跨域治理智能化：信息技術賦能區域環境治理的秩序重構與風險規避研究

摘要：跨域合作是實現城市群環境有效治理和城市高質量發展的基本路徑。近年來，針對跨域環境治理問題，國家在京津冀、長三角、珠三角等城市群展開了有益探索，并取得了一定成效。然而，受觀念動機分異、制度規則約束、合作機制缺失、協調機制不暢、監督機制不靈及考核機制僵化等諸多因素影響，跨域治理的成效尚未充分彰顯。隨著大數據、人工智能等技術在政府治理場域不斷地迭代、應用與創新，研究通過構建“技術—制度—價值”三位一體的協同智治整合框架，重構城市群環境跨域治理的秩序和運行機制，探討智能時代環境跨域治理的協同推進邏輯，規避已有單一制度性框架帶來的風險，探究完善政府間實現環境問題跨域治理的長效機制，就尤為重要。

關鍵詞：跨域治理；技術賦能；環境問題；秩序重構

一、背景與問題提出

環境問題具有顯著的跨區域特性，涉及眾多責任主體。盡管中央與地方政府在環境治理領域積極探索，推行了“京津冀大氣污染聯防聯控與應急聯動機制”“河湖長制”“生態補償機制”等一系列舉措，運用這些制度與機制解決環境問題在短期內取得了一定成效。然而，受人才、資金等資源以及技術水平的限制，面對日益復雜的跨域環境問題，各方往往力不從心。加之跨域環境治理本身的復雜性和外部性，地方政府之間的相互依賴程度日益加深，致使傳統科層制理論下形成的“封閉性”治理模式以及新公共管理理論所倡導的“競爭性”治理模式的合理性和有效性都大幅降低。因此，迫切需要探索一種更為合理高效的跨域環境治理模式。

以人工智能、大數據和區塊鏈等為代表的新興技術，憑借其能夠突破科層制束縛以及組織邊界壁壘的天然特性，為解決跨域環境治理難題帶來了新契機。2016年頒布的《生態環境大數據建設總體方案》首次明確了大數據在環境治理中的關鍵作用。《2018—2020年生態環境信息化建設方案》提出構建生態環境大數據、大平臺、大系統，以推動生態環境信息的共享與整合。2019年，習近平總書記強調，“要探索利用區塊鏈數據共享模式，實現政務數據跨部門、跨區域共同維護和利用”，進而提升治理效能。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》進一步指出，要大力推動數字政府建設，提升政府治理的精細化和智能化水平。

然而，如何運用現代信息技術打破傳統科層制下跨域環境治理中責任界定模糊、合作意識淡薄、協調機制不暢、信息共享不充分等困境，依舊是當前我國環境治理面臨的重大挑戰。基于此，本文通過深入分析我國當前跨域環境治理的實踐情況，構建了“技術—制度—價值”三位一體的整合型治理框架，旨在重塑城市跨域環境治理的秩序與機制，探究智能時代跨域環境治理的協同推進邏輯，規避現有單一制度框架所存在的困境與風險，完善地方政府跨域環境治理的長效機制。

二、已有研究的推進路徑與本研究的著力點

近年來，針對“跨域環境治理”這一極為復雜的公共事務治理，學者們主要從以下三個方面展開了卓有成效的探索與研究。

一是從制度層面探索跨域治理的生成機制與行為過程。跨域治理本質上是一種多元治理模式，是治理理論在實踐中的延伸與拓展。現有研究大多從制度主義視角出發，探究跨域治理的生成邏輯，強調跨域治理的非自主性。與之相對的是，另一種視角著重關注跨域治理過程中各方主體的互動邏輯以及制度結構的穩定性，聚焦自主治理的過程邏輯以及多中心治理體制機制的構建。熊燁從跨域治理理論視角指出，當前跨域治理呈現出三個方向：以行政手段為主的“傳統區域主義”、以市場機制為手段的“公共選擇理論”以及以綜合性網絡合作體系為特征的“新區域主義”。從跨域治理的產生機制和實踐邏輯來看，跨域治理需要地方政府組織開展有效的橫向協作才能實現，但在實踐中，由于缺乏橫向合作的法律法規，已有的府際協議也缺乏法律約束力和公信力，致使跨域政府之間摩擦不斷，利益糾紛頻發。同時，在市場主導型空間生產失靈的情況下，市場激勵的利益協同失效，導致協同治理跨界污染的動力不足。有學者通過對中國流域治理的研究指出，條塊分割、溝通協調不足、利益分配不均導致推諉扯皮、各自為政的現象較為突出，這尤其體現在行政管轄權分離以及整體性保護的分割問題上。從實踐情況來看，目前比較典型的三大城市群的環境治理基本以中央高位推動（國家層面）為主，較少運用市場化手段，城市群跨域治理面臨著搭便車行為、機會主義等集體行動困境。由于跨域環境治理的外部性和行政的自主性特征，跨域治理的交易成本和合作風險較大，導致跨域治理動力不足。

