多源流理論視角下歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的變遷分析

摘 要：繼續(xù)教育與培訓(xùn)是歐盟社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育改革的重要組成部分，致力于提高歐盟公民的教育水平、競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新能力。多源流理論對(duì)探究政策的創(chuàng)建過(guò)程和內(nèi)在機(jī)理具有較強(qiáng)的適切性，為解讀歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的設(shè)置提供了較為契合的分析框架。研究發(fā)現(xiàn)，人員自由流動(dòng)受阻、結(jié)構(gòu)性失業(yè)頻發(fā)、社會(huì)融合受限、生育率降低與老齡化加快、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型陷入困境等問(wèn)題得到歐盟政策制定者的重點(diǎn)關(guān)注，構(gòu)成了歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策出臺(tái)的問(wèn)題源流。在政策源流中，各層級(jí)政策企業(yè)家的推動(dòng)、輔助性與相稱(chēng)性原則和開(kāi)放協(xié)調(diào)原則等治理方式的完善助推了政策制定的頂層設(shè)計(jì)。就政治源流而言，法律法規(guī)的推進(jìn)及兼顧公平與效率的價(jià)值導(dǎo)向是推動(dòng)政策制定進(jìn)程的利益訴求。在三大源流的互動(dòng)、醞釀、交織中，政策之窗得以開(kāi)啟，促成了歐盟推進(jìn)繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的新一輪改革與創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：多源流理論；歐盟；繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策

基金項(xiàng)目：2021年度天津市教育科學(xué)規(guī)劃一般課題“地方工科院校工匠型人才成長(zhǎng)機(jī)理及培養(yǎng)路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：CJE210250）

作者簡(jiǎn)介：朱姍，女，天津城建大學(xué)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院副教授，博士，主要研究方向?yàn)楸容^教育；白杉，女，天津城建大學(xué)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院2023級(jí)碩士研究生，主要研究方向?yàn)闈h語(yǔ)國(guó)際教育；王黎（通訊作者），女，天津城建大學(xué)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)橥鈬?guó)教育。

中圖分類(lèi)號(hào)：G712 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-7747（2025）02-0092-13

在歐盟，繼續(xù)教育與培訓(xùn)被視為終身學(xué)習(xí)體系的關(guān)鍵組成部分。根據(jù)歐洲職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展中心的定義，繼續(xù)教育與培訓(xùn)是指學(xué)習(xí)者在完成中等職業(yè)教育與培訓(xùn)后或進(jìn)入工作世界后進(jìn)行的職業(yè)教育與培訓(xùn)，以工作為基礎(chǔ)，旨在提升學(xué)習(xí)者的知識(shí)水平、技術(shù)水平和職業(yè)能力，并通過(guò)再培訓(xùn)促進(jìn)他們的專(zhuān)業(yè)化發(fā)展[1]。與維護(hù)主權(quán)的普通教育不同，歐洲共同體從成立起就對(duì)繼續(xù)教育與培訓(xùn)合作持開(kāi)放態(tài)度。自20世紀(jì)50年代以來(lái)，歐洲國(guó)家一直致力于建立一個(gè)單一的共同市場(chǎng)，采取的行動(dòng)包括消除公民自由流動(dòng)的障礙。1951年4月，法國(guó)、比利時(shí)、聯(lián)邦德國(guó)、意大利、盧森堡和荷蘭簽訂了《巴黎條約》，倡導(dǎo)各成員國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行合作，并表明歐洲共同體擁有部分政策的制定權(quán)，打破了先前只在各獨(dú)立主權(quán)國(guó)家合作的傳統(tǒng)做法[2]。此后多項(xiàng)繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策陸續(xù)被頒布并取得顯著成效，極大地改善了歐盟的就業(yè)狀況，并對(duì)歐盟各國(guó)繼續(xù)教育與培訓(xùn)的發(fā)展方向產(chǎn)生了潛移默化的影響。2019年7月，歐盟對(duì)成員國(guó)、冰島和挪威的4萬(wàn)多名25歲以上人群進(jìn)行了民意調(diào)查，結(jié)果顯示，幾乎所有人都認(rèn)識(shí)到接受繼續(xù)教育與培訓(xùn)、學(xué)習(xí)新技能的必要性和好處[3]。

