務服務”平臺是運用互聯網、大數據以及云計算等技術，實現網上辦理政府服務事項，是政務服務數字化轉型的生動實踐。有研究表明，“互聯網+政務服務”平臺為政府和企業互動提供了便捷高效的新場域，有利于提升政務服務效能，降低企業制度性交易成本^［9］。數字技術嵌入下的數字治理通過實現政府服務與數字技術的深度融合，使政府決策民主化、社會治理精準化、公共服務高效化，提高政務透明度，保證惠企政策的落實^［20］。從政府內部而言，數字技術的嵌入帶來了政府結構的變革，原有的條塊分工和利益阻隔影響了區域協同與整體治理，通過數字平臺建設推進府際間協同治理，能夠提升區域整體的行政效率，政府實現信息互通與數據共享，激活數字平臺中所蘊含的數字資源，提高自身的數字能力、組織協同力、主體互動力和成本協同力，在復雜環境下也能不斷提供高效的公共服務^［21］。

（二）研究假設

政府優化營商環境本質是在新時代的變遷與調適政府市場關系。新公共管理理論為探究數字時代政府市場關系變化提供了基本思路。新公共管理理論認為，公共部門應當學習私人部門的成功經驗，提高公共服務的效率，并提升政府回應能力，它強調建設服務型政府——即政府應“掌舵”而非“劃槳”^［22］。這契合我國當前的政府實踐。在數字技術的嵌入下，政府服務的效能勢必增長，企業則更接近一種“被服務”的角色。這種政府市場關系的轉向是新公共管理理論在當代中國的具體實踐。本文立足于此，試圖在數字化場景中完善新公共管理理論在中國的實踐模式。

1-數字政府優化營商環境——基本假設

數字政府建設能夠從多方面優化營商環境。制度性交易成本對于企業而言是難以避免的，而降低制度性交易成本大多數情況下只能依靠政府改革來實現^［23］。數字政府建設為降低制度性交易成本提供了新的實踐方案。通過使用數字平臺，企業在開辦、納稅、財產登記等事務性活動上所花費的時間明顯減少^［24］。數字政府推動政務數據的資源整合與共享利用，為提升部門協同效率提供了可能性^［25］。除此之外，數字政府通過重新設定業務流程，集中整合服務事項，刪除業務活動中繁復的非必要操作，簡化材料，提升辦事效率^［26］。數字政府還能幫助政府工作人員提升系統思維的能力，促進整體效率的提升^［27］?？梢哉f，數字政府正在重構政府的組織結構^［28］，政府正在從傳統科層制轉向新型“敏捷政府”模式^［29］。而“敏捷政府”的鮮明特點是回應性，數字政府通過成立各級大數據部門，推行網上評價制度，實現了對市場問題快速回應，以結構和制度的變革引領效率的提升。總之，數字政府建設推動政府職能轉變，提升行政效率，推動政府流程再造與組織變革，幫助企業降低制度性交易成本。據此，提出假設H1：

H1：數字政府能夠優化營商環境。

2-政商關系的作用機理——中介效應

政商關系不僅是經濟管理學界討論的話題，而且是公共管理學界持續研究的問題。探究數字政府優化營商環境的問題，就必須回答數字政府建設怎樣改變政商關系這一機制問題。2016年，習近平總書記指出，新型政商關系，概括起來說就是“親”“清”兩個字^［30］。黨的十九大報告中，習近平總書記強調，要“構建親清新型政商關系，促進非公有制經濟健康發展和非公有制經濟人士健康成長”^［31］。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出，要完善構建親清政商關系的政策體系，推動經濟高質量發展。因此，從“親”“清”兩方面探究數字政府優化營商環境的作用機制，既符合新公共管理理論，又契合當代中國實際。

