完善監督法實施機制研究

[摘要] 十四屆全國人大常委會第十二次會議表決通過關于修改各級人民代表大會常務委員會監督法的決定。新修改的監督法完善人大監督制度機制，對保障各級人大常委會依法行使監督職權、健全監督制度機制、增強監督實效、發揮人民代表大會制度的特點和優勢，具有重要意義。構建全面覆蓋、有效管用、相互銜接的監督法規制度體系，完善聚焦中心、反映民意、問題導向的監督議題確定機制，健全高效有序、協調銜接、運行順暢的程序機制，是進一步落實黨中央最新決策部署、落實新修改的監督法的題中應有之義。

[關鍵詞] 監督體系；" 監督法；" 人大監督

[中圖分類號] D622； D922.11" " " [文獻標識碼] A" " " [文章編號] 0529-1445（2025）03-0033-04

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革" 推進中國式現代化的決定》鮮明提出“完善監督法及其實施機制”。1習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立70周年大會上的重要講話中指出，要“充分發揮人大監督在黨和國家監督體系中的重要作用”“健全人大對‘一府一委兩院’監督制度”。22024年11月8日，第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議決定對2006年出臺的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》作出首次修改。監督法是規范和保障各級人大及其常委會行使監督職權的重要基礎性法律。監督法的頒布和實施，對健全人民當家作主制度體系、發揮人民代表大會制度的特點和優勢具有重要意義。因此，從監督法規制度體系、監督議題確定機制、程序機制三個維度完善監督法實施機制，是進一步落實黨中央最新決策部署，落實新修改的監督法的題中應有之義。

構建全面覆蓋、有效管用、相互銜接的監督法規制度體系

監督法實施的基礎和關鍵，就是突出制度建設這條主線，在地方層面構建全面覆蓋、有效管用、相互銜接的制度體系，增強實施監督法制度體系的系統性、整體性、協同性。

把握監督法修改的核心內容。監督法施行以來，對保障各級人大常委會依法行使監督職權、健全監督制度機制、增強監督實效具有重要意義。此次監督法修改，沿用2006年監督法的總體框架，修改了三個章節名稱：由于專項工作報告的主體增加了監察委員會，因此將第二章名稱由“聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告”改為“聽取和審議專項工作報告”；賦予人大常委會國有資產管理監督等一系列新的監督職權，因此將第三章名稱由“審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告”改為“財政經濟工作監督”；在第六章“詢問和質詢”的名稱中增加“專題詢問”。1其他修改包括完善人大監督的指導思想和重要原則、理念，在有關條款增加“監察委員會”及相關內容，完善執法檢查工作機制，完善備案審查制度，增加專題詢問制度等。這就需要我們深入學習貫徹新修改的監督法，把握監督法修改的時代背景、主要原則、重點內容，增強貫徹實施監督法的自覺性、堅定性，將其作為完善監督法實施機制的基礎和前提。

研究制定綜合性監督法規。2006年8月監督法出臺后，包括河北、浙江、福建、重慶在內的22個省級人大出臺了相關地方性法規，其中除浙江、安徽、貴州為各級人大常委會監督條例，湖南為縣級以上人大常委會監督條例外，其余18個省級人大制定的都是實施監督法辦法。另有9個省區市雖然出臺了一系列專項監督法規，如先后制定修改了聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院專項工作報告辦法，檢查法律法規實施情況辦法等法規，卻始終沒有一部統一的監督法實施辦法，詢問、質詢和特定問題調查等監督方式仍然沒有出臺專項法規。聽取審議專項工作報告和執法檢查報告的工作程序基本一致，在不同法規中分別規定容易簡單重復。因此，有必要制定一部綜合性的監督法實施辦法，對監督職權、監督對象和內容、監督工作程序、跟蹤監督等共性、普遍性問題作出具體規定。

