條塊協同與政村互嵌：政府治理與村民自治的銜接

摘要：政府治理與村民自治的銜接要求重視治理結構的復雜性及治理效應問題，其價值目標是激活治理主體的參與活力，實現“政村互嵌”，提升治理效能。通過政治勢能和責任政治等體制要素形塑治理合法性邏輯起點，借此建構新型分析框架，研究條塊關系如何調整以適應資源下沉背景下的鄉村治理，實現國家治理與鄉村自治的有效銜接。聚焦精準扶貧和鄉村振興工作，通過對兩省鄉鎮的治理案例進行研究發現，在“政村互嵌”治理體制下，基層條塊關系呈現出從“條塊分割”向“條塊協同”的轉變。其中，黨的領導制度優勢在調整、重塑基層條塊關系中發揮關鍵性作用，并在鄉村治理呈現出的“下沉—吸納”新特征影響下，形成新型基層條塊協同治理機制，提升了治理效能。但受問責機制和激勵機制影響，治理中的“棘輪效應”會阻礙條塊協作，且資源透支不利于治理長效化，如何轉變這種行為傾向是鄉村常規化治理需要進一步思考的新問題。

關鍵詞：政村互嵌；基層條塊關系；政治勢能；棘輪效應；治理效能

一、問題提出與文獻綜述

“中國式現代化”是貫穿黨的二十屆三中全會公報的關鍵詞，其內涵包括中國式社會治理現代化。作為國家治理體系的重要組成部分，基層治理體系與治理能力的現代化該如何實現，成為國家與學界都極為關注的問題，對此需要考慮現行的國家治理體制與村民自治制度的銜接問題及產生的治理效應。從法理上講，縱向政府間的領導與被領導關系止步于鄉鎮政府一級，在鄉鎮以下實行村民自治。但對于政權建設、鄉村發展而言，政府針對基層事務的政策與資源必須直達鄉村及民眾，因此如何實現國家治理與鄉村自治的有效銜接，歷來是地方治理體制中的核心問題。從歷史經驗來看，“皇權不下縣”，鄉村依賴鄉紳自治的觀點影響甚巨；但也有不少學者質疑這一看法，認為“鄉紳自治”只是輔助皇權在基層進行統治的方式，古代王朝通過鄉里制度直接或間接地控制鄉村民戶與地域、以最大程度地獲取資源、建立并維護鄉村社會秩序。鄉政與村治間的關系幾經變化，近年來，資源下鄉帶來國家資源和權力的下鄉，有學者提出通過嵌入式自治，地方要求的自治自主發展與中央的協調指導作用可以很好地結合。國家通過“橫向到邊、縱向到底”的基層治理單元的劃分，實現了“政權下鄉”。

在上述政權關系背景下，如何構建中國基層治理體系呢？所謂“郡縣治、天下安”，要實現有效的鄉村治理，縣、鄉兩級政府與村民自治有效銜接極為重要，也是政村關系最具體的體現。學界對政村關系的研究仍不多，主要有以下研究視角。

一是關于基層行政與村民自治關系及其變化的研究。學者認為，“去行政化”方面，村干部公職化易使鄉村治理偏離基層民主理想。“半行政化”方面，項目制作為村級治理半行政化的促成機制，強化了村委會作為鄉鎮政府行政工具的性質。“復合二元結構”方面，行政化與自治是保持“國家—社會”適度張力的有效方式。另外，有學者認為，行政下沉與村民自治存在“共棲”關系，村級治理“行政化”背后是吸納邏輯。

二是關于條塊關系的研究。毛澤東在1956年用“條條”和“塊塊”代指中央部委和地方政府。此后，相關詞匯逐漸出現在學術文獻中。有學者以“條塊并舉”來概括當下基層政府的治理實踐。從權力集中程度差異的角度出發，學者將條塊關系分為條塊分割型與條塊結合型。條塊矛盾及其行為邏輯方面，相關研究認為，“雙重領導”體制下部門角度的“一刀切”、“軸心輻射式”的國家整合方式與“職責同構”長期存在等是條塊矛盾產生的主要根源。另外，基層條塊關系的“倒掛”及失調問題也會造成村級組織行政化，加劇條塊矛盾。條塊關系改革方面，相關研究認為，可通過構建簡約高效的基層管理體制、“塊塊帶著條條做”的模式及“條條調動塊塊”的進階策略等促進條塊互動。