從“清”的政商關系來看，數字政府強調信息公開與數據流通。通過構建公開透明的政務環境，企業可以及時了解政府政策與決策、資金財務情況以及官員履職行為^［14］。這種“電子追蹤”模式的信息公開機制有助于提升社會對政府行為的監督能力，幫助官員更加規范地履職^［32］。在政府組織內部，數據和網絡平臺能夠打破部門間的物理空間限制，并將社會主體納入平臺之中，在平臺政府主導下各社會主體能夠有效接收政府治理相關信息并進行監督^［33］。數字技術嵌入政府治理天然具有規范性效果，由于新興技術的壁壘和技術要求，使用數字技術要求使用者務必遵守操作方法，由此縮小了“灰色地帶”，借助“剛性”的權利規制防止違規操作的發生^［34］。可見，數字政府建設能夠強化社會對政府的監督，規范政府工作人員操作，幫助構建“清”的政商關系，減少權力尋租空間，降低企業負擔，實現營商環境優化。據此，提出假設H2：

H2：數字政府通過“清”的政商關系優化營商環境。

從“親”的政商關系來看，為打造良好的營商環境，政府既不能與市場主體混淆不清，使尋租行為有機可乘，也不能遠離市場活動，漠視企業經濟發展的合理訴求，而應當給予企業必要的鼓勵與支持^［35］，促使政府與企業之間形成風清氣正又良好互動的關系。數字政府建設打造政企互動的數字平臺，幫助構建政府與企業互動的新型界面，促使政企溝通更加順暢。作為數字政府建設的具體體現，平臺型政府強調開放合作，以模塊化的方式將政企互動納入規范化組織框架，以網絡效應提升政企互動頻率，促進政府與企業的互動效果^［36］。以稅務為例，數字技術嵌入的稅收系統依托智慧稅務建設，以數字技術背景下的政企互動帶動企業數字化轉型，優化政務服務，幫助企業提升全要素生產率，以此優化營商環境^［37］。數字政府建設還有助于完善數字基礎設施。例如，政府擴大供電通網范圍，強化網絡安全系統性保障，緩解區域間數字基礎設施差距，讓市場主體真實感受到政府服務^［38］。總之，數字政府通過數字平臺建設、數字技術嵌入以及數字基礎設施的完善，提高政企溝通效能，縮小政企信任鴻溝，以此實現政企高效互動，強化“親”的政商關系，優化營商環境。據此，提出假設H3：

H3：數字政府通過“親”的政商關系優化營商環境。

3-政府行動引發擴散效應——空間溢出效應

數字政府建設可能會對周圍區域的營商環境產生影響。在現代社會，經濟要素流動性不斷加強，其中一種驅動力量就是由政府行動帶來的要素吸引力。政策工具可以使周圍經濟要素向本地區聚集，于是，要素流入地與流出地形成了一種空間相關的關系。政府學習借鑒作為政府行動的一種，可以成為要素流動形成空間相關的解釋之一。一般認為，學習借鑒是指一個地區（學習者）的政府決策主體在制定公共政策時，學習借鑒其他地區（示范者）的成功經驗^［39］。在理性主義假設下，政策學習者會對示范者采取的政策進行“成本-收益”分析，考慮是否作出學習借鑒的決定^［40］。地方政府在數字政府建設的時間、水平、政策等方面存在地區差異，率先采取創新政策的地區會成為第一個“吃螃蟹的人”，而這一行為將引發整個社會系統中信息的變化，信息變化又會成為一個中介變量，導致其他學習者對示范者的行為進行模仿借鑒，從而實現政策擴散^［41］。相對的，從示范者視角來看，這種擴散的產生可以是示范效應的結果，一個地區政府治理產生的優秀經驗在社會信息系統中傳播，引發周圍地區學習模仿。正是由于這種政策擴散的存在，社會經濟要素在政府行動的驅動力下發生流動。數字政府建設是數字中國戰略的重要內容，地方政府在本地區推進數字政府建設的同時會借鑒和參考先行地區的成功經驗，在學習模仿與示范效應的驅使下，數字政府建設的各類要素發生流動，而地區營商環境也會因此改變。據此，提出假設H4：

H4：數字政府優化營商環境能夠產生擴散效應。

基于以上分析，筆者以2017—2021年我國省級面板數據探究數字政府數字能否優化營商環境，并進一步驗證“親”“清”政商關系為傳導機制在優化營商環境中的作用。除此之外，使用空間計量方法探索數字政府優化營商環境是否存在空間上存在擴散效應，以此回答政府行動與擴散效應的生成原因。本文的研究假設關系如圖1所示。

