區域和空間發展戰略的系統回顧與展望

【摘要】區域發展和國土空間發展在經濟工作中經常被統籌研究和規劃。從戰略部署看，我國已形成由區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略以及新型城鎮化戰略所構成的“3+1”戰略架構，而其面臨的首要挑戰就是多重戰略如何融合發展、發揮疊加優勢。應在下一步戰略落實中明確目標，明確原則，加強戰略創新。在總體架構上，要分別為三大區域戰略注入新的內涵和動能，區域協調發展戰略的重點是加強戰略腹地建設，區域重大戰略的重點是研究新的“落子”，主體功能區戰略的重點是推動精細化治理。在此基礎上完善拓展空間發展的思路，構建一個為中國式現代化服務的國家空間發展戰略。下一步，要不斷完善空間發展的頂層設計，加強空間發展理論研究，形成系統的學術和政策成果。

【關鍵詞】區域戰略" 空間格局" 多重國家發展戰略" 疊加優勢" 戰略格局

【中圖分類號】F127" " " " " " " " " " " " " " " " " " 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.04.003

區域發展和國土空間發展，是一個硬幣的兩面，在經濟工作中經常被統籌研究和規劃。在涉及經濟布局和區域發展的謀劃中更多納入對空間結構、空間格局和空間發展的考量，已經成為發展理念和手段更新的重要體現。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視區域和國土空間領域的頂層設計，提出了一系列重大戰略，初步構建起系統的戰略架構和戰略布局。在對相關重大戰略的脈絡進行系統回顧和梳理的基礎上，如何按照促進戰略融合的思路，研究提出面向中國式現代化的區域和空間發展戰略構想，是一個十分重要的課題。

新時代區域發展挑戰與原因

20世紀末到21世紀前十年是我國區域發展總體戰略提出和實施的階段。在這一階段，我國區域經濟發展取得了巨大進步，為整個國民經濟發展作出突出貢獻。與此同時，一些矛盾和問題也開始凸顯。黨的十八大后，按照相關部署和要求，筆者曾經對區域發展方面存在的問題進行了一些總結，并對問題的原因進行了分析。

區域發展存在的問題。2012年前后，中國經濟正處在“三期疊加”的階段，過去長期積累的一些矛盾和問題出現，其中不少都與區域發展密切關聯。

一是區域經濟發展片面追求GDP，導致區域之間同質化競爭。當時筆者觀察到，區域發展總體戰略實施十余年后，尤其是金融危機后區域之間同質化競爭開始加劇，區域專業化程度不僅沒有明顯提高，反而在個別年份還出現了下降。反映區域產業同構程度的結構相似系數自2003年后開始較快上升，由2003年的0.809上升至2010年的0.829。[1]2012年底，我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低于國際平均水平。[2]不僅如此，在這些產能過剩領域，當時仍有一批在建、擬建項目，產能過剩呈加劇之勢，制約了資源空間配置效率的提高。

二是區域發展相對差距有所縮小，但絕對差距不斷擴大。反映區域差距的對數標準差，在2005年之后隨著東部地區工業化接近完成和區域發展總體戰略發揮作用而逐步顯現，區域差距開始逐步縮小，由2005年的0.256逐步下降到2012年的0.219。但從絕對水平看，區域差距卻一直在擴大，1978年省際人均GDP最高的比最低的高2322元，到2012年這一差距已經擴大到75484元。即便扣除價格的影響，這一差距也已經達到26565元。2010年，東部地區的公路密度達到1.04公里／平方公里，遠遠高于中部和西部地區的0.82公里／平方公里和0.24公里／平方公里。[3]

三是人口和經濟活動集聚程度已經超越了當地的資源環境承載能力。區域人口和經濟的集聚程度與資源環境的承載能力不匹配的現象，突出反映在水資源過度開采和空氣嚴重污染等方面。當時海河流域的水資源利用率已經超過100%，50個最大的城市均因過度開采地下水而出現地面沉降現象。最大的500個城市中，只有不到1%達到了世界衛生組織推薦的空氣質量標準；當時世界上污染最嚴重的十個城市之中，有7個在中國。[4]