近年來筆者在多省村莊調研中發現，鄉村治理體現出的重要特點是行政下沉和行政吸納，二者更是達成“政村互嵌”的重要治理方式。總體來看，學界關于鄉村行政與自治關系的研究多集中在“行政化去留”的爭論中，但缺乏從條塊關系角度系統分析鄉村治理實踐中行政“下沉—吸納”的實證研究。因此，本文的研究問題是：在資源反哺農村的時代，縣鄉兩級政府會如何調適其與鄉村的關系，也即基層條塊關系會如何變化以形成新的政村關系，以及這種關系的調適會產生怎樣的影響效應。為深入探討上述問題，本文將結合多個案例探討政府治理與村民自治銜接的動能與效能，即政府治理與村民自治的銜接是如何實現的，其復雜的治理體制、機制、路徑分別是什么；從條塊關系的角度切入，分析政村關系的新變化又會帶來怎樣的治理效應。

二、縣鄉村三級的“政村互嵌”及其“棘輪效應”：一個分析框架

（一）“政村互嵌”：政府與鄉村關系的調適

“政村互嵌”有三重含義。一是鄉村治理（村干部、村民行為）和國家政策意圖的一致性，通過凝聚共識實現互嵌。二是國家和鄉村具有自主性。有學者用“嵌入自主性”描述特定的國家與社會的互動關系并強調自主性，即國家保持自主性的同時，通過制度化渠道和社會網絡構建的中介途徑而與社會群體建立聯系，實現嵌入。在中國，憑借制度優勢凝聚力量，彰顯出國家的自主性和凝聚力，且村民自治制度的相關規定也賦予了鄉村的自主性。三是詮釋體制框架下國家與鄉村的互動作用。國家發揮政治勢能和責任政治作用，以此建構價值和發揮效能。鄉村社會占據地緣、文化等優勢，通過匯聚社會力量形成強大的動能。在互嵌過程中，國家與社會的權力合法性、作用力進一步提高，政府和鄉村關系更多地走向合作與協同（圖1）。

1.治理情境：政治勢能和責任政治

從嵌入型治理來看，重塑政府治理價值，充分發揮黨的領導制度優勢和關注鄉土社會的治理需求，是政府治理與村民自治有效銜接的一個重要前提。因為“只有來源于社會的政府績效才能獲得合法性基礎，也只有根植于社會的政府績效才能產生可持續提升的需要”。傳統社會中，國家基礎能力相對較弱，無法向鄉村全面滲透。中國共產黨成立以來，在革命、建設和改革進程中奠定了國家與社會的聯動基礎。以“國家—社會”視角來看，需要政治勢能和責任政治等體制要素共同作用，塑造一個相對穩定有效的治理情境，提升治理合法性。

（1）政治勢能。指公共政策發文的不同位階所展示出的不同強弱的政治信號。其含義包括以下幾點。一是“黨的領導在場”。執行A類公共政策（緊急的專項治理任務）時，責任制發揮了重要作用，表現為以省、市、縣、鄉四級黨委書記層層簽訂責任書的制度安排，將涉及“條條”和“塊塊”的治理任務逐級布置下去。對此，需要通過“黨的領導在場”來產生凝聚力與合作共識，調和條塊間的利益沖突。二是“構建權勢”。成立“工作領導小組”整合治理事務，進一步發揮權勢功能。三是“借勢成事”。當特定的政治位階、政治信號或政治表征進入到公共政策時，很快為地方官員所察覺和識別，推進政策變現過程。

（2）責任政治。對于基層治理而言，責任政治的融入有利于提高治理價值產出。責任政治一方面指不同主體之間將責任作為互動中秉持的價值與態度，另一方面責任作為政治中軸在于政治的運作需要依靠責任來實現。由于中國的政府結構具有多個層級，政府提供公共服務時需要進行政府間的橫向、縱向合作及與公民的合作。因此，責任政治作為價值標準建構將黨的領導和人民利益有機統一起來。在政治勢能和責任政治共同作用下，國家政策意圖下沉到鄉村社會，推動治理實踐。

