行政公益訴訟可訴性判定及適用標準的優化

編者按：最高檢應勇檢察長在2025年1月召開的全國檢察長會議上提出，健全公益訴訟檢察辦案規范體系，以可訴性提升精準性規范性。公益訴訟可訴性作為檢察公益訴訟的核心要素，是確保公益訴訟精準性、規范性的關鍵所在。在當前檢察公益訴訟高質量發展的背景下，可訴性的重要性日益凸顯，可訴性不僅關系到公益訴訟能否順利啟動，更直接影響公共利益能否得到有效維護。本期《聚焦》著眼于準確把握可訴性，探討行政公益訴訟可訴性的判定和適用標準以及時機，從可訴性視角出發厘清環境行政公益訴訟中行政機關依法履職標準，以可訴性為邏輯主線厘清文物保護檢察公益訴訟的案件范圍，并通過可訴性要素審查提升辦案質效，以饗讀者。

摘 要：可訴性是行政公益訴訟區別于行政違法行為監督的關鍵，是“高質效辦好每一個案件”在行政公益訴訟領域的內在要求和集中體現。檢察機關在辦理行政公益訴訟案件中，應當明確可訴性的基本內涵、特點和判定標準，構建以四個基本要素為核心的實體判定體系和以主要辦案環節為關鍵節點的程序判定體系，切實提升辦案質效，更好履行法律監督本職，維護國家利益和社會公共利益。

關鍵詞：行政公益訴訟 可訴性 四要素 判定標準

一、問題的提出

可訴性，是在法學研究和司法實踐中被廣泛使用的一個概念。國內法學界對可訴性有不同的理解和認識，主要區分為法的可訴性和行為的可訴性兩種。前者是指法所必備的為了判斷社會糾紛的是非而使糾紛主體訴求于法律公設的判斷主體的屬性，它是法的基本屬性之一。［1］后者主要是指法律行為的可訴性，是指行為在一定條件下可訴諸法院行政訴訟或司法審查程序的屬性，包括民事、刑事和行政等各類行為的可訴性。［2］對行為的可訴性較為常見的探討主要集中在行政訴訟領域。我們判斷某一行政行為是否屬于人民法院的行政訴訟受案范圍，往往看該行政行為是否具有可訴性；尤其是對行政訴訟法未明確規定的行政行為能否納入法院受案范圍的研究。例如近些年學界針對行政指導、行政允諾、層級監督、過程性行政行為、會議紀要等行政行為的可訴性問題展開很多討論。

最高檢應勇檢察長指出，“‘可訴性’基本要素包括有適格訴訟主體，有公益損害事實，有法律明確授權等；如果是行政公益訴訟，還應當有行政違法行為，包括違法履行職責或不履行職責”［3］。可訴性對于檢察機關高質效辦理行政公益訴訟案件，實現精準規范監督，具有關鍵性作用。但目前法律和司法解釋中對行政公益訴訟可訴性標準規定不明確，司法實踐中缺乏統一的操作標準，理論界對行政公益訴訟的研究大部分圍繞行政機關的監督管理職責、履職標準的確定、公共利益的界定等與可訴性的基本要素有關的內容開展研究，缺乏對行政公益訴訟可訴性的“全過程”“一體化”考量，難以形成體系化和規則化的標準及操作規范。本文通過對辦案實踐的研究論證，力求明確行政公益訴訟可訴性的判定標準，為判斷行政公益訴訟案件是否可訴提供規則性指引。

二、行政公益訴訟可訴性的內涵界定和特點

檢察機關是提起行政公益訴訟唯一主體，行政公益訴訟制度是檢察機關通過行使公益訴權，督促行政機關依法行政和維護國家利益、社會公共利益的有效手段，是檢察公益訴訟中最具中國特色的制度創新。可訴性是行政公益訴訟制度的一個重要基本概念，是指檢察機關辦理的行政公益訴訟案件可以被法院受理并作出司法審查的屬性，它是對檢察機關辦理行政公益訴訟案件要遵循和符合基本訴訟機理的要求。由于行政公益訴訟的監督客體是法律規定的損害公益的行政違法行為或行政不作為，行政公益訴訟的可訴性實際上是檢察機關能否對損害公益的行政違法行為或行政不作為提起公益訴訟的實質性要件。