四是四大板塊的劃分仍然過大，次區域經濟政策亟待完善和突破。當時區域領域實行的主要是以西部開發、中部崛起、東北振興、東部率先為主要內容的區域發展總體戰略，政策單元過大，而由于板塊內部不同地區之間在自然稟賦、產業結構、人口分布等諸多方面存在差異，區域政策的精準度不高。同時，在21世紀的頭十年，國家出臺了大量區域領域文件政策，當時筆者統計，截至2012年，國家層面已出臺的各類區域規劃、區域政策性文件和綜合改革方案等超過100個，已經出現了明顯的區域政策“碎片化”現象。[5]同時，跨行政區域的城市群和產業集群受行政區劃影響較大，制約了各區域之間和區域內部的分工合作與協調發展。

產生問題的原因分析。根據當時發現的問題，為給相關決策提供建議，筆者曾認真分析了問題背后的原因，主要包括以下幾個方面：

第一，區域領域法治化水平不高。當時對區域經濟的管理仍然主要依靠行政權層次的管理，主要表現為各種經濟政策和紅頭文件。不可否認經濟政策的廣泛運用對我國區域經濟的早期發展起到過巨大的作用，但是由于其不具有法律的穩定性、連續性、普遍性、強制性等特點，導致其調整區域經濟發展的長期效果并不理想。此外，部門或者地方政府利用手中的行政權保護部門或者地方利益的操作空間較大，甚至有可能將部門或地方利益凌駕于國家利益之上，存在部門或地方立法沖突現象，難以形成全國統一市場，難以合理配置資源，各區域的比較優勢未能得到很好發揮。

第二，區域發展與區域利益簡單結合造成發展不可持續和區域功能錯位。在發展初期，區域發展與區域利益結合是有利的，但進入更高階段后，往往不能采取簡單結合的方式。一方面，簡單結合造成“官出數字、數字出官”，使地方政府超權限涉足經濟、超自然承受力發展經濟，越俎代庖、掠奪式發展，造成生態的嚴重破壞，得不償失。另一方面，區域功能同質化，盲目“一刀切”搞國際化大都市、外向型經濟、重化工業，導致城市群發展的特色不清晰、功能失調。當時京津冀地區發展中出現的問題就是一個典型的例子。

第三，主體功能區戰略作用未得到充分發揮。國家“十一五”規劃提出實施主體功能區戰略，是國家區域發展戰略的重要發展和理論創新。一些地方認為實施主體功能區戰略會帶來區域發展差距的擴大，沒有將限制開發區和禁止開發區的經濟總量與優化開發區和重點開發區的經濟總量差距擴大視為正常的結構調整。加之當時受財稅體制的制約，沒有發揮生態補償和轉移支付應有的積極作用，使得部分區域發展戰略可持續性大打折扣。

第四，缺乏完善的區域協調發展機制。行政區劃的局限，以及價格等要素改革的滯后，阻礙了生產要素在區域之間自由流動，制約了產業按照經濟規律的正常轉移和升級，影響了區域間的協調發展，市場在資源配置中的決定性作用沒有充分發揮。例如，當時一些省份已形成了一些二、三產業高度集中的地區，土地、能源、淡水等供給已出現短缺，交通運輸也十分緊張，資源環境的承載能力大大下降。[6]但是，地方政府仍然通過各種稅收優惠等政策，拖延產業轉移和升級換代。

黨的十八大后區域戰略體系的形成

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視發展戰略在治國理政中的作用，通過運用一系列新的發展理念、戰略思維和科學方法，謀劃提出各個領域的頂層設計。其中在區域層面，構建形成了由若干區域戰略組成的框架體系。

區域戰略體系的基本框架。從戰略部署看，區域領域的頂層設計主要包括三大戰略，即區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略，同時，城鄉領域的新型城鎮化戰略[7]也往往納入空間布局領域進行部署，這就形成了“3＋1”的戰略架構。這些戰略的演進非常清晰地勾勒了黨的十八大以來區域發展戰略思路不斷完善的過程。

一是區域協調發展戰略的形成。黨的十八大提出繼續實施區域發展總體戰略，黨的十九大將這一戰略升級為區域協調發展戰略。進入新發展階段后，戰略內涵發生新的變化，由過去的“西部開發、中部崛起、東北振興、東部率先”，轉變為“推動西部大開發形成新格局，推動東北全面振興取得新突破，促進中部地區加快崛起，鼓勵東部地區加快推進現代化”，也就是對每一個區域板塊都提出了新的要求。同時還提出了“支持革命老區、民族地區加快發展，加強邊疆地區建設”，[8]總體上是一個“4＋3”的工作格局。2019年十九屆中央財經委員會第五次會議指出，不能簡單要求各地區在經濟發展上達到同一水平，要在發展中營造平衡。習近平總書記強調：“要根據各地區的條件，走合理分工、優化發展的路子，落實主體功能區戰略，完善空間治理，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局?！盵9]通過運用這樣的辯證法，國家推動在區域協調發展上形成新的局面。