2.治理效能導向的政村協同：行政下沉和行政吸納

（1）政府職能與人員下鄉的行政下沉。本文研究涉及的條塊關系，主要指縣級職能部門（條條）與鄉鎮政府（塊塊）的關系。目前鄉村治理工作大多是通過集中式治理來完成，以“塊”為主。近年來，中央政府積極推動鄉村治理重心下移，推動各類資源向基層下沉。《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》強調，要“推動鄉村治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理下放到基層”；2021年的中央一號文件指出，要“選派優秀干部到鄉村振興一線崗位”。現階段，國家治理任務主要借助基層治理的協同優勢，采取行政下沉方式進入鄉村，引導“塊塊”執行治理任務，如第一書記制度等。

（2）“問責—激勵”雙向互動的行政吸納。行政吸納在鄉村治理中突出表現為村干部職業化的傾向。一是村干部報酬執行月薪制或年薪制，并由財政轉移支付承擔。目前村委會干部報酬執行年薪制，按月發放部分，剩余部分按年度考核績效進行發放。一方面保障了村干部的收入，另一方面也在一定程度上通過健全制度把一些村干部當成鄉鎮政府的“編外人員”使用，加大了鄉鎮政府對村委會的管理力度。二是對村干部實施坐班和考勤相結合的管理制度，并納入考核，村干部的報酬與績效掛鉤。三是考核與問責制。鄉鎮政府每年會對村委會履責情況及完成鄉鎮布置的工作任務情況進行考核。在新型壓力型體制下，以目標管理責任制為主的問責機制塑造一種約束壓力，也是驅動基層公務員、村干部履職盡責的重要手段。

3.治理效能導向的縣鄉條塊關系調適

（1）條塊協同的工作機制。黨的二十大報告指出，要“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，明確了治理機制的構建方向。條塊協同的工作機制下沉到地方治理情境時，憑借基層獨特的協同工作優勢，大量地方創新在條塊結構環境中產生。以扶貧為例，2014年以來的項目制治理中的條塊關系被稱為“任務推動型”的條塊關系，即治理任務由頂層委托給“條條”，帶動“塊塊”完成，但自治功能發揮上存在不足。因此，當資源從國家下沉到鄉村，上層體制要件發揮作用和基層條塊進行協同互動彰顯必要。在條塊關系結構中，條塊在同級黨委領導下工作，針對條塊矛盾，一方面，通過黨建引領“借勢”帶動“塊塊”聯動；另一方面，通過黨的領導帶來的“聲勢”，以責任政治作用建構價值，調和利益沖突，促進政村協同。雖然基層治理結構具有復雜性，但是治理主體可通過責任價值的建構凝聚“行動共識”，即條塊空間下的行動主體若積極利用條塊結構優勢并采取行動，便能突破“信息煙囪”，促成治理主體間協同，進而構建社會治理共同體機制。

（2）問責機制和激勵機制的互動。問責機制和激勵機制的互動回答了治理的驅動問題。省、市、縣、鄉鎮被視為縣域視角下基層治理的“塊”上機構，為避免條塊矛盾影響到治理資源供給，需要啟動問責機制。除了考核與問責帶來的壓力驅動，也需要激勵機制發揮作用。從激勵方面來看，“晉升激勵”與“財稅激勵”是壓力型體制下的兩種激勵工具。壓力驅動可能會觸發行動者完成目標任務，但是競爭要素也是不可忽視的，需要借助競爭帶來的壓力推動條塊展開行動。同時需要有相應的強激勵機制匹配，方能實現體制內問責約束與激勵的平衡。如晉升激勵、專項獎勵資金競爭性分配機制等，向下級“塊塊”之間釋放競爭壓力。基于激勵驅動的“塊塊”便構成“利益共同體”，“政村互嵌”治理體制也要發揮作用，推動實現政村的協同。

（3）集中式治理與常規化治理手段的融合與轉換。集中式治理時期，“協同”更多是一種緊急狀態下的特殊情形，而非常規化治理的體制機制。從長遠考慮，需要集中式治理與常規化治理手段的融合與轉換，以適應治理的現實需要。圍繞上述體制機制展開探討，需要做好以下工作。第一，體制合法性的建構，任務前期（集中式治理）突出“勢能”“政治動員”等；任務后期（常規化治理）強調“領導力”“領導責任”的下沉。第二，基層協同工作優勢的拓展，任務前期強調“協同合力”，廣泛動員；任務后期則強調“社會基礎”，以促發“群眾自治”。第三，通過問責機制和激勵機制的創新驅動，帶動基層干部積極作為。

