行政黑名單制度的法律屬性及其可訴性

摘要：近年來，在行政審批制度改革、突發事件應對與建立誠信社會的背景下，起源于英國教育領域懲罰不端行為學生的“黑名單”制度開始在我國行政管理領域被廣泛運用。行政黑名單制度雖然對于提高政府風險預防能力、增強執法聯動性等具有積極意義，但也會對被記入黑名單的行政相對人權益產生負面影響。如果行政相對人認為被列入黑名單等行為侵犯自身的合法權益，是否可以對此提起行政訴訟以追究行政機關及其公職人員違法行政的責任，成為關鍵問題。這一問題取決于對行政黑名單制度性質的認定。從實證法角度考察，行政黑名單制度具有“單一黑名單型”“黑名單+公開型”“黑名單+直接懲戒型”“黑名單+間接懲戒型”“黑名單+聯合懲戒型”“黑名單+獨立懲戒型”六種規范內在結構，存在“基于黑名單行為本身的效果實現”“基于黑名單直接觸發的懲戒行為的效果實現”與“基于黑名單間接附加的懲戒行為的效果實現”三種外在效果實現結構。行政黑名單行為是否可訴，首先需要判斷行為是否屬于《行政訴訟法》規定的受案范圍。對于不屬于明確列舉受案范圍的行政黑名單行為，還需要實質判斷其是否對行政相對人權益“不產生實際影響”。具體而言，“單一黑名單型”行為不具有外部效果，屬于內部行政行為，不可訴；“黑名單+公開型”行為會對相對人權益產生事實上的影響，可訴；“黑名單+直接懲戒型”行為具有行政法上的意思表示內容，屬于具體行政行為，可訴；“黑名單+間接懲戒型”和“黑名單+聯合懲戒型”行為中的黑名單屬于后續懲戒行為的事實要件，被單獨公開后可訴，未被單獨公開則僅具有訴懲戒行為之時的附帶可訴性。在自然危險與自反性風險交織的高度復雜社會背景下，行政機關基于現實執法需求、信息技術基礎與改革創新動力，會自主創設與運用新型規制工具。對于復雜行政事務管理中的新型信用規制工具，必須在厘清其實然狀態的基礎上，為其構建具有針對性的法治約束框架。唯有如此，以行政黑名單為代表的信用規制工具才能在法治的軌道上發揮預期功能。

關鍵詞：風險治理；信用監管；行政黑名單；信用碼；實證分析；行政訴訟；行政責任

中圖分類號：D912.1

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831（2025）01-0259-13

一、問題的提出

2014年，國務院印發《社會信用體系建設規劃綱要》（以下簡稱《綱要》），《綱要》明確表示“在現有行政處罰措施的基礎上，健全失信懲戒制度，建立各行業黑名單制度和市場退出機制”。近年來，在行政審批制度改革、建立誠信社會的背景下，起源于英國教育領域懲罰不端行為學生的“黑名單”制度^［1］開始在我國行政管理領域被廣泛運用。在當下應對突發事件的行政實踐中，借助網絡信息技術，信用懲戒措施的潛能更是被進一步釋放【于北大法寶中央法規數據庫（https：//www.pkulaw.com/）以“黑名單”為全文關鍵詞進行檢索，在“突發事件”專題分類下，可得現行有效相關“中央法規”47件（包括部門規范性文件8件，部門工作文件39件），為各專題數量之最。于北大法寶地方法規數據庫（https：//www.pkulaw.com/）以“黑名單”為全文關鍵詞進行檢索，在“突發事件”專題分類下，可得現行有效相關“地方法規”1 248件（包括地方規范性文件405件、地方司法文件2件、地方工作文件1 248件），為各專題數量之最。另參見：王曉淑《突發公共衛生事件中信用評價的運行樣態及其完善思路》（《行政法學研究》2021年第6期157-165頁）。】。許多行政機關通過政府規章、行政規范性文件在諸多行政管理領域大力倡導并建立行政黑名單制度。一方面，行政黑名單制度對于提高政府風險預防能力^［2］、增強執法聯動性^［3］、加強執法威懾力與建立誠信社會^［4］等具有積極意義。但另一方面，行政黑名單制度也會對被記入黑名單的相對人權益產生負面影響^［5］。尤其是在緊急情況應對的行政實踐中，以不當聯結賦碼行為進行聯合懲戒，更是引起社會對公民權益普遍限制的廣泛擔憂^［6］。在法治國語境下，其必然引發的問題是：如果行政相對人認為被列入黑名單等行為侵犯自身的合法權益，應該如何救濟？行政相對人是否可以對此提起行政訴訟以追究行政機關及其公職人員責任？