二是區域重大戰略的提出。實施區域重大戰略，就是在全國一盤棋中“落子”，形成若干帶動區域發展的增長極。這是黨的十八大后改變過去“碎片化”的區域政策，實現更加集中資源、發揮重點區域輻射帶動作用的戰略決策。目前，區域重大戰略主要是“3（京津冀、長三角、大灣區）＋2（長江、黃河）”的基本架構。習近平總書記親自謀劃、部署并推動了京津冀協同發展、長三角一體化、粵港澳大灣區建設等重大戰略，這些地區將更好發揮高質量發展的動力源作用，成為帶動全國經濟增長的“龍頭”區域。在長江經濟帶戰略出臺過程中，習近平總書記主持召開進一步推動長江經濟帶高質量發展座談會，提出了“生態優先、綠色發展”的方針和“共抓大保護、不搞大開發”的要求，及時統一了思想，糾正了一些錯誤的傾向。之后在黃河流域保護和發展問題上，黨中央同樣作了部署，有力保障了母親河的生態安全。

三是主體功能區戰略的深入實施。主體功能區戰略是建立在2010年《全國主體功能區規劃》基礎之上的，主要在兩個層面發揮作用。宏觀層面是明確全國的城鎮化、農業安全和生態安全戰略格局，微觀層面是通過“三區三線”等推進國土空間的精細化治理。黨的十八大后，黨中央要求完善和落實主體功能區戰略，細化主體功能區劃分，按照主體功能定位劃分政策單元，對重點開發地區、生態脆弱地區、能源資源地區等制定差異化政策，分類精準施策，推動形成主體功能約束有效、國土開發有序的空間發展格局。黨的二十屆三中全會進一步提出“健全主體功能區制度體系”的任務，意味著主體功能區將成為體系化的制度安排，在區域發展中發揮更大的作用。

四是新型城鎮化戰略的深入推進。城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手。在2013年的中央城鎮化工作會議上，習近平總書記闡述了以人為本、優化布局、生態文明、傳承文化的戰略思路，其中的首要任務是促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。會議要求，根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化宏觀布局，把城市群作為主體形態，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。在“十三五”“十四五”規劃中，黨中央均對城鎮化的目標、進程和路徑作了具體安排，包括“1億人落戶”等要求。在當前經濟形勢下，黨中央繼續把新型城鎮化工作作為重要抓手，出臺了五年行動計劃，使這一戰略在穩增長中發揮更大的作用。

從空間角度認識不同戰略間的關系。三大區域戰略和新型城鎮化戰略聚焦的層面不同、重點不同，共同構成區域發展的頂層設計。而區域戰略融合發展的一個重要結合點，就是要為我國空間發展提供基礎性的指引，這是這一領域戰略融合的主要抓手所在。

從戰略定位看，區域協調發展戰略體現總目標和整體格局的要求，主體功能區戰略明確空間的格局和治理的基本單元，區域重大戰略是對主體功能區明確的若干重大板塊進行部署，三者互為補充、互相促進。也就是說，在空間尺度上，主體功能區戰略介于區域協調發展戰略和區域重大戰略之間，主要起到承上啟下、為區域戰略落地和區域目標實現提供基本手段和平臺的作用。

從區域城鄉關系看，主體功能區明確的城鎮化戰略格局是三大空間格局之一，也是新型城鎮化戰略在空間方面的基本指引，為完善人口流動和布局提供基礎。關于城市群、都市圈和中心城市的等級、結構、定位等，在主體功能區規劃中已經有前瞻性部署，城鎮化戰略關于城市建設、產業發展、公共服務等的布局要與主體功能區的要求相適應。區域重大戰略包括三大龍頭城市群和若干區域樞紐性城市群，也是推進城鎮化的重要著眼點。

從區域戰略與其他戰略的關系看，區域戰略是促進區域協調發展、縮小發展差距的重要支撐，是實現共同富裕的中國式現代化的重要路徑。通過優化區域經濟布局、引導人口合理流動，將促進全國產業結構轉型升級，促進各地更加重視和加快推進創新發展和傳統產業改造提升。通過區域政策、績效評價杠桿的運用，將促進地方政府優化經濟工作邏輯，更加重視和平衡好發展質量、效率和公平的關系。通過明確生態安全格局，將有效促進生態保護修復，實現人口資源環境均衡發展，探索人與自然和諧共生的現代化的有效路徑。