（二）“政村互嵌”的“棘輪效應”：政村關系變化對治理效能的影響

縣鄉條塊關系的協同，及鄉鎮政府通過“下沉—吸納”形成基于治理效能導向的基層治理中的“政村互嵌”，它在提升治理效能的同時，也可能導致治理的“棘輪效應”。棘輪是種特殊的機械裝置，具有工作時保持單向、只升不降的運轉特點。杜森貝利從經濟學入手，認為消費習慣方面存在“棘輪效應”，即消費者易隨收入提高而增加消費，但難隨收入降低而減少消費。治理語境下，“棘輪效應”體現為不可逆的制度安排及治理主體間的行為特征。

“政村互嵌”的治理體制下，干部下沉和行政吸納同時存在，一方面，促成基層條塊協同、提升了治理效能；另一方面，鄉村治理產生了“棘輪效應”。此處“棘輪效應”含義包括以下幾方面內容。第一，壓力方面，凝聚“價值共識”是提升治理效能的重要前提。鄉村治理需要“塊塊”之間建立共識、走向合作，但是在實踐中“塊塊”易于通過博弈來消除自身風險。從壓力傳導路徑看，鄉鎮政府及村級組織在權力鏈底端導致資源受限，而“下沉—吸納”屬性無形中增加了村干部的壓力。第二，制度安排方面，鄉鎮政府對村的考核存在“棘輪配置”。當政策向下傳達時，治理主體間易產生不相容的價值偏好，形成治理張力，表現為各層級的權力主客體對治理目標的理解偏差。由于政府間關系的權力依賴及中央控制合作決策過程的能力有限，“塊塊”間容易出現矛盾。第三，實踐要求方面，受“棘輪配置”的影響賦予鄉村治理更多有效需求，治理趨勢方面體現為“只進不退”。隨著“統籌推進鄉村振興與共同富裕”目標日益受到重視，上述要求愈加強化。倒退現象會影響鄉村治理效能的提升。因此，需要依托“政村互嵌”治理體制發揮鄉村治理的制度優勢作用，不斷提升治理效能。

三、“政村互嵌”及其“棘輪效應”的實證分析

（一）研究方法與案例選取

本文的研究試圖詮釋“政村互嵌”及其“棘輪效應”展開的具體體制、機制與結果，本研究采用擴展個案研究方法，該方法將使研究結果更具客觀性，經由理論重構產生的一般性法則使其較好地處理了特殊性與普遍性的關系問題。本文從基層治理的宏觀因素（體制因素）入手，通過個案（過程機制）分析，實現對新型鄉村治理理論的重構，揭示具有中國特色的條塊關系在鄉村治理中的全貌。

J省地處中國中東部，區位優越，G省地處中國南部，經濟排名靠前，在人口、科技等方面具備顯著優勢。本文以J省T縣（Y鎮和W鎮）和G省D區（P鎮）（D區按照“區縣同級管理”原則）作為重點分析對象。資料收集時間從2019年12月至2023年12月，獲得了代表性強、數據較為豐富的第一手資料。包括對鄉鎮黨委書記、鎮長、第一書記及村干部進行深入訪談的記錄，及鄉鎮關于村級精準脫貧攻堅工作考核實施辦法、村級目標管理考評方案、鄉鎮機構改革實施方案等資料。依據學術倫理的規范性與嚴謹性要求，對案例中涉及的人名、地名均已進行編碼與匿名化處理。

（二）鄉村層面的“政村互嵌”：“下沉—吸納”

當前鄉村治理體現出的重要特點是行政下沉和行政吸納同時存在，政府通過將更多的資源下沉到鄉村，以更好地供給公共服務，并促進村民自治的發展。以J省的《Y縣深化鄉鎮機構改革實施方案》（簡稱《方案》1）和《關于推進鄉鎮整合審批服務執法力量改革的實施方案》（簡稱《方案》2）的制度文本作為理論依據，從中解析縣級政府是如何通過“下沉—吸納”完成“政村互嵌”的。