三、研究設計

下面通過多元線性回歸的方法，構建基準回歸模型與機制檢驗模型，采用2017—2022年省級面板數據探究我國數字政府建設與營商環境之間的因果關系。

（一）樣本選擇

本文從省級層面驗證數字治理優化營商環境的內在機制。2016年9月，《國務院關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》發布，我國數字治理進入高速發展階段?？紤]到時間滯后因素，選擇2017年作為樣本起點年份。2021年11月發布的《國務院關于開展營商環境創新試點工作的意見》將北京、上海、廣州、深圳、杭州、重慶6座城市作為營商環境創新試點的首批試點城市，并于次年復制推廣?？紤]到政策試點的影響因素、疫情以來經濟的波動以及數據可得性，選擇2021年作為樣本終止年份。

（二）變量定義

1-自變量

采用“省級政府和重點城市一體化政務服務能力調查評估報告”參見國脈電子政務網，http：//www.echinagov.com/reports/。中的總體指數作為自變量數字政府的代理變量。該報告由中央黨校（國家行政學院）電子政務研究中心編制，報告從“在線服務成效度”“在線辦理成熟度”“服務方式完備度”“服務事項覆蓋度”“辦事指南準確度”5個方面衡量我國31個省級政府網上政務服務能力（不含我國港澳臺地區數據），重點涵蓋了政府網上服務好差評結果與一網通辦能力評估，具有較高的代表性和較好的參考價值。

2-因變量

采用武大—北大營商研究聯合課題組編制的“中國省份營商環境數據庫”參見北京大學開放研究數據平臺，https：//opendata.pku.edu.cn/dataset.xhtml？persistentId=doi：10.18170/DVN/OCW4VZ。中的總體指數作為因變量省級政府層面營商環境水平的代理變量。該數據庫從市場、政務、法律政策以及人文環境4個方面測算評價營商環境的總體指數，包含16項二級指標和29項三級指標。

3-機制變量

為探究數字政府是否以“親”“清”政商關系為中介優化營商環境，本文構建“親”關系、“清”關系兩個機制變量進行驗證。變量選用《中國城市政商關系評價報告》[ZW（Z；C]參見中國人民大學國家發展與戰略研究院，http：//nads.ruc.edu.cn/zkcg/ndyjbg/index.htm。[ZW）]中“清白指數”與“親近指數”作為代理變量，該報告由中國人民大學國家發展與戰略研究院聶輝華教授團隊編制。該團隊對我國292個城市進行調研，構建“親近指數”與“清白指數”兩個一級指標?！坝H近指數”從政府對企業的關心、服務和企業稅費負擔三個方面測算；“清白指數”從政府廉潔度和政府透明度兩方面測算。由于該報告為市級層面，取各?。ㄗ灾螀^、直轄市）參評城市平均數作為省級層面的代理變量。

4-控制變量

參考現有研究^{［9，42-44］}，本文選取人口規模、行政區域面積、人口密度、經濟發展、產業結構和互聯網基礎設施作為控制變量。為減少極端數值和異方差對結果的影響，本文對所有連續性變量進行1%和99%縮尾處理并取自然對數，具體如表1所示。

（三）模型設定

首先，構建數字治理優化營商環境的基準模型：

BEit=α0+α1DIit+γCit+δi+t+εit（1）

式中：α0為截距項；α1為本文關注的自變量的系數，表示數字政府在多大程度上影響營商環境；γ為控制變量Cit的系數，本文引入一系列控制變量來減少其他因素對營商環境的影響；δi為省份固定效應；t為年份固定效應；εit為隨機誤差項。