二是從技術層面探討跨域治理的可能性。隨著信息技術在政治、經濟、社會等領域的廣泛應用，人口、數據、信息和資源等要素資源的跨界流動日益頻繁和密切，原有的相對封閉的域內治理已經出現了明顯的外溢性。為避免產生負外部性并實現多方利益的保護，在公共事務治理的實踐中，經過長期博弈，各方治理主體逐漸趨向于理性選擇，走向合作，開展跨域治理，進而實現帕累托改進。然而，新興技術如何應用于公共事務治理仍處于摸索和嘗試階段。例如，有學者將大數據的概念和方法延伸到環境領域，通過對環境大數據進行概念化解讀，并設想其場景運用，發現其在環境規劃編制、污染源生命周期管理、環境應急及公眾參與等方面都能發揮重要作用。有學者研究發現，黃河流域的治理存在“數據煙囪”叢生、“數據孤島”現象嚴重的問題，這嚴重影響了治理成效。除大數據外，區塊鏈技術所具有的去中心化、去信任化、精準化特征，為傳播現代公共事務“合作化”治理理念、推進公共管理組織結構“扁平化”、實現公共事務管理“精細化”提供了有效的技術支撐。因此，我們應利用區塊鏈技術，構建多中心、網絡化、層次化的治理結構，特別是在跨域環境治理領域，可借助區塊鏈等智能技術，建立全域化環境信息系統，搭建協商化合作組織平臺，形成數字化的跨域環境協同治理新模式。然而，一項針對“互聯網+治水”的研究指出，技術嵌入協同治水存在限度，需要清晰認識技術嵌入治理框架、賦能組織模式創新的邊界，才能有效推動技術治理與制度創新的互構發展。誠然，技術固然是組織變革的催化劑，也能夠賦能制度創新，但是技術嵌入和適配性是有條件的，會受到環境、場域、對象、組織結構等諸多因素的影響。而且，就目前而言，技術在大部分時候依然承擔著“工具性”角色，在復雜多變的跨域治理實踐中，如何合理利用技術，而非過度依賴它，仍需深入摸索和思考。

三是對跨域治理的價值與效果的研究。一方面，學者們對近年來實踐中的跨域治理政策與執行效果予以肯定。有學者認為，京津冀環境協同發展是國家重大發展戰略之一，歷經九年實踐，已形成高效有序的治理體系、多中心網絡形態的治理結構以及靈活動態的治理機制，為跨域治理積累了豐富的實踐經驗。另一方面，學者們針對當前跨域治理領域存在的問題和困境展開反思。例如，有學者同樣以京津冀大氣污染跨域協同治理實踐為例，從協同的結構、過程和效果等方面進行全面分析，發現京津冀大氣污染跨域治理機制是有效的，但也是有條件的，本質上是一種應急式的“任務驅動型”協同模式，且治理效果主要體現在重大活動舉辦期間。環境問題的復雜性決定了僅靠單一主體無法完成治理任務，這就需要各方主體進行責任分擔和協作治理。一項關于跨域水污染協同治理的研究表明，由于受行政區劃的束縛、經濟發展的不均衡以及水域存在海陸分割的特點，跨域治理存在短期效應及區域間協調困難等問題。協同治理效果無法有效發揮的一個重要原因是法律制度體系不夠完善，導致治理的價值未能真正體現。因此，有學者指出，在環境治理領域應構建“中央統籌立法—地方協同立法—地方共同立法—地方特色立法”等具有層次性、立體式的制度創新方式。以“河長制”等為代表的一批跨域治理政策在全國的復制和推廣，在一定程度上表明這些制度創新是跨域環境治理的可行模式。然而，一項基于國控監測點水污染數據和手工整理的河長制演進數據的實證分析發現，采用“河長制”取得了初步的水污染治理效果，但并未顯著降低水中污染物含量，這可能揭示了地方政府治標不治本的粉飾性治污行為。作者認為，若要取得更好的治理效益和價值，需深入完善治理目標、問責機制，并引進專業的第三方機構進行監督。