完善區域發展戰略的基本思路

黨的二十大和黨的二十屆三中全會對促進區域協調發展作出重大部署，下一步在落實過程中，要深化細化思路，增強政策舉措的針對性和有效性。

明確目標。推進區域協調發展，首先要明確目標是什么，我們要實現的愿景是什么。過去對區域協調發展的目標內涵等有許多解讀，但落實到地方工作上，往往就變成追求經濟總量和增長速度的平衡。曾經比較普遍的現象是：工作重心放在GDP上，眼睛盯的是其他地區的GDP，心里想的是怎么縮小GDP的差距，由此帶來的結果是：忽視自然本底和客觀條件，各地爭相制定高而全的目標，一些地方搞竭澤而漁式的發展，嚴重破壞了生態環境可持續性。

黨的十八大以來，在貫徹落實新發展理念的過程中，各地區對發展目標的認識已經有了轉變，能夠以更加科學的標準評價發展、以更加均衡的思路推動發展。中國式現代化的宏偉目標對各地區如何謀發展提出了全新的要求，建議可在相關研究的基礎上，設計一套衡量區域協調發展水平的目標和指標體系，用以指導各地正確認識區域發展差距、科學推動區域功能定位落實，并用之考察區域協調發展的程度和水平。

一是各地區人民的生活水平大體相當。這是區域發展的根本出發點和落腳點。主要衡量指標應包括人均公共財政支出、城鄉居民人均收入、人均教育醫療資源、社保水平（可包含若干具體指標）等。要達到的目標是實現地區間基本公共服務水平均等化，為共同富裕奠定堅實基礎。

二是人口分布與經濟布局大體均衡。這是區域協調落實到空間上的第一層本底。主要衡量指標應包括人均GDP、戶籍人口城鎮化率、人口集聚度、交通集聚度及其之比等。要達到的目標是使集聚經濟的地區集聚相應規模的人口，形成更加均衡的空間發展格局。

三是人口和經濟的分布與資源環境承載能力相協調。這是區域協調落實到空間上的第二層本底。主要衡量指標應包括人均可利用土地資源和水資源、空氣和水土環境質量、開發強度、人口密度、地均產出等。要達到的目標是實現經濟發展與生態保護的動態平衡，促進人與自然和諧共生。

區域協調發展的部分目標和指標是為了正確引導各地區明確發展方向，使地方政府關注的焦點更加貼合本地區實際。得出單項指標結果后，不一定要集成，可以分項研究，根據不同地區在不同方面存在的差距，有針對性地加以改進。從國家層面，可以做一張大表，對不同地區的情況進行分類分析，做到心中有數，有的放矢地出臺相關政策。

明確原則。根據區域發展目標，對各個區域提出有針對性的發展原則，引導各地區在中國式現代化進程中找準定位，因地制宜謀劃和推動發展。

一是落實定位。在國家和省級兩級主體功能區規劃的基礎上，全國所有縣級行政區（部分地區細化到鄉鎮級）已經明確了主體功能定位。同時，中央和省級層面對很多地區都有定位性的要求。落實區域發展定位，并不僅限于套塊牌子、有個名頭，而是要按照功能定位，進一步明確發展目標和原則，聚焦主要目標，把能干什么、不能干什么特別是后者明確下來，并對轄區內的干部群眾進行宣傳教育，共同推進功能定位的落實。

二是科學布局。在全國范圍和各區域所轄范圍內，都要推進生產力科學布局，構建高效協調可持續的空間開發格局。從國家層面看，要推進沿海三大城市群優化開發、轉型升級，推進中西部具備條件的地區重點開發、集聚人口和經濟。在城市群內，要因地制宜，根據中心城市發育程度，提出集中或疏散功能的方向。對出現“大城市病”、人口已經比較擁擠的超大特大城市，要適當向城市群內其他城鎮疏解功能，并視條件培育新的區域副中心城市。對中心城市規模不大且尚有空間的，可以適當做大中心城市規模、進一步完善功能，提高輻射帶動能力。

三是集約開發。這是一個普適原則，各地區不管現在開發了多少，還有多少空余土地，都要節約集約用地，控制開發強度，使開發活動集中在適宜開發區塊，給農業和生態留出更多的空間。對以工業開發為主的開發區，要提出嚴格的密度和容積率要求，要求其率先提高空間利用效率。優化開發的城市群地區，以存量調整為主，更要積極探索提升產出效率、有效利用空間的經驗，為其他地區作好示范。