學(xué)界對(duì)歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的發(fā)展極為關(guān)注，且取得了顯著的階段性研究成果。如有學(xué)者以歐盟的具體項(xiàng)目“伊拉斯謨計(jì)劃”為例，探討了繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策在歐盟一體化中所發(fā)揮的作用[4]。還有學(xué)者介紹了歐盟的教育與培訓(xùn)技術(shù)行動(dòng)項(xiàng)目，指出該項(xiàng)目推動(dòng)了成員國(guó)密切合作和高技能工人在歐洲內(nèi)部的流動(dòng)[5]。就歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)的治理而言，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)采用“多層級(jí)治理”的方法[6]，堅(jiān)持“多元一體”[7]，并從政策協(xié)調(diào)機(jī)制、教育行動(dòng)計(jì)劃和政策工具體系等方面進(jìn)行實(shí)踐[8]。總的來(lái)說(shuō)，雖然相關(guān)研究取得一定進(jìn)展，但存在一定不足，如缺少對(duì)歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)這一行動(dòng)本身生成邏輯的研究，且對(duì)政策措施最新動(dòng)態(tài)的跟進(jìn)研究不夠。歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)是如何進(jìn)入決策者的視野與政策話語(yǔ)體系的？推動(dòng)其成為超國(guó)家層面行動(dòng)的相關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等影響因素有哪些？多源流理論可為解釋和分析公共政策的制定和變遷提供強(qiáng)有力的解釋?zhuān)瑢?duì)研究歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的議程具有適切性。基于此，本文采用多源流理論的分析框架，試圖對(duì)以上問(wèn)題進(jìn)行研究，以期探究歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策制定背后的內(nèi)在機(jī)理，并為學(xué)界深入了解歐盟繼續(xù)教育政策發(fā)展的復(fù)雜性與動(dòng)態(tài)性提供適切的角度。

一、多源流理論概述

在第二次世界大戰(zhàn)之后，學(xué)界對(duì)政策科學(xué)，如公共政策制定和執(zhí)行過(guò)程的研究更加關(guān)注。在約翰· W·金登提出多源流理論之前，政治學(xué)家們并未足夠重視政策議程的建立，更多的是簡(jiǎn)單、淺顯地對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行界定，而對(duì)影響政策制定前期的內(nèi)在機(jī)理缺乏深入、系統(tǒng)的挖掘。1984年，美國(guó)著名政策學(xué)家約翰· W·金登依據(jù)有限理性的原則，基于科恩等人的垃圾桶模型，首次提出了多源流理論（The Multiple-Streams Theory）[9]。金登認(rèn)為，政策議程的建立過(guò)程受問(wèn)題源流、政策源流和政治源流的影響。問(wèn)題源流是指問(wèn)題本身如何被選擇，重點(diǎn)關(guān)注某個(gè)時(shí)期決策者計(jì)劃解決或需要重視的實(shí)踐性問(wèn)題，包括焦點(diǎn)事件、數(shù)據(jù)指標(biāo)、反饋評(píng)價(jià)、負(fù)載等要素。政策源流是針對(duì)問(wèn)題解決的政策集合，反映了在經(jīng)過(guò)反復(fù)論證、修改、篩選之后，眾多政策方案在范圍上被縮小并最后受到重視的過(guò)程。政治源流主要闡釋政黨意識(shí)、政權(quán)變換、國(guó)民情緒、利益集團(tuán)等因素對(duì)政策議程設(shè)置的影響[10]。在特定時(shí)刻，問(wèn)題源流、政策源流和政治源流會(huì)交匯并產(chǎn)生耦合效應(yīng)，這意味著特定問(wèn)題、政策主張與政治形勢(shì)之間進(jìn)行了有機(jī)結(jié)合，加之政策企業(yè)家的協(xié)調(diào)和活動(dòng)，最終促成提案被提上議程。決策者一般會(huì)綜合考慮社會(huì)群體的利益、政策方案的技術(shù)可行性和價(jià)值可接受性等因素，選擇合理恰當(dāng)?shù)恼呓ㄗh作為備選方案，開(kāi)啟政策之窗，使新的政策與制度得以制定與實(shí)施，甚至還有可能產(chǎn)生溢出效應(yīng)，推動(dòng)后續(xù)配套政策措施的制定。