眾所周知，我國行政訴訟法劃定了行政訴訟的受案范圍，僅限定的行政行為方可受案。探討行政黑名單制度的可訴性問題，必須首先明確行政黑名單行為的法律屬性。而關于行政黑名單行為的法律屬性，學界存在較大爭論。總體看，現有關于行政黑名單法律屬性的認識可以歸納為單一性質說和復合性質說。單一性質說主要是直接將行政黑名單制度定性為某種單一的行政機關行為性質。如有研究認為行政黑名單屬于一種行政處罰措施^［7］，還有研究認為行政黑名單屬于一種間接行政強制措施^［8］。復合性質說者則認為，行政黑名單非僅具有一種法律屬性^［9］，而是在不同的情形下具有不同屬性^［10］。根據分類角度的不同，相關學說又可以細分為依據橫向類別展開的橫向復合性質說和依據縱向過程展開的縱向復合性質說。前者典型如根據監管功能將行政黑名單定位為信用信息共享制度、信用體系培育制度和信用法律責任差異化制度^［11］。后者典型如基于行政過程展開的多階段性質說。其將行政黑名單定位為由“擬列入行為”“列入行為”“公布行為”“懲戒行為”四種過程行為組成的復合型行政活動方式，認為各個階段具有不同的行為性質，并且每個階段的性質都屬于行政黑名單制度的屬性之一^［12］。縱觀各種觀點，從理論上先行對黑名單進行概念、特征、功能維度的界定，并據以推演判斷其行為性質者居多，而少有立基于實證規范維度的探討。這導致相關研究結論缺乏面向現實的解釋力【以基于行政過程論的研究結論為例，其將行為A （行政黑名單）的所有狀態均理想化分解為a1-a2-a3等若干階段，賦予每個階段不同的法律屬性，并認為每個階段的屬性都屬于A的屬性。但基于實證規范結構的考察結果表明，某些情形下并不存在a3的階段，也即行為A并不具有a3階段的屬性；某些情形下懲戒行為雖然事實上接于行政黑名單制度后但卻是獨立的行為B，表面上是a1-a2-a3過程，但實質上卻構成a1-a2、B過程，即行為B事實上在行政過程中并非行為的a3階段，行為B的屬性就并非行為A行政黑名單的屬性。】。

行政黑名單制度是一種制度創設，雖尚無法律層面的直接規定，但實踐運行已有不少政府規章、地方性法規作為指導。“一個規范如果通過立法程序而合法化”，“就構成有效的客觀法”^［13］。實證規范或是對實踐的總結反映，表征著行政黑名單制度在過去或當下的實踐中是什么；或是對實踐的指導完善，代表著行政黑名單制度在將來的實踐中會是什么。是以，筆者認為要認識法律上真正的行政黑名單制度，必須從實證規范出發，發掘行政黑名單制度所具有的規范結構。這些規范結構指向的是行政黑名單行為的實踐結構，據此，我們才能分辨實踐中已經發生或將要發生的行政黑名單行為的真實樣態，進而分析判斷其法律屬性與可訴性問題。

二、行政黑名單制度規范結構的考察

（一）基于法規范內在表達結構的類型梳理

基于以上目的，筆者于北大法寶數據庫以“黑名單”為關鍵詞進行檢索，得到現行有效法律0件、行政法規1件、部門規章25件、地方性法規40件、自治條例和單行條例4件、地方政府規章43件【檢索數據庫：北大法寶（https：//www.pkulaw.com/），最后檢索日期：2024年12月10日。】。“盡管規制總體上是一種中央政府的行為，但其實施則由地方政府完成”^［14］。在目前行政黑名單法律層級規范缺位的情況下，這些規范作為法源意義上的法是最能表征行政黑名單規范結構的制度淵源。借助規范內在表達結構與規范外在效果實現結構的分析框架，筆者對以上規范進行了梳理，發現行政黑名單制度存在以下幾類常見的規范內在結構。

1.單一黑名單型

本類規范結構通常表現為規范僅建立黑名單制度，以單一的列入黑名單行為作為對行政相對人行為的記錄或威懾，不再施加其他任何懲戒措施。其規范表述往往是：將實施特定行為的行政相對人列入黑名單。如交通運輸部《公路建設項目代建管理辦法》【參見：《公路建設項目代建管理辦法》，2015年5月4日中華人民共和國交通運輸部第5次部務會議通過。】第25條規定“對違法違規、擾亂代建市場秩序或者違反本辦法第20條規定的代建單位，列入黑名單”。國家安全生產監督管理總局（現并入應急管理部）《建設項目職業病防護設施“三同時”監督管理辦法》【參見：《建設項目職業病防護設施“三同時”監督管理辦法》，2017年1月10日中華人民共和國國家安全生產監督管理總局第1次局長辦公會議通過。】第30條規定，安全生產監督管理部門應當對建設單位開展建設項目職業病防護設施“三同時”情況進行監督檢查，“對違法行為情節嚴重的，應當按照規定納入安全生產不良記錄‘黑名單’管理”。眾所周知，黑名單公開與否、公開的范圍都與其懲處效力直接關聯，列入黑名單行為并不直接關聯公開行為，在規范未有明確授權行政機關將黑名單公開的，意味著行政機關不得當然將黑名單公開。需要注意的是，此處的公開特指對外部行政相對人、社會公眾的公開。關于黑名單內容在行政機關內部信息共享的授權不向外部公開。如《昆明市煙花爆竹經營和燃放安全管理辦法》【參見：《昆明市煙花爆竹經營和燃放安全管理辦法》，2021年1月20日昆明市第十四屆人民政府第78次常務會議通過。】第13條規定，“應急管理部門應當建立煙花爆竹安全生產信用信息庫和信息運用共享制度，如實記錄煙花爆竹經營單位的許可登記、誠信經營、安全生產違法行為等信息，實施信用信息抄告和黑名單管理制度。”在沒有明確對外公開授權的情況下，此處的“信用信息抄告和黑名單管理制度”僅應該被認定為關于行政機關內部信息共享的授權【行政機關內部信息共享實質上涉及行政機關之間職權的分配與轉移，也應該遵守職權法定原則。參見：王錫鋅《政務數據匯集的風險及其法律控制》（《華東政法大學學報》2024年第3期23-38頁）。】。