四是生態文明。在發展中貫徹生態文明的理念和原則，要根據資源環境承載能力、人口變動趨勢等，確定城市規模上限和擴張邊界，提高水、土地、能源資源的使用效率，保育并擴大生態空間，提高城市綠地和濕地、森林、湖泊比重。在守住生態保護紅線的同時，要跟蹤世界自然保護的最新研究成果，更新生態保護修復理念，在不同生態類型地區探索高水平保護的有效路徑。

五是科學治理。提升區域治理水平，需要更加注重針對性和有效性，更加注重空間調控。要把空間調控作為政府治理的重要內容研究制定相關辦法，今后制定有關政策、布局重大項目都要與空間布局的要求相一致。要建立健全覆蓋全國、統一協調、更新及時、反應迅速、功能完善的國土空間動態監測管理系統，對空間開發情況進行全面監測、分析和評估。

加強戰略創新。面向“十五五”乃至更長時期的區域發展，在戰略層面需要為三大區域戰略注入新的內涵和動能，促進戰略間協同互動，形成推動區域協調發展的合力。

區域協調發展戰略下一步的重點是加強戰略腹地建設。戰略腹地建設是構建全國統一大市場的重要一環，也是優化區域發展格局的重要內容，是一個主動的戰略選擇。通過與區域協調發展戰略有機融合，可以進一步強化對中西部地區發展的支持。建議在未來國家空間格局中做實“西部縱軸”，并將其作為國家戰略腹地的一條“主干線”。目前我國城鎮化和城市群發展的基本格局是主體功能區規劃明確的“兩橫三縱”戰略格局。多年來，其他軸帶在交通和經濟上都有緊密往來，而西部這條縱軸雖有西部陸海新通道等交通連接，但尚未形成真正經濟意義上的縱向發展帶。在“十五五”規劃中，若能明確將西部縱軸建設上升到戰略高度，則其有望成為一個標志性的重大舉措。這條軸帶不是簡單的交通線建設，而是經濟意義上的發展軸。做強這條發展軸帶，能串起呼包鄂榆、寧夏沿黃、關中、成渝、黔中、滇中、北部灣等多個城市群，實現西部地區發展水平的整體躍升。

區域重大戰略下一步的重點是研究新的“落子”。在區域發展的頂層設計上，可以有意識地在中西部地區選擇若干有條件的城市群地區，作為發展新質生產力的“第二梯隊”和新一輪城鎮化的主要承接地。如，長期以來學界有一個討論，即除京津冀、長三角、大灣區三大龍頭外，國家發展的“第四極”應該在哪。[10]2020年10月十九屆中央政治局審議《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》后，筆者曾在有關媒體提出，成渝地區初步具備了成為“第四極”的條件，并提出了“4＋2＋N”的區域發展格局構想。[11]建議在“十五五”規劃中，可研究將成渝地區納入區域重大戰略，即將“3＋2”變為“4＋2”。“第四極”不僅對于成渝地區本身有意義，更為重要的是，能帶來積極的示范效應，激勵中西部其他城市群地區加快發展、良性競爭，在區域協調發展新格局中作出更大貢獻。

主體功能區戰略下一步的重點是推動精細化治理。主體功能區本身是細化區域治理單元的基礎平臺，但近年來疊加一些新的工作后，也產生了一些新問題。如“三區三線”是對主體功能區格局的細化，但部分地區操作中存在“一刀切”式生硬劃分，地方向上反映時卻往往把執行層面的微觀問題與宏觀布局混為一談；重點生態功能區的產業準入負面清單，本意是配套調控生態地區的工業化城鎮化開發內容和邊界，但客觀上存在地方適宜產業發展受限的情況；等等?，F在圍繞主體功能區的一些不同認識，本質上還是如何處理好發展與保護、主體功能與其他功能的關系問題。這些辯證關系在不同時間節點呈現不同的特點。有些爭議和問題之所以長期存在，恰恰說明其復雜性和艱巨性。我們既要保持定力，堅持在發展中保護、在保護中發展，也要與時俱進完善工作思路，努力實現多目標的動態平衡。