綜上，從學術界的研究視角來看，在探索跨域問題治理的進程中，大部分研究聚焦于如何運用“協同”的治理方式，主張通過溝通交流、合作互動、建立伙伴關系以及確定共同目標等手段實現聯合治理。從實踐層面而言，政府部門似乎更傾向于采取高位推動的“央地”、“區域”及“屬地”性的“聯盟”治理方式來尋求跨域治理問題的解決方案。誠然，無論采用何種治理模式，本質上都是技術治理在實踐中的具體呈現，從“權力技術”“行政技術”到“信息技術”，每一種技術都能夠適配不同的治理場域。然而，對“跨域”的治理，由于其治理對象的復雜性、治理層次的非自主性以及治理效果的外溢性，導致跨域治理的效果出現諸如短期效應、“碎片化”、科層制弊端及負外部性等問題。第四次工業革命的浪潮洶涌而至，這促使我們必須在全面反思當前環境跨域治理實踐模式的適配性及其深層次困境的基礎上，重新思考智能社會背景下跨域治理模式的選擇問題。

三、跨域環境治理實踐樣態與當前困境：基于跨域環境治理政策演進的視角

跨域治理的復雜性已受到學界和政府的密切關注。總體而言，我國對跨域問題的研究起步相對較晚。最早在改革開放之后，隨著經濟的快速發展，人口、交通、教育等領域的跨域問題日益凸顯，學界才開始關注這類突破行政區劃邊界的問題，例如戶籍改革中的“二元化問題”、交通治理中的“斷頭路”等。隨后，由于社會經濟競爭壓力持續增大以及資源利益分配不均，引發了諸如大氣污染、河流污染、環境保護等跨越單一行政主體的問題，這些問題頻繁見諸報端，環境跨域治理問題也由此逐漸進入決策者和學者的視野。

（一）第一階段：以“行政命令”為核心的政府間合作治理模式及其困境（2003—2010年）

自2000年起，在各類環境污染糾紛中，因跨界河流水污染引發的事件頻繁發生，其中影響較大的有淮河流域蘇魯邊界污染問題、太湖流域江浙邊界污染問題等。特別是“松花江污染”事件發生后，中國政府對新時期環境保護工作思路進行了重大調整，提出要實現環保工作的“三個歷史性轉變”：從重經濟增長輕環境保護轉變為保護環境與經濟增長并重；從環境保護滯后于經濟發展轉變為環境保護和經濟發展同步；從主要依靠行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題。地方政府開始尋求環境跨域治理的合作，并形成了一定機制。例如，2003年11月，海河流域內的津、京、冀、晉、魯、豫、內蒙古、遼八個省（區、市）的水利廳在天津共同簽署了《海河流域水協作宣言》，提出要建立海河流域水生態環境保障體系。2003年12月，黑、吉、遼和內蒙古四省（區）決定聯手治理“松花江—遼河”流域環境污染，解決跨省（區）水污染問題。2004年6月，滬、蘇、浙三地發出《長江三角洲區域環境合作倡議書》，提出利用市場化手段改善管理模式，探索跨區域環境合作治理范例。2004年7月，泛珠江三角洲區域的“9+2”政府框架協議為泛珠江三角洲區域環境保護合作奠定了基礎。一年后，由廣東省牽頭，在前述協議基礎上，又進一步制定了《泛珠三角區域環境保護專項規劃（2005—2010年）》，進一步明確了各方合作主體的責任和協調機制。2009年4月，上海、江蘇和浙江召開聯席會議，生態環境保護協作正式啟動，三方明確了各自的責任和義務，分別在區域大氣污染防控、區域環境監管聯動機制及區域環境經濟政策三方面展開合作。