多源流理論主要是分析模糊狀態(tài)下公共政策的制定，解決的是“決策的系統(tǒng)動(dòng)態(tài)非平衡狀態(tài)”，因其強(qiáng)大的解釋力受到國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界的認(rèn)可，從某種程度上彌補(bǔ)了公共政策研究領(lǐng)域的不足。多源流理論的內(nèi)涵和分析框架被不斷完善，其豐富的理論內(nèi)涵與實(shí)踐意義影響深遠(yuǎn)，廣泛應(yīng)用于企業(yè)管理、民族政策、政治改革、教育政策等多個(gè)領(lǐng)域。正因?yàn)槿绱耍疚倪\(yùn)用多源流理論來(lái)分析在復(fù)雜、模糊的社會(huì)背景下歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)相關(guān)政策議程的設(shè)立，以期能夠更科學(xué)地解釋政策的產(chǎn)生過(guò)程。從政策產(chǎn)生的環(huán)境來(lái)看，歐盟是由多個(gè)成員國(guó)組成的兼具民主性與開(kāi)放性的區(qū)域組織，所處的社會(huì)背景較為復(fù)雜，涉及多方利益，其政策制定是一個(gè)考慮多種因素、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌多方意見(jiàn)的過(guò)程。隨著各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的不斷優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷升級(jí)、人才需求規(guī)格的不斷轉(zhuǎn)變，歐盟對(duì)繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策必然要作出相應(yīng)調(diào)整。從政策參與度與關(guān)注度的前提來(lái)看，繼續(xù)教育與培訓(xùn)關(guān)系到歐盟公民能否接受平等、高質(zhì)量的教育，而教育問(wèn)題是人發(fā)展的核心問(wèn)題。歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的制定歷來(lái)備受重視，其參與者涉及歐盟三大權(quán)力機(jī)構(gòu)、歐盟其他職能機(jī)構(gòu)、成員國(guó)政府、學(xué)術(shù)界、行業(yè)、企業(yè)、非政府組織等。多源流理論對(duì)三大源流的劃分，能夠在政策議程的確立過(guò)程中對(duì)利益共同體的意見(jiàn)進(jìn)行有效歸類(lèi)，能夠從經(jīng)濟(jì)社會(huì)和政策發(fā)展的角度解釋歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策發(fā)展的動(dòng)因。

二、歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的變遷軌跡

任何一項(xiàng)重大發(fā)展戰(zhàn)略的提出都有其特定的背景，其實(shí)施和推進(jìn)也有一個(gè)由淺入深、由局部向全面逐漸深化和拓展的過(guò)程，歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的發(fā)展也是如此。歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，研究歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的變遷軌跡不僅僅是描述歷史事實(shí)，更是在對(duì)這一歷史事實(shí)進(jìn)行追溯和敘述的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)意義的邏輯進(jìn)路。本文將繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的變遷與歐盟自身的發(fā)展歷程結(jié)合起來(lái)，以重要條約為參照點(diǎn)，輔之以具體的政策行動(dòng)，將歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的發(fā)展劃分為四個(gè)階段。