2.黑名單+公開型

這類規范結構將實施特定行為的行政相對人列入黑名單之后，還明確規定行政機關應將行政黑名單進行公開（公示、公告或曝光等）。其規范結構為：將實施特定行為的行政相對人，列入黑名單并進行公開等。如《黑河市市容和環境衛生管理條例》【參見：《黑河市市容和環境衛生管理條例》，2017年8月25日黑河市第六屆人民代表大會常務委員會第四次會議通過。】第64條規定，“市容環境衛生主管部門應當將拒不改正違法行為、拒不履行行政處罰決定和屢次實施違法行為的單位和個人列入黑名單，并向社會曝光”。《杭州市生態文明建設促進條例》【參見：《杭州市生態文明建設促進條例》，2015年12月25日杭州市第十二屆人民代表大會常務委員會第三十三次會議通過。】第47條規定，“將嚴重破壞生態環境的企業事業單位和其他生產經營者列入黑名單并向社會公開”。前文已述，黑名單公開的范圍與其懲處效力直接關聯，行政機關必須按照規范規定的黑名單公開方式、范圍進行公開行為。另外，必須明確的是，在規范未賦予行政機關以黑名單為依據做出其他懲戒措施的情況下，意味著行政機關無權根據黑名單直接對相對人進行后續懲戒。

3.黑名單+直接懲戒型

這類規范結構把相對人列入黑名單之后，還明確規定行政黑名單直接觸發的現實法律效果。其規范結構一般表述為：將特定行為的行政相對人列入黑名單，并對其（直接）給予某種懲罰。如農業農村部《遠洋漁業管理規定》【參見：《遠洋漁業管理規定》，中華人民共和國農業農村部2019年第12次常務會議通過。】第34條規定，“對重大安全生產責任事故負主要責任”等情形的“企業主要管理人員、項目負責人和船長，納入遠洋漁業從業人員‘黑名單’管理。納入遠洋漁業從業人員‘黑名單’的企業主要管理人員、項目負責人，3年內不得在遠洋漁業企業擔任主要管理人員或項目負責人。”《甘肅省食品小作坊小經營店小攤點監督管理條例》【參見：《甘肅省食品小作坊小經營店小攤點監督管理條例》，2020年12月3日甘肅省第十三屆人民代表大會常務委員會第二十次會議修訂通過。】第36條規定，“列入黑名單的食品小作坊、小經營店和小攤點負責人，三年內不得從事食品生產經營活動”。《貴州省大扶貧條例》【參見：《貴州省大扶貧條例》，2016年9月30日貴州省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過。】第89條規定，相對人“弄虛作假，騙取扶貧政策待遇的，由有關部門列入誠信黑名單進行管理并取消其受助資格”。根據黑名單所直接觸發的懲罰行為的不同，其一般又分為“黑名單+行為罰型”“黑名單+財產罰型”“黑名單+其他負擔行為型”。以權益是否現實獲得為標準，其又可以進一步提煉為“黑名單+已有權益剝奪型”與“黑名單+將來權益限制型”。

4.黑名單+間接懲戒型

這類規范結構把相關行為相對人列入黑名單之后，還規定有關機關可依法對被列入黑名單者在市場準入資格、市場等級資質、行政給付資格等方面進行限制或剝奪。其規范表述往往是：將特定行為的行政相對人列入黑名單，并由相關單位在相關領域依法進行某種權益限制或剝奪。如《武漢市交通建設工程質量和安全生產監督管理辦法》【參見：《武漢市交通建設工程質量和安全生產監督管理辦法》，2021年3月23日武漢市人民政府令第308號第二次修訂通過。】第34條規定，“交通建設工程質量和安全生產監督管理部門應當建立信用管理體系和誠信檔案制度”，“將有不良信用記錄的從業單位和從業人員納入‘黑名單’，依法限制其參與本市交通建設工程建設活動”。《襄陽市防控和查處違法建設辦法》【參見：《襄陽市防控和查處違法建設辦法》，2017年12月15日襄陽市人民政府常務會議通過。】第13條規定，“建立‘黑名單’制度，對從事違法建設的建設、施工、設計、監理等單位，納入不良信用記錄，在其參加各級政府及相關部門組織的評優評先時嚴格把關，提出具體意見”。本類規范看似與前一規范構造未有明顯區別，都規定了黑名單之后的懲罰行為，但本質上二者并不相同。“黑名單+直接懲戒型”中列入黑名單的行為本身即意味著一種必然而明確的懲罰，而“黑名單+間接懲戒型”并沒有規定列入黑名單直接明確的法律效果，僅是規定行政機關可以依法對被列入黑名單者實施下一步的權益限制或剝奪行為。由于黑名單本身并不是法律，這意味著下一步懲罰行為的最終法律效果需要另有依據、另行判斷并獨立做出，而非由黑名單直接觸發。