其次，為了探究數政府是否通過“親”關系和“清”關系優化營商環境，參考溫忠麟等^＼[45＼]的方法，在式（1）的基礎上構建如下模型：

SUit=β0+β1DIit+γCit+δt+t+εit（2）

BEit=δ0+θ0DIit+θ1SUit+γCit+δt+t+εit（3）

INit=β3+β4DIit+γCit+δt+t+εit（4）

BEit=δ0+θ0DIit+θ1INit+γCit+δt+t+εit（5）

式（2）和式（3）展示了“清”關系是否發揮在模型中發揮機制作用。式中：β0為截距項；β1為數字政府在多大程度上影響“清”關系。若模型（2）檢驗顯著則進行模型（3）檢驗。θ0和θ1為機制檢驗關注的系數，若二者顯著，且θ0相較于α1有明顯變化這說明中介效果顯著。式型（4）和式（5）同理。

四、實證分析

下面對研究數據的基本情況進行描述性統計分析，并匯報基準回歸的結果，探究我國數字政府改革對營商環境的基本影響。

（一）描述性統計分析

研究數據的基本情況如表2所示。觀察發現，營商環境的最小值為3-16，最大值為4-25，取自然對數后的標準差為0-21，說明我國不同地區營商環境發展情況存在一定差異。“親”關系和“清”關系標準差分別為0-46和0-32，并且均值更接近最小值，說明對于構建“親”“清”營商環境仍有進一步的發展空間。

（二）基準回歸

基準回歸結果如表3所示。通過逐步添加控制變量來檢驗數字政府優化營商環境的直接效應。由列（1）可知，數字政府的系數為1-707，并在1%的水平下顯著，初步說明我國數字政府能夠優化營商環境。列（2）至列（7）列逐步添加控制變量，可以發現，全部添加控制變量后的核心系數為0-735，并且在1%的水平下顯著，調整后的R2為0-745，說明數字政府對營商環境的優化起到顯著正向作用。

（三）穩健性檢驗

采用以下方法進行穩健性檢驗。第一，替換因變量。關于我國省域營商環境的測度，已有諸多專家學者從不同維度進行探討，而政商關系的好壞能夠直反映一地區的營商環境水平。因此，本研究采用替換因變量的方法，將《中國城市政商關系評價報告》中的總指數作為營商環境的替代變量進行檢驗。第二，進一步增加控制變量。數字政府優化應營商環境事實上受到諸多因素的影響，為了降低其他因素對自變量影響檢驗效果的干擾，進一步增加控制變量?？紤]政府財政投入與外商投資對本地區營商環境的促進作用，將當年政府一般公共服務支出與當年外商投資總額加入控制變量進行檢驗，結果如表4所示。觀察發現，經過一系列檢驗，系數仍顯示為顯著的正向影響，表明政府數字政府能夠優化營商環境，研究結論具有穩健性。

（四）內生性檢驗

采用以下三種方法來進行內生性檢驗。第一，自變量滯后一期。由于當期數字政府與上期營商環境關聯度不高，所以將數字政府滯后一期放入回歸模型來排除反向因果帶來的問題。第二，工具變量法。參考黃群慧等^［46］的做法，利用1984年各省（自治區、直轄市）固定電話數與上一年各?。ㄗ灾螀^、直轄市）互聯網用戶數的交互項作為工具變量，采用兩階段最小二乘法進行回歸。第三，外生政策沖擊。2017年，國家發改委、工信部與中央網信辦開設一批電子政務試點省份，通過基礎設施集約，整合政務信息資源來提升當地電子政務統籌能力，提高政務服務便捷化能力，推動“互聯網+政務服務”，為數據資源交換和共享提供平臺保障。因此，以該?。ㄗ灾螀^、直轄市）是否擁有電子政務綜合試點構建二元虛擬變量，通過多期雙重差分檢驗外生政策的沖擊效果。內生性檢驗結果如表5所示。可以發現，回歸系數仍顯示正向影響效果，顯著性不變。