建議在堅持“一張藍圖繪到底”的前提下，圍繞“精細化”做文章?？傮w上保持三大戰略格局和三類分區總體不變，同時細化空間單元、管制原則、區域政策、評價體系，以更加精細化的治理，提升各項政策的針對性和有效性，實現與其他國家重大戰略的深度融合。區域政策最重要的是接地氣，要加強政策有效引導，牢固樹立新發展理念，立足地區實際開拓創新，不斷增強實事求是謀發展的能力。

構建國家空間發展戰略的構想

從目前區域戰略的實施看，三大戰略總體上是一個平行關系。建議可作出兩個調整，一是區分一級戰略和二級戰略，即明確將區域協調發展戰略作為區域領域的總戰略，其他戰略作為二級戰略；二是在現有主體功能區戰略基礎上，進一步補充拓展空間發展的思路和舉措，構建一個為中國式現代化服務的國家空間發展戰略，將其作為指導空間發展的基礎性戰略。

基本框架。謀劃空間發展戰略，要全方位、全鏈條設計和構建各個環節、各個組成部分，確立戰略的總體架構、主要內容、支撐體系等，明確推進戰略的責任主體和實施機制。要聚焦空間發展領域的焦點難點問題，深刻分析矛盾和制約因素，著眼長遠構建有利于實現國土空間可持續發展的體制機制，逐步建立起空間開發保護的法律和制度體系，這是國家治理體系建設中的重要一環。其基本框架可包括如下四個方面。

以優化空間發展格局為核心。宏觀上，落實“一張藍圖干到底”，繼續深入推進城鎮化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間格局的落實，優化重大基礎設施、重大生產力和公共資源布局。支持城鎮化地區高效集聚經濟和人口、保護基本農田和生態空間，支持農產品主產區增強農業生產能力，支持將生態功能區的發展重點放到保護生態環境、提供生態產品上，支持生態功能區人口逐步有序轉移，形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局。

以完善空間發展結構為基礎。在微觀上，要深入推進“多規合一”，在以“三區三線”為主的空間結構基礎上，進一步科學優化邊界。要建立一套系統的空間分類體系和技術規程，提升市縣空間規劃對多學科技術標準的兼容性，將國土空間用途管制的原則和規定主要落實到對空間結構的管控上。

以構建空間治理體系為重點。明確空間治理單元，以空間尺度適當的實施單元為基礎平臺，使區域政策和城鄉治理措施的實施更有針對性、更加精準。不斷完善差異化的空間治理體系，將城鄉治理、產業發展、生態環境保護與激勵引導、績效評價、審計問責等制度有機結合。

以建立空間發展支撐體系為保障。不斷完善法規政策體系、技術標準體系及國土空間基礎信息平臺等，使國土空間治理體系更加成熟、更加定型。在建立統一的空間信息平臺基礎上，形成實時響應的空間監測系統，并不斷推進空間發展理論體系和人才隊伍建設，強化空間發展領域國際交流與合作，搭建完善的空間發展支撐體系。

優化空間發展格局。在總體架構上，“兩橫三縱”的城鎮化戰略格局，“七區二十三帶”的農業戰略格局，“兩屏三帶”及以大江大河重要水系為骨架的國家生態安全戰略格局，是具有基礎性意義的三大格局。下一步，要與區域戰略更加緊密地融合，通過在關鍵環節上創新思路舉措，把空間格局真正落到實處。

優化城鎮化發展格局，重點是適應人口變化趨勢。要進一步明確優化開發和重點開發這兩類城鎮化地區發展方向。優化開發區域主要是按照前述完善區域重大戰略的建議，未來考慮納入具有較大集聚輻射能力的城市群；重點開發區域主要是作為區域協調發展戰略的重要支撐點，并和新質生產力布局緊密結合，形成帶動區域發展的重要增長極。需要重點指出的是，在當前人口發展趨勢下，推進城鎮化戰略必須有長遠思維，不能簡單在原有城鎮化發展基礎上加大建設力度，而應根據人口出生率情況和人口流動趨勢，科學確定城鎮規模、基礎設施和公共服務布局等。這就需要突出幾個新的工作重點：一是突出城市群和中心城市的作用，二是突出產業和就業的引導，三是突出文化、教育、養老等綜合因素的影響等。在深入實施鄉村振興戰略中，也要充分考慮人口變化的影響，前瞻性做好相關規劃和資源配置。