5.黑名單+聯合懲戒型

這類規范除規定將實施相關行為相對人列入黑名單外，還籠統規定由相關單位對黑名單對象進行聯合懲戒。其表述往往是，建立黑名單制度，對被列入黑名單者，由有關單位進行聯合懲戒。如《呼和浩特市道路旅客運輸安全管理辦法》【參見：《呼和浩特市道路旅客運輸安全管理辦法》，2018年2月8日呼和浩特市人民政府第3次常務會議通過。】第44條規定，“建立道路旅客運輸企業、客運站以及有關負責人‘黑名單’制度，通報新聞媒體、銀行、鐵路、航空、住房等有關部門，開展聯合懲戒”。《陜西省電梯安全監督管理辦法》【參見：《陜西省電梯安全監督管理辦法》，陜西省政府2017年第22次常務會議通過。】第8條規定，“電梯安全監督管理部門應當建立電梯安全誠信‘紅名單’和失信‘黑名單’管理制度”，“對電梯生產、使用、維護保養、檢驗檢測等過程中列入名單的單位，實施守信聯合激勵和失信聯合懲戒措施”。《福州市公共信用信息管理暫行辦法》【參見：《福州市公共信用信息管理暫行辦法》，2017年11月6日福州市政府第32次常務會議通過。】第30條規定，“對失信‘黑名單’的自然人、法人和其他組織，在市場監管和公共服務的市場準入、資質認定、行政審批、政策扶持等方面實施信用分類管理，結合監管對象的失信類別和程度，實施跨行業、跨部門、跨地區的聯合懲戒措施”。本類型也在黑名單之外附加了其他后續懲戒制度，但相對于前幾類而言，本類型規定非常概括，并沒有規定行政機關依據黑名單可以對行政相對人進行哪些方面、哪些領域的權益限制或剝奪。本質上，這導致黑名單呈現出完全“開源”的效果，行政相對人但凡被列入黑名單，即可能面臨各方面的權益限制或剝奪。

6.黑名單+獨立懲戒型

這類規范構造的特點在于，行政機關對相關行為人同時采取黑名單管理措施和其他懲罰措施。其規范表述往往是，對實施特定行為的行政相對人進行懲罰并列入黑名單管理。此時，其他懲罰措施并非直接也非間接依據黑名單作出，而是與黑名單行為完全獨立。如《西藏自治區生態環境保護監督管理辦法》【參見：《西藏自治區生態環境保護監督管理辦法》，2013年7月21日西藏自治區人民政府第9次常務會議通過。】第28條規定，工礦企業“擅自拆除、閑置、不正常使用環境污染治理設施的，由環境保護主管部門依法給予處罰并將其列入黑名單”。國家發展和改革委員會《電力安全生產監督管理辦法》【參見：《電力安全生產監督管理辦法》，2015年2月17日中華人民共和國國家發展改革委令第21號公布。】第34條規定，“電力企業發生電力安全事件后，存在下列情況之一的，國家能源局及其派出機構可以責令限期改正，逾期不改正的應當將其列入安全生產不良信用記錄和安全生產誠信‘黑名單’，并處以1萬元以下的罰款”。此時處罰行為只是與黑名單并列的懲處類型，與黑名單并無觸發或做出的依據關系。

（二）基于法規范外在效果實現結構的類型歸納

以上的梳理呈現了行政黑名單制度在法規范層面各種內在的制度構造，而其法律屬性為何，則需進一步對這些構造類型進行規范效果層面的考察^［15］。如果不同構造類型對于行政相對人的效果實現機制相同，則它們雖然事實表述不同，但在法律層面，應屬于同一性質的制度。而如果表述雷同，但實現機制有異，則應屬不同性質的制度。經過對規范外在效果實現機制的分析，可以發現，以上六類行政黑名單規范結構存在著三種外在效果實現機制。

1.基于黑名單行為本身的效果實現

基于黑名單行為本身的效果實現機制，即法律對違法違規、失信等負面行為的記錄、評價與懲戒，只通過列入黑名單行為本身實現，而不再觸發或附加他類懲罰行為。“黑名單+告知相對人型”“黑名單+社會公示型”均屬此類。

（1）“單一黑名單型”規范效果的實現機制。前已言及，根據不公開前提下行政機關內部的信息記錄形態，“單一黑名單型”可進一步被細化為“黑名單+機關內部記錄型”“黑名單+單位共享型”。如果行政機關僅將相關行為人列入黑名單，作為本機關內部信息使用或共享給相關機關作為內部信息使用，完全不對外發布，此時行政黑名單是缺乏外部效果的。其實列入黑名單的行為，僅具有內部信息記錄的作用。

（2）“黑名單+公開型”規范效果的實現機制。根據公開的范圍不同，“黑名單+公開型”可進一步被細化為“黑名單+告知相對人型”“黑名單+社會公示型”。對于前者，其將列入黑名單行為告知相對人（且僅告知相對人），會對相對人產生道德壓力或行為警告的作用。這一作用是相關法規范制定此類行政黑名單制度所達成的效果，但規范僅規定列入黑名單，并未規定要實行其他更嚴厲的懲戒，那么這（對相對人的警告）也將是此類黑名單規范所達成的全部效果。對于“黑名單+社會公示型”結構而言，此時相對人因為違法違規失信等“負面行為”被列入黑名單的事實被其他主體知曉。首先，這會給相對人帶來外界的輿論壓力，這是公開所形成的外在效果之一。其次，雖然在此種模式下規范并未賦予公權力主體根據黑名單的法律懲戒措施，但與相對人“負面行為”存在利害關系的私主體，完全可能因為相對人被列入黑名單的行為對其做出市場行為中“趨利避害”的理性選擇。此時，黑名單由向相對人警告擴大為向社會發出警示，這類似于德國的公共警告制度^［16］。顯而易見，無論是“黑名單+告知相對人型”，還是“黑名單+社會公示型”，其外在效果實現均未借助其他懲戒措施，而僅由列入并公開黑名單行為本身產生。