行政公益訴訟可訴性包含適格訴訟主體、行政違法行為、公益損害事實、法律明確授權四個基本要素。其中，適格訴訟主體是將違法行為、公益受損和法定授權連接起來的關鍵紐帶；行政違法行為是行政公益訴訟的直接指向；公益損害事實是啟動行政公益訴訟的基礎性前提；法律明確授權則為檢察機關的公益訴權提供了合法性和規范性依據。上述四要素緊密相連、缺一不可、共同作用，解決檢察公益訴訟案件的事實認定和法律適用問題。行政公益訴訟可訴性非單純的學理概念，更多的是對檢察機關辦案所提出的要求。其具有如下特點：

（一）訴的利益是國家利益和社會公共利益

一方面，公益訴訟作為客觀訴訟，其所保護的利益是國家利益和社會公共利益。雖然有些傳統行政私益訴訟在客觀上起到維護公共利益的效果，但其訴訟目的主要是為保護當事人的合法權益。公益訴訟在制度設計之初，就是為了解決“公地悲劇”，加強公益保護力度而設立的，立案、磋商、檢察建議、提起訴訟等全部程序設計都是圍繞保護公益這個核心目標而設置的。另一方面，并非所有損害公益的行政行為，檢察機關都應予以監督。對于受損公益是否屬于法律法規明確授權的領域，是否具有通過行政公益訴訟實現修復的必要性，檢察機關應當依法審查，符合條件的方可依法行使公益訴權。

（二）檢察機關對可訴性的審查貫穿辦案全過程

公益訴訟案件自檢察機關立案起即進入公益訴訟程序，雖然行政公益訴訟的程序設計是圍繞“訴訟”而開展的，但審前階段對立案條件、調查取證、行政機關的整改效果、終結案件的適用情形等關鍵問題的把握必然涉及對可訴性四要素的審查認定，因此，可訴性也動態貫穿于各個辦案環節。其中檢察建議和訴訟請求的提出更是體現可訴性要求的關鍵環節。要確保檢察建議書內容認定事實清楚，適用法律正確，具體可操作，并可以與訴訟請求銜接。精準確定訴訟請求，確保所提起的訴訟請求能夠有效糾正行政違法行為、實現公益保護，則是起訴案件“訴得出”“判得住”的前提和基礎。

（三）可訴性是提升行政公益訴訟辦案精準性規范性的關鍵

可訴性是實現檢察機關辦理行政公益訴訟案件精準性規范性的有效途徑。精準性是從實體上確保公平正義的基本要求，可訴性四個基本要素正是解決行政公益訴訟中最核心的實體認定問題。規范性是程序正義在各辦案環節的具體要求，可訴性的全流程性，是程序規范的內在要求。檢察機關在辦案中牢牢把握可訴性這個關鍵，便可實現實體認定的精準和辦案程序的規范。

三、行政公益訴訟可訴性的實踐省思

實踐中，由于對可訴性的內涵界定、標準判定不明晰，檢察機關在辦理行政公益訴訟案件中存在一些實體認定不清、程序把握不嚴等問題，從而影響辦案質量、效率和效果。

（一）對四要素的認定標準不統一，影響案件事實認定

在適格訴訟主體方面，對被監督行政機關確定不精準，突出表現在未監督負有主要監管職責的行政機關，而是將僅具有概括式、原則性職責或者負有協助配合義務的鄉鎮政府作為監督對象。在行政違法行為方面，一些檢察機關混淆了“不依法履行職責”和“不履行法定職責”的概念，監督行政機關不作為的情況占絕大多數，而對行政機關違法行使職責的監督較少關注。在公益損害事實方面，忽視公益損害與行政違法行為的關聯性，甚至以公益損害結果倒推行政機關不依法履行職責，未對行政機關已經作出的相關整改措施予以客觀評價。在法律明確授權方面，新領域案件辦理帶有一定隨意性。