行政下沉其表現如下。（1）鄉鎮政府審批服務職能下沉。鄉鎮要“積極整合村（社區）便民服務資源，推動更高頻便民服務事項下沉到村（社區）辦理”。為建立簡約高效的基層管理體制，縣級職能部門的管理權限也進一步向鄉鎮下放。《方案》2要求“將能夠有效承接的審批執法等權限賦予鄉鎮，依法明確鄉鎮審批權限和執法主體地位”。而鄉鎮則將這些職能權限進一步整合“再行政化”，即通過行政下沉和行政吸納將分散的基層行政管理權限集中起來。（2）鄉鎮干部“下沉”。主要通過一般干部駐村和領導干部包村指導來實現。干部駐村方面，為完成鄉村治理的中心工作，鄉鎮政府將鄉鎮干部安排常駐一個或幾個行政村，協同村委會完成治理任務。包村指導方面，鎮領導作為包村干部，組織和領導、監督駐村干部，其中第一書記協助村委會完成具體工作。

行政吸納其表現如下。（1）村委會干部管理。實施起來就是將村干部、村級組織吸納進來，納入政府組織中。（2）村干部的工資制度。村干部的工作報酬=基本補貼（工資）+績效補貼（津貼）。農業稅費取消后，村干部的工作報酬由國家財政負擔，享受類似于公務員的待遇，這表明村干部被吸納進入行政體制中。調研發現，J省Y鎮建立了村干部報酬正常增長機制，并為村干部購買了人身意外傷害保險等，這也是一種行政吸納。（3）村干部的考核制度。基于縣政府對鄉鎮政府考核指標的設置，里面會涉及村級治理有關指標，通常會以指標考核形式分解下沉到鄉村。調研發現，在J省Y鎮，對村干部的考核主要通過目標管理來加以強化，考評采取多類別評分方法。如相關領域工作的考評，首先，由鄉鎮政府歸口部門進行初評打分；然后，由鎮級層面分管領導對分管領域內的考核任務進行打分；最后，考評結果作為對村“兩委”班子成員績效評價的重要依據。以2019年J省《Y鎮2019年度村級目標管理考評方案》為例，在眾多指標中，鄉村建設及管理中的人居環境整治工作和農業農村工作中的脫貧攻堅工作分數所占比重較高，分別為16分和12分（總分為100分），反映出村級考評的重心圍繞環境整治和脫貧攻堅等中心工作展開。

（三）政治勢能和責任政治邏輯下縣鄉間條塊關系變革

1.精準扶貧工作階段（2013—2020年）

2013年以來，貧困治理已上升到國家戰略高度，中央政府向下傳導的是貧困治理的政府責任，也是超常規的政治壓力。各級黨政機關陸續出臺相關文件，由于政策發文是黨和領導人推動的，因此提高了政治位階。全國形成最廣泛的合力，通過“中央統籌、省（自治區、直轄市）負總責，市（地）縣抓落實”的工作機制，把脫貧攻堅具體責任壓實到縣鄉兩級政府。層層簽訂責任狀的系列制度安排，體現了“黨的領導在場”在凝聚治理主體力量方面的制度保障作用，并基于“價值共識”促成“條條”“塊塊”共同行動。鄉鎮層面，鎮黨委書記與縣委、縣政府簽訂脫貧責任書，負責區域內的脫貧攻堅目標任務；貧困村中由第一書記與派出單位簽訂脫貧攻堅責任書，負責整村脫貧攻堅工作。總的來看，基層工作人員是有著公共服務動機的，遵循責任政治的邏輯。調研發現，鎮班子成員落實掛鉤幫扶責任，實行領導聯村、部門包村、工作隊駐村和干部包戶等積極性的治理機制，形成了“鎮主抓、村落實、部門協作、社會參與”的精準扶貧工作格局。