2.基于黑名單與其觸發的懲戒行為的效果實現

此類規范的效果不是以（或不是僅以）黑名單本身所形成的行為警告、警示約束等為實現機制，而是將連帶觸發對被列入黑名單者警告、警示之外的其他懲戒措施。該類機制由“黑名單+直接懲戒型”結構所具有。如前例《珠海經濟特區政府投資項目管理條例》第42條“列入失信黑名單，禁止其3年內負責政府投資項目的管理工作”之規定，其規范結構表明，只要一旦被列入黑名單，就必然直接觸發黑名單警示之外的一種具體懲戒措施。其間的規范實現機制在于黑名單本身既承載了警告、警示功能，又同時直接承載了所列明的其他具體懲罰措施的懲戒功能。黑名單行為做出即代表懲戒措施的確定，而無需另外考量是否以及如何懲戒。本質上，其外在效果是基于黑名單以及法律規定的黑名單所觸發的懲戒措施而實現的。

3.基于黑名單與其附加懲戒行為的效果實現

基于黑名單與其附加行為的法效果實現機制，意指在黑名單之外再規定依據黑名單實施其他懲戒措施，以更大程度地實現對相對人的威懾或約束。“黑名單+間接懲戒型”與“黑名單+聯合懲戒型”本質上均屬于此類。

（1）“黑名單+間接懲戒型”規范效果的實現機制。“黑名單+間接懲戒型”制度結構雖然規定了黑名單后續的懲戒，但因并未明確規定具體懲戒措施，所以并不構成行政機關直接懲戒的權力。依法行政原則下，后續的具體懲戒措施需由其他規范進行具體明確的授權。此處“黑名單+間接懲戒型”規范中的后續懲戒措施并不屬于黑名單本身包含的內容與效果，黑名單只是作為后續懲戒措施的依據或判斷要件之一。進言之，黑名單除了公開后的警告、警示效果之外，其他法效果并非黑名單本身所具有。此時規范外在效果的實現是基于黑名單確定的聲譽減損以及后續不確定的其他懲戒決定帶來的威懾，即基于黑名單與其附加懲戒行為的規范效果實現機制。

（2）“黑名單+聯合懲戒型”規范效果的實現機制。該類黑名單制度結構的威懾力在于，其不僅通過行政機關實施的黑名單行為本身對相對人在該機關管轄范圍內的行為進行威懾，還將黑名單信息共享給其他機關，由其他機關根據黑名單進行各自管轄范圍內的對相對人權益的限制或剝奪。此時的威懾不僅來自黑名單本身，還來自其他機關依據黑名單實施的行為。其外部效果實現機制，本質上與“黑名單+間接懲戒型”效果實現機制相同，均是基于黑名單與其附加懲戒行為的效果實現機制。

另外，對于“黑名單+獨立懲戒型”結構而言，黑名單之外的懲戒行為并非由黑名單觸發也并非依據黑名單做出，二者完全獨立。懲戒效果來自二者各自的威懾或懲罰效應。其中，黑名單的實現機制依據具體規定的不同可能是前面三種實現機制中的任何一種。而獨立的并懲行為則是依法獨立做出，當行為要件完全滿足時即可，且要件中無須一定有黑名單要件。如果說以上第二、第三種實現機制是一種懲戒效力范圍的擴展，而此類實現機制則是一種懲戒措施效力的疊加。整體上，本類規范結構的效果實現是基于黑名單與其他完全獨立懲戒行為的法效果實現，但由于其他的懲戒行為與黑名單不存在直接觸發或依據關系，所以后續懲戒措施的任何法效果本質上與黑名單無關。嚴格意義上講，其并不屬于黑名單制度本身的規范效果實現類型，而只是屬于以上三種黑名單制度的效果實現類型與其他懲罰行為效果實現類型的并存。

綜上分析，行政黑名單制度存在三種規范外部效果實現機制：（1）基于黑名單行為本身的效果實現；（2）基于黑名單與其直接觸發的懲戒行為的效果實現；（3）基于黑名單與其附加行為的效果實現。整體上，這三種效果實現機制在威懾力度上呈現出層層疊加的邏輯，但黑名單在其中承擔的作用并非層層疊加的。這三種規范效果實現機制對于行政黑名單制度法律屬性的判斷將具有不同的影響。

三、基于規范結構的行政黑名單制度性質的認定

行政黑名單制度并非僅有單一標準化的構造，而是存在六種規范表達結構，以及基于這六種規范表達結構的三種規范效果實現結構。當下的行政黑名單實踐依據這六種規范結構表達展開，根據這三種規范效果實現結構發生作用。這從根本上決定了行政黑名單制度存在著不同的法律屬性狀態。

首先，“黑名單+告知相對人型”與“黑名單+社會公示型”結構屬于基于黑名單行為本身的外部效果實現類型。此時行政黑名單本身具有行為警告、輿論警示作用，部分論者認為該類警告、警示作用屬于行政處罰中的聲譽罰或曰精神罰^［17］。但本質上，不觸發懲戒行為的行政黑名單本身并不屬于行政處罰行為。原因在于行政機關單純地將相對人身份及相關信息列入黑名單并公開的行為本身并不內含設定、變更或消滅相對人行政法上權利與義務的意思表示^［18］。記入并公開行政黑名單行為本身發生的諸如警告、警示等客觀效果，并不是在行政黑名單中被確定的。行政黑名單本身只記錄了一項事實，記錄與公開行政黑名單的行為具有“列入與公開”的行為意思，但并不具有“設定、變更與消滅權利義務”的效果意思^［19］。所以，其只是行政事實行為。具體而言，本文以為其性質最接近行政監督行為。