完善“1+N+X”法規制度體系。把握整體和局部、統一和專項的關系，堅持越往下越細化的原則，因地制宜完善地方監督法規制度體系，構建包括1部監督綜合性法規、N部專項法規、X個工作制度的“1+N+X”的法規制度體系。在研究制定監督綜合性法規基礎上，統籌開展監督專項法規的立、改、廢，市人大常委會機關和區人大常委會可以結合實際進一步細化出臺制度辦法，既確保監督法規定的七種監督形式全覆蓋無遺漏，又確保法律、法規、制度辦法層面的協調一致，共同構建全面覆蓋、有效管用、相互銜接的制度體系。此次監督法修改專門增加了專題詢問制度。

完善聚焦中心、反映民意、問題導向的監督議題確定機制

增強監督實效，關鍵在于堅持正確監督、有效監督、依法監督，選好選準監督題目。要聚焦落實黨中央重大決策部署和市委工作安排，聚焦人民群眾所思所盼所愿，聚焦法律法規實施和工作落實中的突出問題，確定監督重點，凝練監督議題。

履行法定職權，找準切入點。黨的十八大以來，黨中央就加強人大監督職權出臺一系列文件，監察法、地方組織法、監督法等法律進一步明確規定了人大監督的內容。比如，2015年1月1日正式實施的新環保法第27條規定：“縣級以上人民政府應當每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會報告環境狀況和環境保護目標完成情況，對發生的重大環境事件應當及時向本級人民代表大會常務委員會報告，依法接受監督。”此后，人大常委會聽取和審議本級人民政府環境狀況和環保目標完成情況的報告相繼寫入地方組織法和監督法，成為人大常委會的一項法定監督議題。類似的還有此次寫入監督法的國有資產管理情況報告制度、政府債務管理情況報告制度等。一方面，人大常委會要認真承擔起黨中央賦予人大的監督職責，法定監督項目必須按要求列入監督計劃；另一方面，要找準法定監督項目的切入點，比如環境狀況和環保目標完成情況的監督，在聽取審議政府全面工作情況報告的基礎上，可以采取“全面報告+專項報告”的方式，每年選擇大氣、水、土壤、噪聲等不同方面重點監督，增強監督實效性。

聚焦群眾關切，形成監督合力。建立匯集民意、凝練議題的工作機制。落實監督法關于監督議題來源的規定，注重從執法檢查發現的突出問題、代表建議集中反映的問題、人大調研發現的突出問題、群眾來信來訪集中反映的問題以及社會普遍關注的問題中凝練議題。建立“五年＋一年”的監督計劃機制，每屆人大常委會屆首之年選擇若干項民生關切作為五年監督重點，每年結合實際細化監督重點、確定監督方式，通過綜合采取多種方式、多年持續監督形成監督合力。比如在養老問題方面，2015年，北京市人大常委會在全國率先出臺《北京市居家養老服務條例》之后，聚焦體系建設、專業運營、醫養結合、康復護理服務、長期護理保險等難題，連續五年綜合運用執法檢查、聽取審議專項工作報告、督辦代表議案、專題詢問等監督形式強化監督，為綜合監督、持續監督提供了借鑒。

健全高效有序、協調銜接、運行順暢的程序機制

監督法修改，既有對指導思想和理念、原則的修改，也有對監督內容、監督方式等程序機制的修改，為進一步健全人大監督制度指明了方向路徑。健全監督法實施機制，就要針對監督法規定的七種監督形式，針對監督工作的全鏈條、各環節，因時應需優化、調整、完善具體機制方式。

完善財經工作監督機制。圍繞監督法規定的十類財政經濟監督事項，特別是黨的十八大以來新增的國有資產管理情況監督、政府債務管理情況監督、審計查出問題整改情況監督等事項，以完善全口徑審查、全過程監管機制為重點，規范審查程序，明確審查重點，加強預算績效管理，推進預算審查監督重點向支出預算和政策拓展。加強計劃、預算、計劃預算調整、決算、審計、審計整改等各環節各鏈條的銜接，推動預算制度更加全面規范透明。深化預算初審，通過全面審查同專題審查相結合、財經委員會統一審查同其他專委會對口審查相結合的方式，在預算編制的初始環節把好入口關，提高預算編制、執行質量。建立健全人大國有資產監督評價指標體系，加強對政府債務規模、結構、資金投向、使用效益等的監督，加強與預算審查監督銜接，推動政府依法理財、規范舉債用債。以政府審計監督推動發現預算執行中存在的突出問題，以人大聽取審計整改情況報告跟蹤推動問題解決，健全審計整改長效機制。深化財經代表小組成員、財經監督顧問、預算監督研究基地參與人大財經監督工作，為財經監督提供專業智力支持。