2.鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興的有效銜接工作階段（2021年— ）

2021年3月的《中共中央 國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》規定：“脫貧攻堅目標任務完成后，設立5年過渡期”，并強調，脫貧地區要“從集中資源支持脫貧攻堅轉向鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進鄉村振興”。由此，做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興的有效銜接成為鄉村治理的又一中心工作，并需要實現集中式治理與常規化治理的融合與轉換，“黨的領導在場”起到力量保障的作用。2021年以來，官方文件頻繁提到“鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接”，該治理任務需求很快被地方官員所察覺和識別，促使他們推進政策變現過程。調研發現，J省T縣制定的《2021—2023年全縣鄉村振興駐村幫扶工作方案》提到，向鄉村振興重點幫扶村共選派駐村（社區）第一書記60名，工作隊隊員104名。G省D區堅持“強區抓鎮促村”，各級黨委鄉村振興戰略領導小組統籌協調，落實責任清單制度，將“條條”和“塊塊”納入利益相關的基層條塊社會治理共同體中，表1是D區落實區鎮村三級抓黨建促鄉村振興責任清單。其中，區委鄉村振興戰略領導小組作為核心牽頭單位，負責區鎮村三級抓黨建促鄉村振興規劃，統籌協調鄉村振興干部隊伍建設、引領社會力量、督查考評等。區委鄉村振興戰略領導小組、農辦和鄉村振興局作為重點牽頭單位與其他職能單位統籌推進抓黨建促鄉村振興體制機制，形成基層“條條”協同關系。“塊塊”之間，區委鄉村振興戰略領導小組牽頭與鎮村落實責任分工，形成基層“塊塊”協同關系。此外，區鎮村三級將公共服務等治理資源下沉。例如，在村級組織層面，D區Y村積極構建“村到戶、組到戶、戶到人”三級黨建網絡引領鄉村善治，推動治理資源下沉。

（四）行政下沉和行政吸納影響下形成基層條塊協同治理機制

1.行政下沉高位推動下的基層干部權責體系日益完善

從基層條塊關系角度入手，簡單的條塊合作而忽視條塊之間的差異會陷入“有權無責”“有責無權”等困境，難以消弭權責不清的難題。因此，需要將“條條”的專業和技術優勢與“塊塊”的統籌和屬地優勢結合起來，以便向基層放權賦能。為此，需要依托基層鄉鎮機構改革的職權下放和責任明晰規則，把“條條”“塊塊”的權力和優勢有機統一起來，并充分發揮“塊塊”的屬地優勢。

精準扶貧工作階段，鄉鎮實行領導聯村、部門包村、工作隊駐村和干部包戶工作機制，實行定點、定人、定時、定責幫扶，做到“一人駐村、單位全員幫扶”。按照“到戶核實、群眾評議、三榜公示”等程序，結合“進村入戶、訪困問需、訪貧問計”（即“一進二訪”）等活動，對符合條件的扶貧對象逐一建檔立卡、復核、摸清幫扶底數和致貧原因，為精準監測、精準施策、精準幫扶和精準脫貧提供依據。選派駐村工作隊是推動治理資源下沉的特色舉措，縣級黨委和政府統籌資源，根據貧困村實際需求精準選派駐村工作隊，實現建檔立卡貧困村駐村工作隊選派全覆蓋。如此，行政下沉強化了基層干部的責任意識，權責的逐級下放推進了鄉鎮貧困治理工作。

自實施機構改革以來，基層在執法方面有了新變化，即簡化了審批流程，提高了行政效率。在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興的有效銜接工作階段，公共服務領域任務艱巨。調研發現，G省和J省的鄉村治理實踐較好地實現了基層集中式治理和常規化治理的融合與轉換，突出了“行政”功能作用。在執行A類公共政策時，G省和J省可以發揮“集中力量辦大事”的制度優勢進行自上而下全方位管理，提高了基層干部權責體系的科學性。“‘七站八所’的人到鎮政府之后，人員管理要賦權。過去我們有時候說‘這個不歸我管’，現在省里改革了，意味著權責一起給你，在權責配置方面更加科學。”（J省T縣Y鎮黨委書記，訪談記錄20200730）在執行B類公共政策時，行政下沉使常規化治理任務不再局限于時間和距離，公共服務管理職能進一步強化。“如果鎮級層面監管到位，依托‘便民服務中心’、執法大隊等，各行政村發現問題就能馬上處理，不用審批，叫申請區那邊調動人員過來處理就行。”（G省D區P鎮組織辦工作人員，訪談記錄20220119）

此外，配置幫扶工作隊是推進鄉村振興的特色舉措，是行政下沉落實到中國特色社會主義治理實踐的表現形式。通過建立健全組織架構及相關制度，整合干部權責，形成基層條塊協同治理機制。黨的領導制度優勢是鄉村治理的體制優勢，是公共服務供給的制度保障。G省P鎮幫扶工作隊由14個區級單位和3個鎮級機關單位組成，成立了臨時黨支部、配齊了支委班子成員，并安排黨員身份隊員掛任，對接村委會的支部副書記工作，同時配全“三支一扶”、志愿者、金融助理等助力鄉村振興，聯絡駐村第一書記統籌推進鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興工作。