（一）注重職業(yè)培訓(xùn)的初始合作期（20世紀(jì)50年代初至60年代末）

歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的初始合作期是20世紀(jì)50年代初到60年代末。在此期間，歐洲共同體注重職業(yè)培訓(xùn)，開(kāi)始嘗試通過(guò)簽訂法律法規(guī)來(lái)指導(dǎo)繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的制定，以此促進(jìn)各成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1951年4月，法國(guó)、比利時(shí)、聯(lián)邦德國(guó)、意大利、盧森堡和荷蘭（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“六國(guó)”）簽訂了《巴黎條約》，明確指出了各成員國(guó)在技術(shù)工人的生活、工作和就業(yè)等方面的相關(guān)合作任務(wù)，比如“任何成員國(guó)都應(yīng)為來(lái)自其他成員國(guó)的煤鋼工人提供重新就業(yè)的便利”，相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)他國(guó)政府的請(qǐng)求，“給予一項(xiàng)無(wú)償援助，以用來(lái)為轉(zhuǎn)業(yè)工人的職業(yè)再教育提供資金”，力求解決因共同體引進(jìn)新的技術(shù)工藝等造成剩余勞動(dòng)力再就業(yè)難的問(wèn)題。1957年3月，六國(guó)簽訂《羅馬條約》，宣布成立歐洲經(jīng)濟(jì)共同體（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“歐共體”），并對(duì)教育與培訓(xùn)的發(fā)展目標(biāo)、服務(wù)范圍、經(jīng)費(fèi)安排等作出了更加全面的規(guī)定，明確了各國(guó)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。1963年4月，歐共體發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施共同職業(yè)培訓(xùn)政策的基本原則的決議》，建議各成員國(guó)實(shí)施“共同的職業(yè)培訓(xùn)政策”，并初步規(guī)定了總體目標(biāo)、實(shí)施方式和權(quán)責(zé)分配細(xì)則等。這些事實(shí)表明歐共體已經(jīng)把制定和實(shí)施共同的教育與培訓(xùn)政策提上議事日程，以保障政策的科學(xué)性、穩(wěn)定性和共同認(rèn)可度，折射出歐共體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繼續(xù)教育與培訓(xùn)的緊密關(guān)系。

（二）開(kāi)展深入交流的共同探索期（20世紀(jì)70年代初至80年代末）

開(kāi)展深入交流的共同探索期主要指20世紀(jì)70年代初到80年代末。在這一時(shí)期，美蘇冷戰(zhàn)持續(xù)，歐洲一體化在艱難中曲折前進(jìn)。隨著成員國(guó)數(shù)量不斷增加，歐共體成立了歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟，形成了歐洲貨幣體系，建立了關(guān)稅同盟，逐步擺脫了美元的控制與影響，為共同體在繼續(xù)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域取得成果打下了基礎(chǔ)。

1971年，歐共體六國(guó)總理就教育與培訓(xùn)問(wèn)題進(jìn)行會(huì)晤，首次提出要以“行動(dòng)計(jì)劃”的方式促使各國(guó)加強(qiáng)教育合作，并通過(guò)了在職業(yè)培訓(xùn)領(lǐng)域制定行動(dòng)計(jì)劃的大綱。1974年6月，歐共體成員國(guó)教育部長(zhǎng)通過(guò)重要決議，確定了歐共體教育合作的原則，如教育合作必須有具體的目標(biāo)和要求；不能僅僅把教育視為經(jīng)濟(jì)生活的一個(gè)組成部分；必須尊重各國(guó)的傳統(tǒng)文化及教育體系的多樣性；不同體系或政策的相互融合并不意味著其終結(jié)等[11]。為了鼓勵(lì)各成員國(guó)開(kāi)展合作，歐共體先后成立了超國(guó)家層面的教育委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定與執(zhí)行共同的教育與培訓(xùn)政策，將教育與培訓(xùn)作為一個(gè)政策領(lǐng)域納入其職能范圍。20世紀(jì)80年代以來(lái)，為推動(dòng)各國(guó)的交流與溝通，歐共體先后成立了歐洲教育信息網(wǎng)和國(guó)家學(xué)術(shù)認(rèn)證信息中心網(wǎng)絡(luò)。1986年2月，《單一歐洲法案》提出了“歐洲維度”的理念，表明教育與培訓(xùn)不是經(jīng)濟(jì)一體化的副產(chǎn)品，而是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)一體化的重要前提。總體上看，這一時(shí)期的繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策呈現(xiàn)出單一、虛化的特征，與20世紀(jì)90年代以后呈現(xiàn)出的多樣化和具體化的特征形成鮮明對(duì)比。

（三）強(qiáng)調(diào)質(zhì)量提升的共享發(fā)展期（20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初）