五、進一步分析

下面主要驗證“親”“清”政商關系得在數字政府優化營商環境中的作用機制，探究不同區域間影響效果是否具有顯著差異，分析數字政府優化營商環境是否存在空間溢出效應。

（一）機制檢驗

為了驗證“親”“清”政商關系在數字政府優化營商環境中的作用機制，在基準回歸的基礎上建立中介回歸。

“清”關系的機制檢驗結果如表6所示。列（1）為基準回歸結果，列（2）是式（2）的回歸結果，系數為0-672，并且在5%的水平下顯著。這說明數字政府能夠加強“清”關系，通過信息公開，在線監督與“好差評”制度等方式提升政府信譽，改善政府形象，減少權力尋租的空間。列（3）為式（3）的回歸結果，把“清”關系與數字政府同時放入回歸模型可以得知，核心解釋變量的系數為0-125并且在1%的水平下顯著，但是相較于基準回歸中的0-735呈現明顯的下降趨勢。“清”關系的系數為0-651，并在1%的水平下顯著，這說明其在數字政府優化營商環境中起到了機制作用。

“親”關系的機制檢驗結果如表7所示。列（1）為基準回歸結果，列（2）報告了式（4）的回歸結果，數字政府加強“親”關系的系數為0-708，并且在5%的水平下顯著。這說明數字政府能夠明顯拉近政府與市場主體間的親近關系，政府通過基礎設施數字化升級，優化行政審批服務，減少企業經營負擔，提升市場主體經濟活力，推動地區營商環境優化升級。列（3）報告了式（5）的回歸結果，將“親”關系和數字政府同時放入回歸模型，此時，數字治理優化營商環境的系數為0-653，并在1%的水平下顯著，相較于基準回歸結果有所降低，“親”關系的系數為0-116，并且在1%的水平下顯著，這說明“親”關系在數字政府優化營商環境中起到了機制效果。

（二）區域異質性分析

數字政府優化營商環境存在一定的區位差異^［47］，經濟發展水平高^［48］、基礎設施完善^［49］、產業集群豐富的?。ㄗ灾螀^、直轄市）^［50］，其優化作用更加明顯，區域稟賦在其中起到重要加速度作用。我國南北經濟發展具有不同的模式與協作樣態^［51］，城市營商環境優化模式具有較為明顯的區別^［52］。參考呂承超等^［51］的區分方法，對我國南北地區各?。ㄗ灾螀^、直轄市）區位分異進行檢驗，試探究我國南北地區數字治理優化營商環境的宏觀區位差異特征。

南北區域異質性檢驗的結果如表8所示。在費舍爾組合檢驗中設置南方地區為1，北方地區為0，南北方核心解釋變量系數均顯著為正，解釋變量系數高于北方地區，但費舍爾檢驗結果為兩者差異并不顯著，不具備統計學意義。這說明我國南北地區的數字政府差異并不顯著，其對營商環境的優化效果差異也不明顯。可能的原因是，我國南北地區企業發展模式雖然有所不同，但從整體上看，經濟發展差異并不顯著，營商環境模式沒有明顯區別。從二者控制變臉也可以看出，南北地區整體差異并不明顯，說明我國南北地區整體數字政府優化營商環境水平沒有出現極化問題。

（三）空間計量分析

為探究數字政府優化營商環境是否存在空間溢出效應，在基準回歸模型的基礎上構建空間計量模型，探究我國各地數字政府能否優化周圍地區營商環境。構建廣義空間自相關模型如下：

BEit=α0+α1W1×DIit+γCit+δi+t+εit（6）

εit=ρW1×εit+μ（7）

W1=1dij，i≠j 0，i=j（8）

式中：α1為被解釋變量（數字政府）的空間溢出效應；ρ表示隨機誤差項的空間溢出效應；μ為影響隨機誤差項的擾動項：W1為空間權重矩陣；dij表示從i地區到j地區的距離。參考孟溦等^＼[53＼]的做法，采用反距離矩陣作為空間計量分析的初始空間權重矩陣。反距離矩陣是依據經緯度計算出各?。ㄗ灾螀^、直轄市）平均距離的倒數來構成表示各?。ㄗ灾螀^、直轄市）之間的空間相關程度。在空間模型回歸前，對被解釋變量和解釋變量進行全局空間自相關判斷。