行政監督行為“是指行政主體基于行政職權，依法對行政相對人是否遵守行政法規范和執行行政決定等情況做出的事實行為”^［20］。尤其是就守法監督而言，“其目的在于保證行政法規范得到普遍遵守，其后果往往是引起行政處理決定的做出”^［21］。行政黑名單制度對違法違規失信相對人的違法違規失信事實進行記錄并公布，相當于行政監督決定，將對相對人產生警告，對社會發出警示，并有可能作為下一階段具體行政行為的依據。其結構與行政監督行為耦合。因此，“單一黑名單型”與“黑名單+公開型”行政黑名單制度可歸屬于行政監督行為。另外，不公開的“單一黑名單型”結構僅具有內部信息記錄的作用，所以只是內部行政行為。

其次，“黑名單+直接懲戒型”屬于基于黑名單直接觸發的懲戒行為的效果實現類型，行政相對人一旦被列入黑名單便意味著需要承受某種（些）具體的懲戒措施。此時懲戒措施及其效果似乎也是基于黑名單行為本身所發生的，但本質上其與前一種類型并不相同。前一種類型外部效果的產生，僅是其本身記錄內容的負面性以及與相對人及大眾普遍價值標準相互作用之后的事實上的效果，其結果不由行政機關追求，也不由行政機關控制。這里雖然依然只有一個行政黑名單行為，但法律規定了列入行政黑名單所承載的法律上確定的權利義務內容，也即行政行為的做出意味著將會直接設定、變更或消滅相對人行政法上的權利義務。是以，“黑名單+直接懲戒型”承載了行政機關發生懲戒行政相對人違法違規失信行為的意思表示，不再是行政事實行為，而是行政法律行為。根據“黑名單+直接懲戒行為”中懲戒行為的具體內容，其具有不同的性質。理論上，只要滿足負擔型行政行為的構成要件，“黑名單+直接懲戒型”制度類型將具有所有負擔型行政行為性質的可能。其既可能是行政處罰行為，也可能是行政強制行為等。

最后，“黑名單+間接懲戒型”“黑名單+聯合懲戒型”均是基于黑名單與其附加行為的效果實現類型。法律雖然規定了行政機關可依法對黑名單人員進行下一步的權益限制或聯合懲戒，但此時規范中“等方面依法予以限制”“聯合懲戒”式的規定過于籠統。如果沒有其他規范的細化授權規定，行政機關不得僅依據“等方面依法予以限制”“聯合懲戒”規范，隨意對被列入黑名單者實施具體懲戒行為。即“黑名單+間接懲戒型”“黑名單+聯合懲戒型”結構中法律并沒有確定行政黑名單制度所具有的懲戒性權利義務內容，行政機關列入并公開此兩類行政黑名單的行為并不具有設定、變更或消滅其與相對人之間的權利義務的效果。如果認為此類黑名單規定內含具體懲戒行為授權的意思，無疑將無限擴張行政黑名單的法效力，使行政機關可以通過行政黑名單行為采取任何懲戒措施，達成懲戒目的。這不符合授權明確性等行政法原則，也存在著巨大的權利保障落空的風險。

本文以為，“黑名單+間接懲戒型”與“黑名單+聯合懲戒型”結構中的黑名單只是后續另行間接或聯合懲戒行為的一個要件，另行的懲戒措施必須有獨立的程序。在懲戒的法律要件與法律效果上，它們均存在空白（要件）有待其他規范補充，而不能根據黑名單直接得出^［22］。其確定的只是哪些主體（被列入黑名單者）將遭受后續其他懲戒。質言之，下一步懲戒行為本身的性質（具體行政行為）并不是行政黑名單制度的性質。行政黑名單所記錄內容可能構成下一步懲戒行為的主體要件，屬于具體行政行為的一個事實根據。具體而言，如果之前行政黑名單未有被公開，其只是一個內部行政行為；如果已被公開，則是一個記錄了違法違規或失信主體事實的行政監督行為。

綜合以上分析可見，行政黑名單制度在不同形態下分別具有內部行政行為、行政事實行為（行政監督行為）、具體行政行為（行政處罰行為、行政強制行為等）、懲戒行為要件等法律屬性。其屬性歸根結底取決于具體的規范內在構成結構和基于其上的規范外在效果實現結構（見表1）。

四、基于行政黑名單制度法律屬性的可訴性判斷

違法性判斷是行政法律責任追究的前提。可訴性判斷則是違法性判斷的前提。“行政行為的可訴性，也稱行政行為的‘可審查性’，是指行政主體做出的行政行為在一定條件下可訴諸法院行政訴訟或司法審查程序的一種本質屬性”^［23］。它表征著某項糾紛可以通過訴訟方式加以解決的可能性，法院提供救濟的界限或審判糾紛的范圍，而從當事人的角度看，則是其行使訴權的界限。英美法上的可訴性理論包含禁止咨詢意見^［24］、政治問題理論^［25］、起訴資格、成熟性^［26］和過時等方面的內容^［27］。這其實是指在特定相對人的特定訴請是否可以被受案的廣義上的可訴性，既包括主觀方面的要件，也包括客觀方面的要件。本文探討的行政黑名單制度的可訴性主要著眼于客觀行為本身是否可被司法審查的問題。

《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第13條明確規定（國防、外交等）國家行為、抽象行政行為、內部行政行為、終局裁決行為等不可訴。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款增加刑事司法行為、行政調解行為、行政仲裁行為、行政指導行為、重復處理行為、不產生外部法律效力的行為、咨詢等過程性行為、一般執行行為、執法檢查等層級監督行為、信訪處理行為不可訴，并兜底規定“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為”不可訴。