強(qiáng)調(diào)質(zhì)量提升的共享發(fā)展期是指20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初。在這一階段，歐盟接納了更多的成員國(guó)，更加強(qiáng)調(diào)繼續(xù)教育與培訓(xùn)的公平性與高質(zhì)量發(fā)展，并通過(guò)多種方式來(lái)促進(jìn)各國(guó)共享教育與培訓(xùn)資源，推動(dòng)繼續(xù)教育的發(fā)展。

步入20世紀(jì)90年代，歐共體發(fā)布的最重要的政策之一是1991年12月發(fā)布的《馬斯特里赫特條約》，把教育政策制定的目標(biāo)與原則寫(xiě)進(jìn)聯(lián)盟的法律文件中，擴(kuò)大了歐共體在教育中的作用。1997年10月，歐盟15個(gè)成員國(guó)簽署了《阿姆斯特丹條約》，鼓勵(lì)成員國(guó)為“基礎(chǔ)和高級(jí)職業(yè)培訓(xùn)”等領(lǐng)域的合作提供便利。為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的沖擊，歐盟委員會(huì)于2000年3月推出了《里斯本戰(zhàn)略》，力求促進(jìn)歐盟經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革、提高歐洲競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)和加強(qiáng)歐盟社會(huì)融合，鼓勵(lì)各國(guó)開(kāi)展合作[12]，推動(dòng)歐共體的教育與培訓(xùn)政策進(jìn)入了新的歷史時(shí)期。2002年11月，歐盟發(fā)布了《哥本哈根宣言》，該宣言指出，希望各國(guó)執(zhí)行促進(jìn)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域合作的計(jì)劃，提升技能、能力和資格框架的透明度；提高教育與培訓(xùn)的質(zhì)量和吸引力等[13]。為進(jìn)一步促進(jìn)繼續(xù)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域的合作，歐盟發(fā)布了《馬斯特里赫特公報(bào)》（2004）、《赫爾辛基公報(bào)》（2006）和《波爾多公報(bào)》（2008）等一系列公報(bào)，梳理和總結(jié)了歐盟在繼續(xù)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域所取得的階段性成果，展望了未來(lái)的發(fā)展方向。在這一時(shí)期，歐盟開(kāi)始制定了更為具體和多樣化的階段性任務(wù)，通過(guò)制定和推行共同的繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策工具和方案來(lái)促進(jìn)歐盟不同層級(jí)間的合作，但多以鼓勵(lì)、協(xié)調(diào)和補(bǔ)充為主。

（四）關(guān)注可持續(xù)發(fā)展的縱深推進(jìn)期（2010年至今）

自2010年起，歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的發(fā)展進(jìn)入了關(guān)注可持續(xù)發(fā)展的縱深推進(jìn)期。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊下，面對(duì)技術(shù)短缺、人口老齡化、全球激烈競(jìng)爭(zhēng)等挑戰(zhàn)，歐盟再次強(qiáng)調(diào)各成員國(guó)必須進(jìn)行深度交流與學(xué)習(xí)才能解決共同的困難。