從實踐效果來看，這些合作存在諸多問題。大多數共識主要靠高層縱向推動，依賴領導人的判斷與承諾維系，缺乏法律效力，治理穩定性不足；合作行動制度化程度低，多停留在會議召開、雙方磋商、文件傳遞等形式層面。各參與主體在經濟社會發展水平上存在差異，自身資源稟賦各異，且對環境目標的約束力不強，這致使在合作過程中協調機制匱乏，各主體競合意識淡薄。此外，這一時期的多數合作僅停留在梳理合作關系、擬定合作框架以及確認合作目標階段，甚至未針對特定問題成立專門的辦事機構以解決相關問題。

（二）第二階段：以“協同治理”為核心的聯防聯控網絡治理模式及其困境（2011—2016年）

顯而易見，在上述中央政府主導型的環境治理模式下，盡管部分地區的政府及群眾已意識到環境問題的重要性并采取了一些措施，部分地區的環境也得到了一定程度的改善；但總體而言，“這些局部的改善同環境整體惡化相比微不足道，保護環境的努力遠遠跟不上環境的不斷破壞，無法遏制其他環境指標的進一步惡化”。顯然，政府也察覺到不斷惡化的環境給國家經濟社會發展帶來的嚴重危害。2012年，黨的十八大首次將生態文明建設納入“五位一體”總體布局，正式開啟了環境保護與治理的新時代。

2013年起，國家相繼出臺《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《生態保護補償條例》等制度，明確要求在京津冀、長三角、珠三角建立區域大氣和水污染防治協作機制，加強污染聯防聯控。2014年，長三角區域大氣污染防治協作機制在上海正式啟動并召開第一次會議，確定了“協商統籌、責任共擔、信息共享、聯防聯控”的工作原則和機制。2015年，中共中央政治局會議審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》，提出“構建京津冀協同發展體制機制”并將其上升為國家戰略。此后，為應對日益棘手的環境問題，中央與地方政府在制度與實踐層面均開展了大量探索。例如，為應對愈發嚴重的空氣污染問題，經中央批準，我國幾個主要城市群分別成立了高規格的協同治理機制，即“京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組”“長江三角洲區域大氣污染防治協作小組”及“珠江三角洲區域大氣污染防治聯席會議”等府際環境聯防聯控治理網絡。然而從實際效果來看，這種橫向的府際協同并未達到預期效果。2013—2017年三大聯防聯控重點區域的空氣質量雖持續改善，但改善幅度逐年放緩，甚至在部分時段出現空氣質量變差的反復情況，一項基于三大城市群的實證研究也證實了這一點，該研究認為政府間的橫向合作對環境治理績效并未起到明顯的改善作用。

（三）第三階段：以“平臺共享”為核心的技術化治理理念及其困境（2017—2023年）

大數據作為信息技術革命的產物，其帶來的價值遠超技術本身的變革。習近平總書記明確指出，“要運用大數據提升國家治理現代化水平”“要建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創新”。大數據也為中國環境保護事業的發展帶來了新機遇。國務院發布的《促進大數據發展行動綱要》等文件要求，構建“互聯網+”綠色生態，實現生態環境數據的互聯互通和開放共享。2016年，由生態環境部制定的《生態環境大數據建設總體方案》出臺，大數據作為環境治理的重要工具，引起各界關注。學界開始探索大數據在環境跨域治理具體領域的運用，提出了環境治理的跨部門數據共享機制。

2019年，全國一體化在線政務服務平臺上線運行，成為聯通全國各省級部門和國務院部門的總樞紐，為跨域公共事務的處理提供了范例。此后，長三角、珠三角等地先后試點“一網通辦”等政務服務事項的“跨省通辦”，并鼓勵各地加以推廣和自主創新。例如廣東的“互聯網+治水”，有學者從數據賦能的角度研究這一案例，在肯定數據對公共部門協同治理創新作用的同時，也對數據的“賦能”保持高度警惕。如在工具本身的理性邏輯與化約主義邏輯下，數據容易引發“數據監管”和“數據簡化”困境。同時，由于治理主體模糊、技術人才匱乏、共享機制不健全、保障機制缺失等原因，這種技術嵌入路徑仍停留在形式符號層面，技術賦能的有效性尚未充分體現。