可見，我國規范借鑒了英美法的部分理論，如（國防、外交等）國家行為屬于政治問題，不適宜行政訴訟途徑解決。成熟原則雖然沒有在我國法規范中被明確規定，但在我國判斷行政行為可訴性的理論與實踐中也經常被運用^［28］。同時，大陸法系日本法上訴的利益理論近來也逐漸在我國司法實踐中被運用^［29］。無救濟則無權利，除政治問題外，本文以為，我國《行政訴訟法》及其司法解釋的行政行為受案排除規定條款，依然要接受“實際影響”標準的二次篩選。以下，本文即從我國實證規范之“實際影響”標準出發，并結合相關理論對行政黑名單制度的可訴性展開分析。

（一）“單一黑名單型”行為的可訴性

“單一黑名單型”制度僅為內部信息記錄所用，屬于內部行政行為。一般而言，內部行政行為并不對相對人權益產生實際影響。但有學者依據德國法理論與實踐對此認識進行了商榷，指出內部行政行為在滿足一定條件之后（客觀上具有外部效果或主觀追求外部效果或規范上可以發生外部效果）將外部化，從而具備可訴性^［30］。本質上，其核心仍在于判斷內部行政行為是否對外部行政相對人產生了實際影響。

對于單一型行政黑名單而言，經過前文的分析，其已經是剝離外化可能之后的結構類型，不會對相對人權益產生影響。所以，其一般不具備可訴性。實踐中，部分案件中原告起訴此類黑名單行為，法院多以不能證明所訴事實存在為由駁回起訴。如在閆某與深圳市公安局的黑名單限制行為糾紛案中，原告閆某稱因與行政機關產生訴訟糾紛被列入黑名單，并被限制人身自由，也無法辦理居住證，因此“請求法院判令撤銷被告對原告的黑名單限制”。法院即以“本案原告起訴被告的黑名單限制行為，缺乏相關的事實依據，不符合提起訴訟的條件”為由駁回原告起訴【參見：（2014）深羅法行初字第115號行政裁定書。】。

此時，對相對人產生實際影響的是外部懲戒行為，而非內部黑名單記錄行為。單獨訴內部黑名單，一來內部行為難以證明，法院可根據《行政訴訟法》第41條的規定“原告提起訴訟應當有具體的訴訟請求和事實根據”駁回原告起訴；二來此時相對人也可以通過直接訴后續懲戒行為進行權利救濟。

（二）“黑名單+公開型”行為的可訴性

對于作為行政事實行為（行政監督行為）的“黑名單+公開型”結構而言，以往的認識是行政事實行為不可訴。但已有論者指出，“行政事實行為只是內容上不確定當事人的權利義務，并非后果上不影響當事人的權利義務。所以，將行政事實行為排除在行政訴訟的受案范圍之外并不符合保障人權的憲法原則”^［31］。

前文已述，對于作為行政監督行為的行政黑名單而言，如果告知相對人，其對相對人的效果在于聲譽約束、行為警告；若公告社會，則其具有向全社會警示的作用。對于前者，行政機關雖然沒有在行政黑名單中確定給予相對人警告、警示的意思，但客觀上，行政黑名單的告知或公布行為會對相對人產生事實上的效果。就后者而言，其還可能延伸出一系列的基于警示效果的市場主體的“趨利避害”的行為選擇，雖然這也沒有在黑名單中被確定，但卻事實上影響了相對人的權利義務。質言之，“黑名單+公開型”雖然在內容上沒有設定權利義務的具體內容，但在客觀上將對被列入黑名單者產生實際影響，所以其具有可訴性。實踐中，部分法院直接對該類訴訟逕行判決，雖然原告多在實體上敗訴，但法院對實體問題徑行判決而未疑問可訴性問題本身，已然表明本類行政黑名單行為具備可訴性。如莒縣華泰橡膠有限公司與莒縣環境保護局發布“黑榜”案【參見：（2016）魯11行終89號院行政判決書。相似案件參見：（2016）冀01行終399號行政裁定書。】等。

（三）“黑名單+直接懲戒型”行為的可訴性

對于作為具體行政行為的“黑名單+直接懲戒型”結構而言，黑名單直接觸發的懲戒行為如行政處罰行為、行政強制行為等要么屬于行政訴訟受案范圍，要么會對相對人權益產生實際影響，可直接訴。具言之，《行政訴訟法》第12條采用“列舉式—概括式”的模式規定了行政訴訟的受案范圍，明確了行政處罰、行政強制、行政許可、自然資源確權、行政征收征用、行政不作為、侵犯經營自主權、侵犯公平競爭權、違法要求履行義務、行政給付、行政協議以及其他侵犯公民人身權、財產權等合法權益的行為可訴。其時，判斷“黑名單+直接懲戒型”行為的可訴性，首先可直接判斷“黑名單+直接懲戒型”行為本身是否屬于受案范圍內的行為性質。如果結論為是，則直接具備可訴性。如果結論為否，則應進一步分析該“黑名單+直接懲戒型”行為是否屬于其他侵犯公民人身權、財產權等合法權益的行為。如果結論為是，則也具備可訴性。

（四）“黑名單+間接懲戒型”“黑名單+直接懲戒型”行為的可訴性

對于“黑名單+間接懲戒型”“黑名單+直接懲戒型”而言，行政機關依據行政黑名單做出了外部懲戒行為。這可分為兩種情形：（1）作為依據的黑名單之前未被公開；（2）此黑名單之前已被公開。對于前者，因為黑名單完全依附于后續懲戒行為，此時相對人應直接起訴后續的懲戒行為，但可在起訴后續懲戒行為之時附帶訴黑名單行為。對于后者，行政黑名單本身會在事實上影響當事人權益，相對人可直接起訴黑名單行為。當然，其也可以直接起訴懲戒行為，且可以在訴懲戒行為的同時附帶訴請撤銷行政黑名單行為。實踐中，對于附帶訴情形，法院或未有正面予以回應【參見：（2016）浙10行終129號行政判決書。相似案件參見：（2018）遼08行終197號行政判決書。】，或以訴訟請求為多項訴請屬訴訟請求不明確，或以撤銷黑名單訴請與本案無關為由駁回原告起訴。