為應(yīng)對(duì)上述多重挑戰(zhàn)，2010年6月，歐盟委員會(huì)批準(zhǔn)了《歐洲2020戰(zhàn)略》，倡導(dǎo)通過(guò)知識(shí)和創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)智能、包容性和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)就業(yè)、教育與培訓(xùn)基準(zhǔn)設(shè)置了一定的標(biāo)準(zhǔn)[14]。同年12月，歐盟發(fā)布了《布魯日公報(bào)》，總結(jié)了“哥本哈根進(jìn)程”的成就，為2011—2020年歐洲職業(yè)教育與培訓(xùn)合作制定了長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，規(guī)定了國(guó)家層面的具體行動(dòng)[15]。2015年6月，歐盟發(fā)布《2015里加總結(jié)》，希望在“哥本哈根進(jìn)程”的背景下提高職業(yè)教育與培訓(xùn)的整體質(zhì)量和地位，支持更廣泛的歐洲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)議程[16]。為了使歐盟更具競(jìng)爭(zhēng)力、凝聚力和復(fù)蘇力，2018年12月，歐盟職業(yè)培訓(xùn)咨詢(xún)委員會(huì)在《職業(yè)教育與培訓(xùn)崗位2020未來(lái)展望》中提出了未來(lái)歐盟教育系統(tǒng)的愿景，再次強(qiáng)調(diào)了職業(yè)教育與培訓(xùn)應(yīng)具有包容性。2020年11月，歐盟發(fā)布了《奧斯納布呂克宣言》，建議各方進(jìn)一步加強(qiáng)在歐洲職業(yè)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域的合作，支持?jǐn)?shù)字化和綠色轉(zhuǎn)型，提高就業(yè)能力和競(jìng)爭(zhēng)力，從而刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[17]，決定繼續(xù)推動(dòng)歐洲教育區(qū)的建設(shè)和實(shí)施“國(guó)際維度”的繼續(xù)教育與培訓(xùn)，為哥本哈根進(jìn)程提供了新的動(dòng)力，并將框定當(dāng)前的政策周期。在這一階段，歐盟各層級(jí)的利益相關(guān)主體更加注重教育的可持續(xù)發(fā)展和終身學(xué)習(xí)的開(kāi)展，逐漸認(rèn)同繼續(xù)教育對(duì)維系社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值，歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)進(jìn)入了更加深入、全面的發(fā)展階段。

三、多源流理論下的歐盟繼續(xù)教育政策發(fā)展軌跡分析

由歐盟繼續(xù)教育政策的發(fā)展軌跡可以看出，歐盟始終圍繞促進(jìn)各國(guó)交流與合作、提升繼續(xù)教育與培訓(xùn)質(zhì)量、構(gòu)建歐洲教育區(qū)開(kāi)展活動(dòng)。為系統(tǒng)地考察影響歐盟繼續(xù)教育政策發(fā)展軌跡的多重因素，本研究構(gòu)建了歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策演進(jìn)的多源流理論模型（見(jiàn)圖1），以多源流理論作為分析框架，力求揭示歐盟推進(jìn)繼續(xù)教育的原因和相關(guān)政策執(zhí)行的前期基礎(chǔ)問(wèn)題，以期為隨后政策之窗的開(kāi)啟奠定基礎(chǔ)。

（一）問(wèn)題源流：時(shí)代的發(fā)展與待解決問(wèn)題的變化

問(wèn)題源流是問(wèn)題進(jìn)入決策者視野的途徑或方式，主要包括重要指數(shù)的變化、焦點(diǎn)事件、對(duì)政策執(zhí)行效果的反饋等。隨著一體化的推進(jìn)，破解人員流動(dòng)難題、降低結(jié)構(gòu)性失業(yè)率、緩解人口老齡化問(wèn)題成為歐盟需要著重解決的問(wèn)題。

1.人員跨境流動(dòng)呼吁更靈活的繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策。人員自由流動(dòng)是衡量歐洲單一市場(chǎng)的重要維度，也是平衡歐洲勞動(dòng)力市場(chǎng)供給與需求的重要方式之一。在成立初期，歐洲共同體就已經(jīng)意識(shí)到人員的自由流動(dòng)能夠帶動(dòng)資本與服務(wù)的流動(dòng)、加速建立單一市場(chǎng)的步伐。隨著成員國(guó)數(shù)量的增多和歐盟一體化進(jìn)程的加快，各國(guó)紛紛尋求培養(yǎng)、留住和爭(zhēng)奪優(yōu)秀人才的渠道。為了規(guī)范各國(guó)技術(shù)人員的跨國(guó)自由流動(dòng)，歐共體于1965年4月在《歐共體條約》第三十九條中規(guī)定，歐共體應(yīng)保障勞動(dòng)者在歐共體范圍內(nèi)自由流動(dòng)的權(quán)利，廢除相關(guān)的歧視規(guī)定。隨著歐盟的東擴(kuò)，大量中東歐工人被高工資和高福利吸引，他們更傾向到發(fā)達(dá)國(guó)家就業(yè)，這在某種程度上加劇了發(fā)達(dá)國(guó)家的失業(yè)情況。這些移民也面臨著語(yǔ)言、生活技能等諸多問(wèn)題，而且往往對(duì)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力市場(chǎng)不太了解。社會(huì)學(xué)家Rosario Scandurra曾對(duì)歐盟青年勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化進(jìn)行了研究，認(rèn)為青年流動(dòng)的跨地區(qū)差異還歸因于就業(yè)條件、技能供給和技術(shù)資源[18]。但由于各國(guó)繼續(xù)教育與培訓(xùn)體系之間不具備兼容性，歐盟的人員流動(dòng)面臨著一系列障礙，比如缺乏職位空缺信息、職業(yè)資格的不可轉(zhuǎn)移性、無(wú)法認(rèn)證現(xiàn)有技能和接受技能再培訓(xùn)、各國(guó)繼續(xù)教育與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的信息難以共享、語(yǔ)言和社會(huì)文化差異、公共當(dāng)局缺乏合作意愿等，導(dǎo)致勞動(dòng)者不必要的重復(fù)學(xué)習(xí)以及資金與人員的浪費(fèi)。