2.行政吸納行政改革下的村委會“行政化”與村民自治有機融合

（1）通過脫貧攻堅與鄉村振興工作中的“行政化”落實服務職能。實踐中，鄉鎮職能部門同村委會有著密切的行政聯系。如開展的“防止返貧監測”工作。幫扶工作隊通過對接村委會，入戶走訪摸清各村委的扶貧項目、確權、資產、分紅等基本情況，開展防止返貧動態監測工作。在具體政策落實上，由縣級“條條”職能部門牽頭，督促村級組織跟進。在幫扶工作隊帶動下，村委會成員會聯合村民小組長做好協調配合工作，通過建立鎮、村級工作臺賬資料，使資料收集工作日常化、規范化，更好地貫徹村委會的服務職能。如J省T縣積極構建了“農戶主動申請、部門信息比對、干部走訪排查”三線并行的預警體系。

（2）通過鄉村振興項目制定，征集村級治理需求，更好地促進基層條塊間的治理協同。G省P鎮在開展鄉村振興工作中，通過完善基礎設施建設，包括自然村一體化道路建設、農村集中供水、美麗宜居村建設等助力產業振興。資金用度上，通過爭取縣財政補貼了一部分，村民自籌了一部分。這體現了民生服務中鄉村社會的自主性。“鄉村振興項目涉農資金大部分是用于基礎設施建設，然后一般村委會報項目過來，至于具體做什么，要看村民需要什么，這個其實是由他們村自己決定的。”（G省D區P鎮農業辦主任，訪談記錄20220119）

（3）村級組織、成員被吸納參與網格化管理工作。為提升常規化治理有效性，G省積極探索網格化管理方式，有效推進了公共服務供給。D區根據社會治理網格化管理工作方案，將社區分為五級網絡。前兩級網格涉及“條條”職能部門，后三級主要集中在村級“塊塊”層面。在財務方面，對第四級和第五級的網格人員給予通訊補貼，相關經費由區政法委核定后報區財政局撥付。五級網絡機制按照“鎮主責、屬地管理”原則，建立黨委領導、政府負責、政法牽頭、職能部門協同社會各方參與的五級網絡工作格局。五級網絡能解決的糾紛事件由本級解決，不能解決的進行上報，由鎮（街道）分派給職能部門處理，處理結果反饋給相關方。以此相互制約，促進條塊協同治理機制的構建。

（五）“政村互嵌”治理體制下基層條塊關系的“棘輪效應”

1.問責壓力與“政村互嵌”的“棘輪效應”

當前，鎮、村干部面臨考核指標“剛性約束”、臺賬要求及迎檢工作的壓力。在開展百日攻堅行動中，J省W鎮成立了督查考核領導小組，要求實行每周一通報、一月一排位，及時掌握百日攻堅行動推進情況。指揮部辦公室建立了改革臺賬，動態跟蹤督辦行動事項，并進行全方位考評，對百日攻堅行動完成情況，對各村（居）和領導干部工作履職、擔當作為情況進行評比。村干部反映：“我們自開展村委會工作以來，今年是工作最多的。現在的工作要臺賬化，工作量較大。”（G省P鎮Y村村支部書記，訪談記錄20220129）

隨著基層干部承擔的工作事務增多，他們在工資待遇方面會有新的訴求，如增加工資、補貼等，這部分作為額外的經費主要由上級財政承擔。如果上級財政無法增加經費，而工作事務又需要由基層干部來推進，可能導致基層干部缺乏工作積極性，進而難以促成“塊塊”之間的合作。“有些干部有責任心，而有些干部不理你，你（村）書記去開會，領了任務來做，他認為這個工作是你負責的，做得好或不好都是你的責任，問責的也是你（村）書記。”（G省P鎮Y村村支部書記，訪談記錄20220129）因此，村干部感受到壓力大，且隨著村干部的事權增加，政府運行成本也在增加。

2.激勵機制與“政村互嵌”的“棘輪效應”