（二）檢察建議和訴訟請求內容不準確，影響監督質量

檢察建議方面，突出表現在建議內容不夠嚴謹規范，有的建議內容模糊籠統，有的則有代行行政權之嫌，限定行政機關具體履職方式。訴訟請求方面，突出問題是存在混淆“確認違法”判決和“繼續履職”判決的適用條件，針對行政機關的同一行政違法行為同時提出確認違法和履職之訴求。此外，訴訟請求內容過于原則，缺乏可執行性而造成程序空轉。

（三）關鍵辦案節點的可訴性審查標準不統一，影響程序運行規范性

如立案環節，立案標準把握不嚴，應立一案而立多案或有明確被監督行政機關的情況下仍以事立案。立案前進行大量調查取證工作且立案后未作證據轉化而直接制發檢察建議；檢察建議和提起訴訟后跟進調查不規范，未及時固定證據。磋商環節，對磋商程序的適用條件把握不準，誤將磋商作為制發檢察建議的前置程序；磋商方式不規范，缺乏會議記錄等書面材料。訴后執行方面，部分案件法院移送執行啟動不及時、執行程序運行不暢。

（四）重效果輕質量，導致監督事項案件化不足

突出體現在片面追求辦案效果，將主要精力放在與行政機關的溝通協調上，放松對實體認定和程序規范的要求，或者在辦案中“搭便車”，對一些行政機關已經在整改甚至整改即將完成的問題進行立案并制發檢察建議。

四、行政公益訴訟可訴性判定標準的優化

不論是對可訴性的追根溯源、概念界定、特征分析還是實踐檢視，歸根到底，是通過厘清行政公益訴訟可訴性的內涵邊界及其對于公益訴訟高質效辦案、高質量監督的重要性，并以實踐為導向，提出完善行政公益訴訟可訴性判定標準的操作性規則建議。

（一）構建以四個基本要素為核心的實體判定體系

1.關于適格訴訟主體。對于被監督行政機關的確定，一般原則是“誰行為誰為監督對象”。但由于公益遭受損害經常會涉及到兩個以上行政機關負有監管職責，如何準確確定監督對象成為辦案中的難點問題。如有的行政機關負有前置性義務而未依法履職，致使其他行政機關無法履職到位的，一般宜將負有前置性義務的行政機關列為監督對象；負有實質審查義務的行政機關未依法履職，報經負有形式審查義務的行政機關予以批準的，一般宜將負有實質審查義務的行政機關和在對外文書上署名的行政機關列為被告。近兩年的司法實踐中，將縣級以上人民政府作為監督對象的案例有逐漸增多的趨勢。此類案件大多是公益損害問題涉及同級政府的多個職能部門，且存在職能邊界不清晰或職責存在交叉、多頭管理等情形的疑難復雜、整改阻力大的案件，如：縣級以上人民政府對生態環境保護等負有屬地管理職責，且對所屬職能部門負有監督指導和統籌協調職責；或縣級以上人民政府以行政允諾的形式，通過會議紀要將所屬職能部門的職責轉化為本級政府的法定職責等。檢察機關從確保公益保護效果最大化的角度出發，將縣級以上人民政府作為監督對象，是對以往私益行政訴訟“誰行為誰為被告”的法定主體原則的突破，也是行政公益訴訟系統治理、源頭治理特色功能的具體體現。

2.關于行政違法行為。傳統行政法領域從各種不同角度將行政違法行為進行分類，如以行為的方式和狀態為標準，分為作為行政違法和不作為行政違法；以行政行為的范圍及與相對人的關系為標準，分為內部行政違法和外部行政違法；以行為的實體和程序為標準，分為實體行政違法和程序行政違法等。行政公益訴訟中，對行政機關不依法履行職責的分類主要是依據行為的方式和狀態，分為違法行使職權和不作為。針對行政不作為，檢察機關主要是提起履行之訴；針對違法履職，檢察機關主要是提起撤銷之訴、變更之訴或確認之訴。對于行政違法行為的認定，需要考量職責來源法定、履職手段合法和履職空間仍然存在三個方面：一是廣義上理解法定職責來源。既包括法律、法規、規章規定的行政機關的職責，也包括規范性文件以及“三定”方案確定的職責，還包括行政機關本不具有，但基于行政機關的先行行為、行政允諾、行政協議形成的職責。二是履職手段合法，即審查行政行為合法的相關規定，從事實認定、法律適用、程序合法等要素進行合法性審查。三是履職空間仍然存在，即行政機關未窮盡所有的法定監管手段，具有客觀上的履行職責可能性。