數字政府與營商環境的全局Morans I指數如表9所示。觀察發現，數字政府的Morans I指數均顯著為正，表現出明顯的空間相關性。營商環境的Morans I指數從2017—2020年表現出顯著正相關，但在2021年不具有顯著性，且兩個變量Morans I指數呈明顯下降趨勢，其空間相關性持續減弱。可能的解釋是，隨著各?。ㄗ灾螀^、直轄市）政府數字化改革不斷推進，省際要素流動加快，區域合作關系更加緊密，數字政府的地區間相對差異減少，省際數智化鴻溝不斷彌合，減少了由于地理區位因素而導致的空間差異性。

確定了數字治理水平與營商環境優化存在空間相關性關系后，對采用空間計量模型進行檢驗。通過Hausman檢驗確認，應當采取固定效應模型。LR檢驗結果拒絕了個體固定效應與時空雙固定效應，所以采取時間固定效應；LM檢驗結果發現，空間誤差面板通過了1%水平的顯著性檢驗，而空間自相關模型沒有通過。因此，采用空間誤差模型探討數字治理優化營商環境的空間溢出效應，具體檢驗結果如表10所示。

空間誤差模型的估計結果如表11所示?？梢钥闯觯瑪底终禂碉@著為正，說明存在明顯的外溢效果，本地區數字政府提高有助于周邊地區營商環境優化，空間溢出效應明顯，驗證了假設H4。事實上，空間計量的結果反映出政府行動的發生，數字政府建設之所以能夠優化周圍地區的營商環境，除了客觀上要素流向聚集區域以外，周圍地區地方政府作為政策的學習者，對示范地區的學習借鑒行為能夠幫助本地形成營商環境優化的資源虹吸點。

為了保證空間溢出效應檢驗結果的可靠性，通過更換空間權重矩陣對模型進行系數估計，結果如表12所示。觀察發現，核心解釋變量空間溢出效應均顯著為正，說明數字政府優化營商環境確實存在空間溢出效應，保證了上述結果的可靠性。

六、結論與建議

數字化發展浪潮下，政府如何優化營商環境，數字政府與營商環境間的作用機理為何，這些都是學術界與實務界共同探討的話題。本文基于2017—2021年中國31個省級政府面板數據，分析了數字政府對營商環境的優化作用，驗證了“親”“清”政商關系的中介作用，并討論了數字政府對營商環境優化的空間溢出效應，得出以下結論：第一，數字政府能夠優化本地區營商環境；第二，數字政府通過改善“親”“清”政商關系達到優化營商環境的效果；第三，數字政府優化營商環境存在空間溢出效應，本地區數字政府建設能夠推動周邊地區營商環境優化。研究還通過一系列穩健性檢驗驗證了上述結論的可靠性。

基于以上研究結論，本文提出如下相關建議：

首先，持續不斷推進數字政府建設。在數字中國戰略指導下，依托大數據、人工智能、云計算等新興技術，推動政府在組織結構、技術設備與人員素養等方面進一步優化，加快數字政府建設進程。具體而言，可以通過成立各省市大數據部門、行政審批中心、政務服務中心等，實現數字政府在物理空間的具象化，將業務流程歸口整合，實現“一窗辦理”，并提供線上線下實時查詢，為數字技術提供新的應用場景，推進政府組織結構與新興技術的結合。通過政企合作，使新興數字技術進入政務場景，推動構建省市縣三級公共數據共享平臺，搭建“條塊結合”的政務服務“一朵云”，促進公共數據內部流通與外部共享，破除“數據炊煙”與“數據孤島”。同時，進一步提升公共部門人員“數字素養”，通過定期培訓、業務考評、招才引智等措施，強化人員隊伍數字技術掌握能力，以不定期窗口輪崗等方式提升數字業務實操能力，構建起一支業務熟、技術強、服務精的高素質人才隊伍。