因此，大數據賦能跨域環境治理過程中遭遇的種種困境，促使人們將目光聚焦于更為前沿的人工智能、區塊鏈等技術領域。正如有關文獻綜述所呈現的，區塊鏈技術在跨域環境治理實踐中，目前還缺乏整體性推進的成功案例，仍需要學界從理論層面深入探索并討論可行的行動框架和治理模式。誠然，無論是大數據、人工智能還是區塊鏈技術，當前都處于探索階段，其有限的應用也逐漸陷入了模式繁雜多樣、跨域共享與聯通受阻、整體治理效能欠佳等困境。尤其是在跨域環境治理這一充滿復雜性、外溢性以及利益“交互性”等特征的特殊領域，目前尚無研究對大數據、區塊鏈等智能技術如何全面、系統地嵌入該領域展開深入剖析。在數字中國建設與數字轉型的大背景下，從理論層面研究與分析如何實現“跨域環境治理”的長效機制尤為迫切，對跨域環境治理智能化的研究更是刻不容緩。

四、整體智治與技術賦能：跨域治理智能化的秩序重構邏輯

技術在制度塑造與賦能方面的作用不容小覷。信息和數據作為新型生產要素，是數字化、網絡化、智能化的基石，已深度融入生產、分配、流通、消費以及公共服務等各個環節，正深刻改變社會生產方式、生活方式以及國家治理形式。在跨域環境治理中，數據貫穿治理的全過程。而充分挖掘其價值，借助技術促進數據有序流轉，并進而完善跨域治理制度體系，成為提升協同效率的關鍵所在。因此，可借助大數據和人工智能等先進算法，提高環境信息采集的精準度，解決政府、行業與公眾之間環境信息缺失和失真的問題。區塊鏈技術則能夠重塑府際信任，完善政府與社會的承諾和信用體系，并通過智能合約打破信息孤島，從而降低信息不對稱程度，高效協調各方，明確責任并實現信息共享，推動各方達成協作共贏的局面。此外，依托人工智能和區塊鏈技術，還能有效應對跨域環境問題并采取措施防控風險，提升決策效率以及支持系統的智能化水平。具體思路如圖1所示。

（一）新興技術：跨域環境治理智能化的工具助推邏輯

我們正處于第四次工業革命進程中，信息技術及其相關智能產品正加速推動社會生產生活方式的變革。依托各種信息載體產生的爆炸性數據增長，既在信息的存儲、處理、交換和共享方面給我們帶來了挑戰，同時也為我們從海量數據中洞察社會運行規律、甄別社會信息運行背后的邏輯提供了機會與可能。

跨域環境治理中存在多種問題。一方面，環境本身時空尺度龐雜，由此產生復雜性、外溢性等因素導致“難治理”。另一方面，條塊分割背景下的屬地化治理模式帶來“治理難”。此外，各類作為理性經濟人的組織追求利益最大化，產生“不想治”想法。然而，環境治理又是群眾訴求最為直接、反映最為激烈的領域之一，需要快速、精準且高效地處理應對。幸運的是，現代化的信息技術和大數據分析技術為快速智能信息感知和精準智慧環境評估、預警和預測提供了可能，同時，人工智能技術的進步也為處理涉環境治理領域產生的實時圖像、自然語言、聲音、圖片、視頻等非結構化數據提供了便利。長期以來，如何讓這些真實且有價值的數據和信息服務于跨域環境治理，成為各治理主體之間能否協同合作的關鍵，這也是困擾決策者的難題之一。而區塊鏈技術的誕生，為我們提供了新的思路。

（二）區塊鏈：跨域環境治理主體協同合作的橋接邏輯

資源依賴理論為跨域治理的必要性提供了重要的理論解釋。該理論認為，在資源稀缺的背景下，沒有任何主體能夠擁有足以實現獨立生存的全部資源。為了實現持續發展，各主體必須與其他主體進行資源交換，進而逐漸形成資源與組織之間的依賴關系。在區域之間，這種依賴性促使各方治理主體形成長期穩定的跨域合作機制。因此，如何以快速、低成本且可信的方式實現信息共享與合作，成為跨域治理面臨的重要挑戰。區塊鏈技術的出現，為解決這一問題提供了三項具有顛覆性的技術。