優化農業發展格局，要按照大食物觀要求強化綜合布局。在“十四五”規劃中，沒有采用前兩個五年規劃的“七區二十三帶”格局圖，而是用了自然單元的糧食生產功能區和重要農產品生產保護區布局圖。需要提醒的是，越是在注重糧食安全的背景下，工作思路越要打開，從而可以更多從區域層面著眼，以大的功能定位引領具體的生產布局。大食物觀強調的是更加綜合的視野，謀劃農業發展格局也要考慮與城鎮化格局的充分銜接，統籌考慮不同農產品的供銷儲運鏈條與人口經濟布局的兼容性，及其與食物消費觀變化的適應性。完善農產品生產結構和產業帶的總體布局，將其落實到具體品種農產品的分布上，以體現分層落實農產品特別是糧食綜合生產能力的導向。

優化生態發展格局，重點是強化源頭保護和修復。黨的十八大以來，我國在生態文明建設上投入的力度之大、取得的成就之多，在全球范圍內都是有示范意義的，全國層面的生態發展格局已經初步構建起來。下一步在完善格局中重點要突出對生態安全有較大影響的區域，以“山水林田湖草沙是一個生命共同體”的重要理念為指導，以系統保護、系統修復的思路，進行大手筆、戰略性的統籌規劃和治理，從源頭上、根本上保護好我國的生態系統。重點區域的選擇，可在“十四五”規劃相關專章基礎上，依據生態修復的緊迫性以及對近年來自然災害事件的研究，列出優先順序，明確若干“十五五”期間的重點修復工程。允許在生態功能區因地制宜發展不影響生態功能的溫和旅游、適量農牧業、民族特色產業等，使之既成為保障國家生態安全的重點區，也成為人與自然和諧共生的示范區。

完善空間發展結構。優化空間結構，首先從主要空間類別即城市、農業和生態，以及承載這三大空間的交通、基礎設施等其他空間著手，建立適應經濟發展趨勢的空間結構體系。在現有劃分城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線和生態保護紅線三條控制線的基礎上，通過建立全國統一空間分類體系，形成適應全國統一空間規劃的城市、農業和生態發展的統計和指標體系，自上而下形成一套約束政府、市場、企業和社會在城市、農業和生態空間開發行為的統一準則。

當前，尤其是要正確處理好基于行政單元的政策與基于自然單元的微觀管制手段的關系。把握“三區”與“三線”的內在關系，既要嚴格落實紅線的管制要求，也要避免把對自然網格的要求泛化等同于對所在行政區的要求，切實消除要求“層層加碼”、地方無所適從的情況。對我國縣域層面如何通過細化空間布局增強發展后勁，要系統研究、加強指導。這項工作做好了，可以有效緩解當前經濟、人口形勢變化帶來的壓力和負面影響，對中長期發展有重要意義。

構建空間治理體系。空間治理不同于現有的對地方事務的自上而下的管理，而是在國家基本制度和大政方針的基礎上，根據不同空間的主體功能定位，實現人口、經濟、資源環境的空間均衡以及各項工作精準落地的治理模式。

合理設定空間治理單元是構建空間治理體系的基礎。在縣級層面，特別是空間范圍較大、人口較多的縣，可通過構建縣和鄉鎮兩級分類體系，以鄉鎮功能的細分彌補縣級單元的政策精度問題，實現在不同空間尺度下主體功能的精準界定，這樣既能更好集中資源、聚焦重點推進工作，也能避免“一刀切”帶來的問題，兼顧自上而下的要求與自下而上的訴求。在此基礎上，進一步研究細化的區域政策，重點梳理規范生態功能區產業準入負面清單、建立精細化的投資管理空間布局平臺、加強對人口集聚區公共服務等政策的支持、加大城市群地區“人地掛鉤”政策實施力度等。

加強國家發展規劃和國土空間規劃的銜接。加強兩大規劃在空間發展戰略、空間結構優化、重大生產力布局等方面的銜接，盡量保證生態空間格局、農業空間格局和城鎮空間格局在兩大規劃體系中基本一致，盡可能在國家空間規劃中為發展規劃確定的重大項目、重大工程預留空間。合理確定預期性指標和約束性指標，科學分解兩大規劃指標體系。協調好發展規劃和國土空間規劃的評估與監測，強化評估和監測結果的綜合應用，提升規劃實施的協同性，確保規劃的目標任務得到落實。

建立空間發展支撐體系?？臻g發展戰略是一個綜合性的構想，要不斷增強空間發展的軟硬件支撐，搭建促進空間要素更合理配置和管理的基礎平臺，形成各方共同促進空間高質量發展的合力。