3.關于公益損害事實。實踐中需要從公共利益的界定和公益受損的界定兩個層面進行分析，一方面注意把握公共利益的廣泛性、整體性、非排他性和開放性等特征，結合不同領域的特點分析公共利益的不同表現，明確個人私益與公共利益的界限。另一方面，準確認定公益受損的方式、范圍、程度及造成損害的原因，區分實然損害和實質性的侵害風險，注意不能單純以行政機關未依法履行職責即推定公益受到侵害，而應具體分析論證不依法履行職責行為與公益受損的關聯程度。受損公益存在多種類互相交叉時，在事實認定和法律分析中，應當各有側重、分別論述。

4.關于法律明確授權。法律明確授權解決的是行政公益訴訟案件范圍問題。對有中央政策支持或地方性法規規定的公益訴訟新領域案件范圍，檢察機關可以進行一定探索，但要保持嚴格、審慎的態度。

（二）構建以主要辦案環節為關鍵節點的程序判定體系

可訴性不僅是訴訟階段要關注的，需要始于立案環節，終于訴訟結束。但不同的辦案階段，對可訴性四要素考察的側重點有所不同。

1.立案環節。在立案環節需要考慮的可訴性要素主要是法律明確授權、公益損害事實和違法行為，除了以事立案不能明確適格被監督行政機關外，適格訴訟主體也應當予以考量。但考量的重點集中在法律明確授權和公益損害事實的確定上，對于違法行為的認定，僅需達到可能性標準即可。適格訴訟主體的考量包括檢察機關是否有立案管轄權和是否存在負有監督管理職責的行政機關兩方面，對二者的考量程度應當與違法行為一致，僅需達到可能性標準即可。

2.調查環節。調查取證的重點內容是圍繞法定授權、公益受損、適格主體和違法行為四要素展開的。在調查終結后，應對可訴性四要素逐一分析，如果可訴性四要素全部具備，則可以進入檢察建議環節；如果可訴性四要素中某一個或某幾個要素存在認定事實不清、證據不足的情況，則應當考慮繼續補正證據，如無法繼續補正，則應當依法終結案件。跟進監督環節，調查取證的重點是在前期調查基礎上，對四要素的狀態是否發生變化進行調查核實，如公益受損狀態是否修復或者公益損害是否擴大；行政機關是否糾正違法或者采取一定整改措施之后是否還有履職空間；檢察建議涉及兩個以上行政機關的，還要分別核實每個行政機關的履職情況等。

3.檢察建議環節。作為提起訴訟的必經程序，檢察建議認定事實、法律適用和建議內容是否準確，直接關系到整改期滿之后能否提起訴訟。檢察建議環節的可訴性審查包括兩個方面，一是全面、客觀、嚴格審查四要素。在檢察建議環節，可訴性四要素必須完全具備、不存在瑕疵，才能保證檢察建議事實認定和法律適用部分的精準性。二是檢察建議的內容具有可訴性。建議內容既要從行政機關的具體監管職責以及公益受侵害的具體情況出發，同時還要考慮到行政機關仍不履職可能要提起訴訟的情況，與訴訟請求有效銜接。

4.提起訴訟環節。起訴環節對可訴性的考量，應當始于檢察建議回復期滿后。檢察建議回復期滿后的一個月審查起訴期限應當是考慮可訴性的重要時期，一般根據行政機關的法定職責、不依法履職的情形和行政訴訟類型化要求，精準確定履行之訴、確認之訴、撤銷之訴或變更之訴等訴訟請求。