首先是基于哈希算法的去中心化技術。區塊鏈本質上是一種廣泛參與的、點對點的數字加密技術，能助力各方在彼此陌生的領域開展可信合作。區塊鏈摒棄了集中化的服務器，不存在支配與被支配的關系，而是憑借各個參與者自身的服務器實現信息的自由發布、記錄、保存與實時更新。并且，一旦數據記錄在區塊鏈上，便無法被篡改或刪除，所有參與者會共同維護數據的安全性與穩定性，進而保障數據的真實性與有效性。這一技術化解了因信息不對稱引發的信任問題，為跨域合作提供了堅實的技術支撐。

其次是基于分布式賬本的強信任化技術。在跨域環境治理中，信息不對稱是導致治理主體之間缺乏信任的最大阻礙。區塊鏈借助其獨特的時間戳設計，保證記錄在鏈上的任何信息和數據都不可篡改，進而提供了“去信任化”的技術支持。由于區塊鏈不依賴第三方監管，而是依靠各方的相互監督與信譽背書，鏈上所有信息均不可刪除，故極大地降低了交易成本和風險，提升了各方的積極性與參與意愿。這使得信息能夠自由流通，有力地促進了跨域治理的協同合作。

最后是基于智能合約的聯盟共享技術。跨域環境治理的關鍵在于信息共享。由于環境問題具有非排他性、非競爭性以及外部性等特性，再加上傳統的屬地治理模式，跨域治理常常呈現出“碎片化”狀態，信息共享困難重重。而區塊鏈融合智能合約技術，通過明確共享規則與合同，確保各方權利和義務得以清晰劃分。并且其能夠自動觸發、執行、預警及保存等操作，以此保證信息在各方之間高效傳遞和共享；智能合約的運用，使跨部門、跨區域的信息共享更加高效和透明，為解決信息孤島和“煙囪效應”提供了可行的途徑。

盡管基于智能合約的區塊鏈技術具備顯著優勢，包括透明化、公開化與自動化，但它畢竟屬于創新性技術。這就意味著需要配套相應的制度安排，以支撐其在跨域環境治理等領域的深度應用。區塊鏈不單單是一種技術層面的創新，從更深層次來看，它還可能引發生產關系的重構。所以，務必從制度和機制層面為其應用筑牢保障根基。唯有在健全完善的制度框架之下，區塊鏈技術才能夠充分釋放效能，有力推動跨域環境治理朝著協同高效的方向發展。

（三）機制適配：跨域環境治理智能化的制度選擇邏輯

區塊鏈憑借其“分布式賬本”“去中心化結構”以及“去信任化”等一系列具有顛覆性的技術，以及這些技術對信息交易成本和不同維度制度選擇的塑造作用，不僅為實現數字化的跨域環境治理協同合作提供了可能，更是為我們進行制度層面的完善與創新提供了絕佳契機。因此，區塊鏈不僅是一項單純的技術，還具備一定的制度屬性，其深入發展和高效推進需要完善的制度機制來明確其應用空間并提供保障。

通俗來講，跨域環境治理智能化旨在借助數字技術破解“九龍治水”的難題，真正實現跨部門協同治理，提升環境治理的效能。顯然，“數據+算法”技術能夠通過信息的“記錄”“流動”“交易”和“組織”，成為破解“條塊分割”和治理碎片化問題的有效工具之一。然而，目前技術更多地體現在“工具屬性”層面，無論是“哈希算法”還是“共識合約”，都需要特定的機制和制度安排，必須在一定的契約和原則下才能良好運行。智能技術能夠提供治理所需信息的“精確性”，但如何運用這些有價值的信息做出正確決策，則需要理性的制度選擇和機制設計做支撐。為此，需要從頂層設計入手，通過完善跨域環境治理相關的法律法規、領導制度、協調制度以及激勵與保障制度，實現從“工具革命”到“決策革命”的轉換，讓技術真正發揮其價值。

（四）價值共創：跨域環境治理智能化的效能遞歸邏輯

價值共創是指不同主體通過協作與共同參與，實現資源共享和價值創造。在跨域環境治理智能化領域，價值共創的效能體現在以下幾個方面。

首先是數據共享與整合。跨域環境治理涉及多個主體，包括政府部門（如環保、交通等）、企業（如重污染、化工企業）、NGO組織以及公眾等。由于各方數據采集和處理方式存在差異，導致數據孤島和信息不對稱問題較為突出。借助技術手段，能夠將這些數據進行共享與整合，提高數據利用效率和準確性，為智能治理提供更有力的支持，從而實現價值再造。