建立統一的空間信息平臺和實時響應的空間監測系統。依托自然資源、測繪地理等已有空間數據資源，建立空間信息平臺，為開展國土空間相關的規劃、審批、監管與分析決策提供基礎服務，提升空間治理能力現代化水平。要將空間管理監測系統與全國主體功能區拼圖進行整合，將其作為未來空間管理的基本依據和平臺。

推進空間發展理論體系和人才隊伍建設。要研究空間發展的基礎理論，對比國際相關理論，結合中國探索實踐，提出具有原創性的中國空間發展理論體系。特別是要把涉及經濟發展、區域協調、城鎮化、生態文明建設的多學科理論，在空間發展的盤子里進行整合提煉，形成具有創新性、融合性的學術成果。要根據理論研究的需要，建立多學科融合的人才培養體系和空間治理的高層次人才培養平臺。各級地方政府也要高度重視空間治理的實踐人才培養，加強經驗交流，逐步對地方領導干部提出既要懂經濟治理，也要懂空間治理的要求。

對下一步相關工作的建議

深入實施區域和空間領域的戰略是一個系統工程，促進區域戰略與其他戰略深度融合，是提升政府工作水平和效率的重要抓手。建議當前可先重點開展以下工作。

一是不斷完善頂層設計。建議自然資源部門牽頭起草有關中央文件，牽頭研究優化主體功能區規劃實施的意見，明確更好發揮主體功能區戰略作用的思路，并對優化“三區三線”管控原則等提出工作方案。建議發展改革部門牽頭研究將空間發展戰略納入國家戰略體系、引導經濟合理布局的總體方案，并提出調整完善投資、產業政策的思路。建議財政部門牽頭研究適合生態功能區的轉移支付政策優化方案。

二是開展一輪新的資源環境承載能力評價。2016年國家發展和改革委員會曾組織開展過一次評價，但重點是監測預警工作。[12]在新的技術條件下，有必要更加客觀全面掌握我國資源環境與人口經濟的互動情況，這不僅僅是簡單的“摸家底”，更重要的是用新觀念、新方法分析問題，為優化區域治理思路構建更加科學合理的基礎性支撐條件。

三是在“十五五”規劃中強化空間發展。發展規劃是戰略的集合，在“十五五”規劃編制中，要更多體現空間安排，更多體現精細化的治理思路。要研究提出以新質生產力為代表的重大生產力空間布局，引導各地因地制宜發展新質生產力，形成新的比較優勢。要進一步完善城市、農業、生態格局，在規劃中畫出新的空間布局圖。要謀劃推出一批國土空間相關的重大工程，進一步夯實分區治理、分類型治理的基礎平臺。

四是加強空間發展理論研究與宣傳解讀。目前學術界對空間發展的研究還比較薄弱，要通過各種方式宣傳空間發展的重大意義，形成活躍的討論氛圍，讓更多學者了解空間發展、鉆研空間發展。要讓空間發展的相關知識走入高校課堂，使之成為中國特色發展理論的重要組成部分。

注釋

[1][3][4]參見侯永志等：《我國生產力布局存在的問題及成因》，《中國經濟時報》，2014年8月12日，第15版。

[2]數據來源于《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41號），2013年10月15日，https：//www.gov.cn/zwgk/2013-10/15/content_2507143.htm。

[5][7]參見江小涓等：《中國經濟發展模式演進與前景展望》，北京：清華大學出版社，2024年，第91～92、89～107頁。

[6]參見《國家發展改革委等部門關于印發〈“十四五”節水型社會建設規劃〉的通知》（發改環資〔2021〕1516號），2021年10月28日，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-11/09/content_5649875.htm。

[8]《習近平：決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，2017年10月27日，https：//jhsjk.people.cn/article/29613458。

[9]參見《習近平主持召開中央財經委員會第五次會議》，2019年8月26日，https：//m.huanqiu.com/article/9CaKrnKmsyy。

[10]參見林毅夫、付才輝：《中國第四極成渝地區雙城經濟圈建設路線圖》，《成都日報》，2021年10月27日。

[11]參見《中國新觀察｜董煜：成渝如何唱好“雙城記”，共建經濟圈？》，2021年10月28日，https：//www.sc.chinanews.com.cn/zxft/2021-10-28/157559.html。

[12]參見《國家發展改革委等9部委印發〈關于加強資源環境生態紅線管控的指導意見〉的通知》（發改環資〔2016〕1162號），2016年6月2日，https：//www.gov.cn/xinwen/2016-06/02/content_5079114.htm。

責 編∕桂 琰" 美 編∕梁麗琛