2.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型對(duì)勞動(dòng)力技能提出更高要求。亞當(dāng)·斯密在分工與絕對(duì)利益理論中提出經(jīng)濟(jì)相互依賴(lài)的觀點(diǎn)。歐盟的經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展與經(jīng)濟(jì)全球化緊密相連，全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重大變化必然影響到歐盟各國(guó)。2008年，全球金融危機(jī)爆發(fā)后，歐洲經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，在競(jìng)爭(zhēng)力、發(fā)展?jié)摿Φ确矫婷媾R不少阻力，歐洲鋼鐵和造船等行業(yè)受到了第三國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩相關(guān)的“傾銷(xiāo)”進(jìn)口產(chǎn)品的沖擊。2009年，歐盟27國(guó)的經(jīng)濟(jì)同比萎縮4.2%，各成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)都處于不斷調(diào)整之中，中小企業(yè)（雇員在250人以下的企業(yè)）面臨著前所未有的困難和挑戰(zhàn)。歐盟的中小企業(yè)占所有企業(yè)的99.7%，雇傭了歐盟93%的勞動(dòng)力，占?xì)W盟各國(guó)經(jīng)濟(jì)總增加值的三分之二。2010年，在歐盟27國(guó)中，約三分之二的中小企業(yè)為員工提供了職業(yè)培訓(xùn)[19]。盡管大多數(shù)中小企業(yè)轉(zhuǎn)向了技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，但提供的繼續(xù)教育與培訓(xùn)質(zhì)量參差不齊。受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，歐盟各國(guó)失業(yè)率持續(xù)上升，而且區(qū)域差異較為明顯。2012年，歐盟的平均失業(yè)率達(dá)到了10.2%，僅9月份的失業(yè)總?cè)藬?shù)就接近2 580萬(wàn)，而且失業(yè)大軍中的人口主要是青年[20]。大量青壯年人口失業(yè)會(huì)造成該地區(qū)社會(huì)勞動(dòng)力資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，進(jìn)而影響整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定。歐盟各國(guó)的失業(yè)問(wèn)題輕重不一，但都具有明顯的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)，即“人才瓶頸”與“技能短板”同時(shí)存在。