其次是協作與創新。價值共創強調不同主體之間的協作與創新。在智能化跨域環境治理中，除了構建技術體系，我們還可通過開放平臺、研討會和論壇等方式，促進各方交流與合作，共同形成行動者網絡（ANT）。此外，智能技術能夠推動治理手段與方法的創新，提升治理效果和效率。

再次是需求匹配與優化。價值共創要求深入了解各方需求，通過溝通與協商，實現需求的自動匹配和優化。在智能化跨域環境治理中，可通過座談會、走訪、問卷調查等方式收集各方意見，確保需求的有效對接和配置優化。

最后是價值遞歸與放大。價值共創是一個遞歸的過程，每一次共創都能產生新價值，并不斷放大原有價值。在智能化治理過程中，可通過對治理過程和效果的監測和分析系統，及時發現并解決問題，推動價值的持續遞歸和放大。

總的來說，價值共創為推動跨域環境治理智能化發展提供了重要支持，能夠放大治理效能，推動可持續發展。

五、智能時代跨域環境治理的潛在風險與規避路徑

在智能時代，我們應積極擁抱技術，但同時需對技術的潛在風險保持高度警惕，尤其是在跨域環境治理這一具有高復雜性、高流動性、高難度以及高外溢性的領域，治理風險無處不在。倘若技術無法在正確的軌道上運行，不僅無法助力環境治理，反而可能成為新的風險源頭。具體而言，風險與規避措施主要涵蓋以下幾個方面。

（一）警惕“數維坦”：利用技術而非被技術支配

智能化技術高度依賴高質量的數據，然而在數據收集、存儲和使用過程中，存在數據泄露、篡改或濫用的風險。數據安全問題可能導致個人隱私和企業商業機密泄露，進而對社會產生負面影響。若過度依賴外部技術，還可能面臨技術更新、系統故障等風險，從而影響環境治理成效。盡管人工智能、物聯網和區塊鏈技術在跨域環境治理中有著廣闊的應用前景，但我們必須關注其在權限明晰性、合約可靠性以及數據安全性等方面的潛在風險。此外，智能化技術的應用還可能涉及法律和倫理問題，例如隱私權、數據權和責任認定等。若處理不當，便可能引發法律糾紛和負面社會輿論，對環境治理工作造成干擾。

因此，需要建立健全的數據安全管理制度和技術保障體系，以確保數據的保密性、完整性和可用性。同時，應加強相關人員的培訓，增強其數據安全意識和提高其防范風險能力。應進一步加大對智能化技術研發和人才培養的投入支持，鼓勵企業和研究機構開展自主創新。此外，還需完善法律和倫理規范，加強相關法律法規的研究與制定，明確智能化技術在環境治理中的法律地位和適用范圍。強化倫理規范建設，引導企業和公眾正確運用智能化技術，避免潛在風險和負面影響的產生。

（二）技術“尋租”不可取：對智能技術運行予以監管的必要性

從傳統制度框架向基于技術嵌入的治理圖譜轉變，要求我們時刻警惕通過“技術”攫取“利益”的不正當行為。相較于原有的“利益”爭奪，通過技術層面獲取利益變得更為容易和隱蔽。智能技術在環境治理領域的應用涉及大量的數據采集、處理和使用，若不對這些數據進行有效監管，就可能出現數據泄露、篡改或濫用，甚至可能出現非法“倒賣”數據獲利的情況，給環境治理工作帶來負面影響。

同時，監管機構應采取措施，確保數據的準確性和安全性，防止因數據不準確或安全問題影響環境治理效果。監管機構還應規范智能化技術的應用，充分發揮技術應用的效應，提高技術應用的效率。部分企業可能會利用智能技術進行環境要素市場壟斷或價格控制，破壞公平競爭的市場環境。對此，監管機構需采取措施，打擊不正當競爭和壟斷行為，維護公平競爭的市場秩序，確保智能化技術的應用符合環境保護法律法規和相關標準，切實保護生態環境和公共利益。