強化會前調研、會中審議、會后抓落實的工作鏈條。會前深入調研。監督法修改有四處明確規定了專題調查研究，分別是聽取和審議專項工作報告前、開展財政經濟工作監督、執法檢查前和專題詢問前，同時規定了調查研究的主體、調研報告運用方式，包括發給常委會組成人員、印發常委會會議、必要時提請常委會會議審議等。要將專題調研作為開展監督的必經環節和基礎程序，通過明察暗訪、數據分析、聽證座談等多種方式找準問題、提好建議。會中提高審議質量。為常委會組成人員提前發放調研報告、背景材料等參閱資料，引導委員發言有的放矢、言之有物；邀請“一府一委兩院”相關人員列席常委會會議，回答委員代表詢問；認真匯總梳理委員代表在會上提出的審議意見，既原汁原味、確保真實性，又加強梳理提煉、增強可操作性。會后抓跟蹤問效。落實監督法規定，對于財政經濟監督、專題詢問等審議意見研究處理情況報告，市人大常委會可以通過提請常委會會議審議、組織跟蹤監督等方式推動落實，避免審議意見及其落實情況報告文來文往、流于形式。通過強化會前、會中、會后的工作鏈條，既保障法定監督職權得到充分履行、委員代表意見得到充分表達，又實現程序環環相扣、提高議事決策效率。

擴大各方面的參與。建立專家咨詢庫。比如，發揮智力資源密集、研究機構密集的優勢，在專業性較強的監督議題中吸收專家學者全程參與，提高監督科學化水平。擴大人大代表對監督工作的參與。通過組織專業代表小組成員進行實地調研檢查、在代表履職綜合平臺向代表推送信息、民生領域相關議題組織代表小范圍多點位蹲點調研、以代表為主體牽頭開展分組調研等多種方式，發揮代表的專業特長和行業優勢。健全論證、評估、評議、聽證制度，通過引入第三方評估、重大民生關切組織聽證、開展問卷調查或抽查、網上公開征求意見等方式，深入了解情況，廣泛聽取意見。深化市區聯動，發揮京津冀協同作用。上下級人大常委會聯動執法檢查、區域協同執法檢查已經寫入修改后的監督法。要增強聯動協同監督的計劃性、統籌性，年初圍繞全市中心工作精心選擇議題，合理確定聯動協同監督的區域范圍，在實施中加強溝通協調、相互學習借鑒，增強聯動協同監督實效。建好用好代表之家和代表聯絡站等基層民主民意平臺載體和預算聯網監督系統、代表履職平臺等信息化平臺，建立健全信息共享和工作貫通協調機制，以信息技術賦能提升監督工作實效。開好京津冀人大工作協同聯席會，深化拓展京津冀人大協同立法、協同監督工作機制，繼續就涉及京津冀區域發展的重大事項，如永定河保護、文旅融合發展等，開展協同立法，就京津冀協同創新共同體建設等開展協同執法檢查。

[參考文獻]

[1]中共中央關于進一步全面深化改革" 推進中國式現代化的決定[M].北京：人民出版社，2024.

[2]習近平.在慶祝全國人民代表大會成立70周年大會上的講話[N].人民日報，2024-09-15.

[3]習近平著作選讀（第一卷）（第二卷）[M].北京：人民出版社，2023.

[4]習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要（2023年版）[M].北京：學習出版社，人民出版社，2023.

（作者簡介：陳淑娟，北京市人大常委會研究室北京人大編輯部主任）

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