競爭激勵機制的異化也會產生“政村互嵌”的“棘輪效應”。（1）職位競爭方面。基層干部為在短期取得較好成績以獲得晉升機會，容易透支治理資源。調研發現，干部基于自身升職需要會抓緊時間作出成績，因此，他們可能會采取過度消耗鎮、村的治理資源的措施，從而忽視鎮或村的后續發展情況。（2）績效競爭方面。一定的津貼補助有利于提高一部分村干部工作的積極性，但是偏向于津貼與績效掛鉤的競爭激勵機制會使一些干部心理不平衡，從而影響其工作積極性。如在精準扶貧工作階段，由于有國家財政的支持，基層干部的干勁比較足。當治理由集中式治理轉向常規化治理，縣財政資金有限時，競爭激勵機制對基層干部的激勵作用便不明顯。此外，干部反映：“績效考核下，同事間的個體差距不大。”（G省D區P鎮農業辦主任，訪談記錄20220119）因此在“塊塊”合作方面，主體間矛盾加大。

3.治理能力要求提高與“政村互嵌”的“棘輪效應”

相比于常規化治理，集中式治理善于利用政治勢能作用，發揮“集中力量辦大事”的制度優勢。但是，在執行常規化治理事務等方面，往往缺乏資源優勢；而隨著社會的發展，對基層社會的治理能力要求日益提高，在“棘輪配置”的原理作用下，鄉村治理存在“政村互嵌”的“棘輪效應”。一方面，治理資源負擔加重。根據國家統計局數據，截至2023年底，中國有38658個鄉鎮級行政單位，鄉鎮的財政供養人員數量不容小覷。另一方面，一些鄉鎮工作人員的治理能力難以達到落實政策的要求，存在推諉治理責任的情況，不利于捋順基層條塊關系。“機構改革后，更多管理權限下放到基層，但下面接不住。因為崗位人員配置不足，同時一些人員的專業知識還不夠。職能劃分上，很多部門職能有重合，容易產生推諉責任情況。”（G省D區P鎮組織辦工作人員，訪談記錄20220119）

四、結論與展望

將治理的制度優勢轉化為治理效能是鄉村治理的重要目標。“資源下鄉”背景下，地方積極推進機構改革，在行政下沉和行政吸納的影響下，形成了“政村互嵌”的新格局。研究發現，在“政村互嵌”治理體制下，依托集中式治理，鄉村治理的基層條塊關系發生了新變化，實現了從“條塊分割”向“條塊積極作為”的轉變。其中，黨的領導制度優勢在調整、重塑基層條塊關系中發揮了關鍵性作用，并在鄉村治理呈現出的“下沉—吸納”新特征影響下，形成新型基層條塊協同治理機制，提升了治理效能。但是“政村互嵌”所帶來的“棘輪效應”，對鄉村治理效能提升產生了一定的負面影響。

結合鄉村治理實踐情況來看，未來需要進一步捋順基層條塊關系，減少“政村互嵌”的“棘輪效應”。一是應充分發揮村民自治功能，完善基層直接民主制度體系。鄉村自治的一個重要價值目標是強化村民的“主人翁”意識，激發村民參與治理的積極性。從自治角度來看，促進政府嵌入鄉村自治體系的構建，不應由國家單方面來實現，還需要通過村民參與來實現。特別是在制度方面，基層群眾自治的相關制度、法規要適時調整。重點應聚焦在交叉任職、權力約束—監督機制、組織優化、村規民約落地等方面，并通過貫徹協同治理、落實民主監督、擴大自治范圍、吸納民意來加以完善。如此，使基層治理向下與社會形成較好的銜接，激發村民參與治理的積極性，提升鄉村治理效能。二是明確治理主客體的責任，完善條塊協同的“政村互嵌”治理體制。在資源下放與行政下沉的過程中，要考慮鄉村集體組織的承接能力，資源下放的同時意味著責任的增強，從而增加村委會的行政負擔。對此，應該根據實際情況制定縣、鄉（鎮）、村三級治理責任清單，明晰各級治理主體的責任。另外，要進一步完善縣鄉政府條塊關系，通過更靈活與有效的條塊協同機制，充分調動“政村互嵌”的“縣、鄉、村”三級的協同治理，促使資源更好地向基層下沉，推進鄉村治理現代化。

責任編輯：唐紅玉

作者簡介：陶冶華，女，博士，南昌航空大學馬克思主義學院講師（江西南昌，330063）；周育平，男，中共湖南省委黨校（湖南行政學院）期刊社教授（湖南長沙，410006）。

基金項目：國家社科基金項目“黨建引領基層群眾自治組織提升社會治理效能的動力機制研究”（項目編號：24CDJ057）；江西省社科基金重點項目“中國新型政黨制度優勢轉化為國家治理效能的邏輯向度與實踐路徑研究”（項目編號：24WT28）。