其次，進一步優化“親”“清”政商關系。構建起“親”“清”的政商關系是數字政府優化營商環境的重要傳導機制。就“親”關系而言，可以通過完善數字基礎設施建設，在通網供電、數政融合、計算服務、網絡平臺建設等方面為企業提供便利；對行政審批進一步刪繁留簡，減少企業在證照辦理、業務審查、財稅繳納、破產清算等環節需要的審批材料和費用，降低企業交易成本；破除政府內部數據共享壁壘，將涉及企業服務的數據信息在工商、市場監督等部門實現互聯互通，并推進數據上網，達到“企業少跑腿、數據多跑路”和“一件事一次辦”的效果。就“清”關系而言，通過強化標準管理，制定業務操作規定手冊，對數據信息的格式、數量、內容制定統一流通標準，對涉及企業和行業秘密的信息提級授權和加密審核；進一步推進政務公開，依托大數據、區塊鏈、物聯網等技術實現數據溯源和留痕處理，強化社會監管能力；健全企業申訴渠道，打通線上線下雙渠道，實現數據雙同步，制定市場經營規范標準，打造“一行一標準”，強化信用修復與失信懲戒，構建風清氣正的政企關系。

最后，加強府際學習與合作。數字政府建設既需要全國統一推進，也需要地方政府尋找適合本地區的發展道路，兼顧“整體”和“局部”的辯證關系。可以從資金、技術、市場、區位、人才等領域打造數字政府多維試點地區，促進地方政府積極發掘自身資源稟賦，形成以點帶面的輻射核心，并通過人才交流、項目合作、區域協作等方式實現政府間資源流動和經驗分享，強化政策學習和模式借鑒。

本文的理論貢獻在于從“親”“清”政商關系的視角構建了數字政府優化營商環境的統合分析框架，對數字時代新公共管理理論在中國的實踐應用進行了有益探索。數字政府優化營商環境具有諸多內在邏輯，現有研究考慮了政府市場互動對營商環境的影響，卻鮮有將“親”“清”政商關系納入統一的分析框架。本文從“親”“清”層面驗證了數字政府對營商環境的優化機制，補充了數字時代我國政府與市場關系何以調適的實現途徑，刻畫出數字時代新公共管理理論在我國的實踐場景，為進一步探究構建“有為政府”和“有效市場”提供了理論借鑒。由于數據的可得性，本文在指標選取和體系構建方面仍然有進一步優化的空間，這也是未來進一步開展研究可能的方向。

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Digital Governance Optimizes Business Environment：" Mechanism and Spatial Effect from the Perspective" of Government-Business Relationship

JIANG Yongqing^1，2 LI Dinghan2

（1.Center for Research in Government Management， Nanjing University of Finance and Economics，Nanjing" 210023，Jiangsu， China； 2.School of Public Administration，Nanjing University of Finance and Economics， Nanjing 210023，Jiangsu， China）

Abstract：Optimizing the business environment is a pressing governance issue that needs to be addressed in the context of high-quality development. Building a digital government is one of the key approaches to achieving this optimization. Based on the panel data of 31 provinces in China from 2017 to 2021， this paper analyzed how the digital government optimizes the business environment and explored its spatial spillover effect. The results show that digital government significantly optimizes the business environment and remains reliable after a series of robustness tests. Mechanism analysis shows that the digital government optimizes the regional business environment by strengthening the relationship between government and business. The heterogeneity analysis shows that there is no significant difference in the optimization of the business environment of digital governance in the north and south of China， while there are significant differences in the optimization effect of different policy pilot areas. Further spatial econometric analysis shows that there is a significant spillover effect of digital government in optimizing the business environment. This study provides theoretical insights for further exploring how governments can optimize the business environment in the digital era and for building a “capable government” and an “efficient market”.

Key words：digital governance; business environment; mechanism testing; spatial spillover

基金項目：國家社會科學基金項目“基層社會治理中的‘數字官僚主義’及其治理機制研究”（22CGL036）；江蘇省研究生科研與實踐創新計劃“數字治理優化營商環境：實現機制與效率評價”（KYCX24_1993）。

作者簡介：江永清（1976—），男，博士，教授，主要研究方向為地方政府治理。李丁漢（1999—），男，碩士研究生，主要研究方向為行政管理。

① 參見中國政府網，《優化營商環境條例》https：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-10/23/content_5443963.htm。

②參見中國政府網，《中央經濟工作會議在北京舉行 習近平李克強李強作重要講話》https：//www.gov.cn/xinwen/2022-12/16/content_5732408.htm。

③ 參見中國政府網，《政府工作報告》https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/202403/content_6939153.htm。