（三）找回技術治理的“價值性”：時刻以公共利益為己任和終極目標

技術治理的終極目標在于實現公共利益的最大化，所以，在運用智能技術以及制定跨域環境治理領域的政策和制度時，必須以公共利益作為出發點與落腳點，充分考量人民群眾的利益和需求，避免因過度追逐經濟利益而忽視社會效益和環境效益。同時，技術治理的價值性需通過全面考核評估來保障。要從安全性、可靠性以及成本效益等方面對智能技術展開評估，及時察覺并糾正技術應用中的問題與風險，確保技術健康發展，實現公共利益最大化。鼓勵涉污染企業和社會組織加大技術創新和研發投入，推動技術的升級換代以及產業升級，提升技術的核心競爭力，掌握技術的話語權，以此促進經濟社會的可持續發展。優美的環境固然是人之所向，但并非環境治理的全部。我們需要借助技術，卻不能過度依賴技術、被技術所綁架。我們追求技術的“工具性”價值，更要關注治理的“公共性”價值。一旦失去“人”這一核心要素，技術便會變得毫無價值，甚至必然會遭到技術的反噬。

（四）將人民帶回“智治框架”：提高人民群眾環境治理的參與度和熱情

在信息社會，要么是政府、要么是“技術”在唱“獨角戲”，而讓人民群眾參與到環境治理之中，是確保環境治理成效得以長期保持的關鍵所在。智能化技術的應用需要廣泛的社會信任與支持，尤其是在與“人民”密切相關的環境領域更是如此。倘若公眾對智能化技術信任度不足，就可能對智能化技術的應用產生抵觸情緒，從而阻礙環境治理工作的推進。因此，提高公眾對智能化技術的信任度至關重要，要加強與公眾的溝通和互動，及時公開環境治理工作的進展和成果，提升公眾對智能化技術的認知和信任度。同時，建立健全反饋機制，積極傾聽群眾的意見和建議，持續改進環境治理工作。技術價值的體現同樣需要通過廣泛的社會參與和監督來保障。已有研究指出，智能技術可以通過自動監測、智能識別與智慧算法等技術支撐體系，協助中央或上級政府隱匿性地完成對地方政府環境剩余信息生產權的上收工作。這一過程雖帶來了權力結構的變化，但也暴露出跨域環境治理在智能化進程中的潛在問題。所以，面對跨域環境治理的復雜性，要建立健全跨域治理智能化的機制和制度。鼓勵人民群眾積極參與技術治理過程，加強信息公開和社會監督，推動跨域環境治理朝著民主化和科學化方向發展。技術與人類需求相互影響，技術的發展推動經濟進步，且與人類協同共生。倘若技術使人類遠離自然，便可能衍生風險；反之，契合人性的技術能夠為人類帶來生機與繁榮。

在跨域環境治理的智能化架構下，大數據、人工智能、區塊鏈等技術作為有力工具，依托數據這一關鍵要素，打破了科層組織的條塊分割局面，實現了“縱向到底、橫向到邊”的信息交換與共享，為跨域環境治理行動者網絡的構建提供了技術上的可行性。然而，我們必須審慎考量技術賦能的邊界與局限性。科層組織對技術的應用并非一朝一夕之事，需要遵循循序漸進的邏輯與目標。

在跨域環境治理中，傳統治理框架與新興智能治理框架能否有效融合，關鍵取決于各利益主體的治理結構以及現有資源狀況。由此可見，科層組織在面對復雜且高度不確定的治理問題時，不會完全舍棄其傳統治理優勢，而是會在維持穩定的基礎上，借助現代技術的長處，為共享信息平臺賦予能量，重塑治理流程，進而逐步實現對新興治理對象的適應性治理，使跨區域生態環境治理提升效能、提高質量。這一過程著重強調傳統治理與智能治理之間的平衡，力求實現技術賦能效益的最大化。

責任編輯：陳文鋒

作者簡介：吳旭紅，男，博士，蘭州大學管理學院（蘭州大學中國政府績效管理研究中心）教授、博士生導師（甘肅蘭州，730000）。

基金項目：國家社科基金項目“城市社區應對突發公共事件的韌性評估與能力提升研究”（項目編號：21BZZ090）；江蘇省高校哲學社會科學研究重大項目“政府科技創新驅動長三角一體化發展的機制與路徑研究”（項目編號：2021SJZDA037）。