如在周思堂與金鄉縣公安局行政強制及其他行政行為案中，原告請求人民法院依法確認被告在網上將原告列入黑名單及限制人身自由的行為違法并予以撤銷。法院認為原告訴請“涉及多個訴訟請求”，原告卻認為被列入黑名單行為與被限制人身自由行為“具有關聯性，是不可分的”。最后，一、二審法院均以訴訟請求為多項訴請屬沒有具體的訴訟請求為由駁回原告起訴【參見：（2016）魯08行終227號行政裁定書。】。再如在王彥山與圖們市公安局治安行政處罰案中，原告因不滿被告行政處罰向法院提出撤銷行政處罰、賠償損失、撤銷黑名單、依法作為等四項訴請，但法院以“第二、三、四項訴訟請求與本案無關”為由，“對其他訴訟請求不予審理”【參見：（2018）吉24行終113號行政判決書。】。

應該說，以上判決均值得商榷。因為，首先，雖然法院表示屬于多個訴請，但若相對人另案單獨提起關于行政黑名單的訴訟，基于目前的訴訟法規范，法院在他案中是否會當然受案依然存疑。其次，與規范性文件有必要附帶訴同理，如果此時不附帶訴黑名單，僅訴請撤銷具體懲戒行為，則問題得不到根本性解決。基于以上原因，應承認訴懲戒行為之時黑名單行為的附帶可訴性。

結語

確認事物屬性是安排法律關系與分配法律責任的前提^［31］。行政黑名單制度作為有別于傳統行政執法方式的信用規制工具，對于其屬性眾說紛紜。本文根據實證規范內容，對行政黑名單制度進行了六種結構分類與三種法效果分類。這提供了相對穩固、明確與可驗證的結論。在傳統自然危險與現代科技風險交織的高度復雜社會背景下，對于復雜社會現象與違法行為的高效管理，呼喚新型的規制措施。行政機關基于信息技術基礎與改革創新動力，也會自主創設與運用新型規制工具。但“事實之變動性與規范之穩定性之間自始存在張力”^［32］，這一張力在高速流變、高度復雜的當今行政管理領域進一步升高。相較于規范分析，“實證分析用事實說明事實”^［33］，能夠形成對事物形態更精準的把握。當然，新型制度的運用，缺乏約束框架，存在被濫用的風險。由此，也“需要秉承法治理念，從立法和司法方面，對這一制度的創設和實施予以規制”^［34］，并對違法行政的機關及其公職人員進行追責。唯有處于法治的軌道上，以行政黑名單制度為代表的信用規制工具才能持久安全運行。

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The legal nature of administrative blacklist system and its justiciability： Empirical analysis based on normative structure

BAI Yunfeng

（Law School，Nanjing University，Nanjing 210093，P.R.China）

Abstract：In recent years，China has widely adopted the blacklist system，a concept originated from British education to penalize student misconduct，in its administrative management.This adoption comes amid reforms to the administrative approval system，emergency response，and efforts to build a trustworthy society.While the administrative blacklist system positively enhances government risk prevention and strengthens law enforcement coordination，it can adversely affect the rights and interests of those blacklisted.A crucial question emerges：Can individuals who believe their blacklisting infringes upon their legitimate rights and interests initiate administrative litigation to hold the responsible agency and officials accountable for unlawful actions？ This problem depends on the nature of administrative blacklist system.From the perspective of positive law，the administrative blacklist system has six internal structures：a single blacklist model，blacklist and disclosure model，blacklist and direct disciplinary model，blacklist and indirect disciplinary model，blacklist and combined disciplinary model and blacklist and independent disciplinary model.It also has three external effect realization structures：realization of effect based on blacklist act itself，realization of effect based on disciplinary act directly triggered by blacklist and realization of effect based on disciplinary act indirectly added by blacklist.Determining the justiciability of administrative blacklisting actions requires first assessing whether they fall within the purview of the Administrative Procedure Law.For blacklisting actions not explicitly covered by the law，a substantive evaluation must be made to determine if they have no practical impact on the rights and interests of the affected party.Specifically，a single blacklist model，which has no external effect，belongs to the internal administrative act and cannot be sued.The blacklist and disclosure model，which can produces factual influence to counterpart’ rights，can be sued.The blacklists in blacklist and indirect disciplinary model and blacklist and combined disciplinary model belong to the fact elements of subsequent disciplinary acts，which can be sued after being separately disclosed and only have the adjunctive justiciability when prosecuting disciplinary acts if not separately disclosed.In today’s complex social landscape，where natural hazards and self-reflexive risks intersect，administrative agencies autonomously develop and implement innovative regulatory tools.This innovation is driven by practical law enforcement needs，technological progress，and reform imperatives.For these new credit regulation instruments used in intricate administrative affairs，it is crucial to first establish their de facto status and then design a tailored legal framework to govern them.Only through this approach can regulatory tools，exemplified by administrative blacklists，fulfill their intended functions within the boundaries of the rule of law.

Key words： risk governance; credit supervision; administrative blacklist; credit code; empirical analysis; administrative litigation; administrative responsibility

（責任編輯 劉 琦）