3.勞動(dòng)力短缺需要開(kāi)發(fā)老年人力資源。自20世紀(jì)中期開(kāi)始，歐盟的人均預(yù)期壽命不斷延長(zhǎng)，但人口生育率卻持續(xù)下降。從1960年到l995年，歐盟男性的人均預(yù)期壽命延長(zhǎng)了8歲，女性延長(zhǎng)了7歲。根據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，發(fā)達(dá)國(guó)家維持人口數(shù)量需保持2.1%的生育率。但到20世紀(jì)末，歐盟所有國(guó)家都低于這個(gè)水平，法國(guó)的生育率為1.92%，為歐盟最高，隨后依次為瑞典（1.8%）、愛(ài)爾蘭（1.81%），以及丹麥和英國(guó)（1.79%），西班牙和意大利生育率最低，均為1.34%，大多數(shù)國(guó)家人口老齡化的形勢(shì)嚴(yán)峻。歐盟統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)表明，2020年，歐洲65歲以上人口的比例已達(dá)到20.6%，到2080年，這一比例將上升至28.7%[21]。而早在1999年，歐盟委員會(huì)就發(fā)布了《面向所有年齡的歐洲通報(bào)》，指出促進(jìn)老年人就業(yè)是成功應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)的關(guān)鍵。《里斯本戰(zhàn)略》（2000）也表明，老年工人在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的參與不足是歐盟的主要弱點(diǎn)之一，設(shè)定到2010年，55—64歲年齡段人口就業(yè)參與率達(dá)到50%的目標(biāo)。人口結(jié)構(gòu)的變化直接導(dǎo)致歐盟勞動(dòng)力數(shù)量的縮減，歐盟勞動(dòng)力的有效供給不足，使得歐盟的經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來(lái)越倚重包括老年人在內(nèi)的現(xiàn)有勞動(dòng)力群體。在大多數(shù)國(guó)家的勞動(dòng)力市場(chǎng)，50歲以上老年人的就業(yè)率整體偏低且失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較高。老年工人的職業(yè)生涯發(fā)展也面臨著更為復(fù)雜的挑戰(zhàn)，如健康問(wèn)題、技能過(guò)時(shí)和個(gè)人優(yōu)先事項(xiàng)的改變等。

（二）政策源流：多主體的推動(dòng)與治理方式的完善

政策源流是政策共同體對(duì)意見(jiàn)、主張、政策建議或政策方案進(jìn)行討論、重視和采用，最終促進(jìn)政策議程的標(biāo)準(zhǔn)化形成。就發(fā)展軌跡來(lái)看，多主體的推動(dòng)與治理方式的完善是影響歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策變遷的政策源流。

1.多主體的推動(dòng)。鑒于歐盟獨(dú)特的發(fā)展歷程以及各民族國(guó)家強(qiáng)烈的主權(quán)意識(shí)，除歐盟委員會(huì)、歐盟理事會(huì)、歐洲議會(huì)三大權(quán)力機(jī)構(gòu)之外，歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域的利益相關(guān)主體還包括歐盟教育與培訓(xùn)職能機(jī)構(gòu)、各成員國(guó)政府及相關(guān)職能機(jī)構(gòu)、教育與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、國(guó)際合作組織、行業(yè)、企業(yè)、非政府組織等。多元主體的推動(dòng)有助于政策扎根本土實(shí)踐、形成多元化組織形態(tài)，是歐盟教育與培訓(xùn)政策得以順利推進(jìn)的可靠保障[22]。雖然各主體所代表的利益群體不盡相同，但他們能夠通過(guò)談判和合作的方式交換信息和資源，并在協(xié)商中最終達(dá)成符合各方利益的繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策。

一是歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)職能機(jī)構(gòu)的全力支持。此處的繼續(xù)教育與培訓(xùn)職能機(jī)構(gòu)主要指歐洲職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展中心和歐洲培訓(xùn)基金會(huì)。歐洲職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展中心定期向歐盟委員會(huì)提供歐盟及其27個(gè)成員國(guó)、英國(guó)、歐洲自由貿(mào)易區(qū)和候選國(guó)家的7個(gè)國(guó)家（冰島、挪威、瑞士、北馬其頓、黑山、塞爾維亞和土耳其）的現(xiàn)有數(shù)據(jù)[23]。在每一輪教育與培訓(xùn)政策改革之前，歐盟決策層都會(huì)委托歐洲職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展中心的內(nèi)部專(zhuān)家和學(xué)者圍繞歐盟教育與培訓(xùn)制度、政策和實(shí)踐等問(wèn)題開(kāi)展深入研究，鼓勵(lì)他們提出新的政策建議，這些新的政策建議與舊有的政策問(wèn)題共同推動(dòng)了新政策的形成和發(fā)展。歐洲職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展中心不僅為快速變化的職場(chǎng)趨勢(shì)提供了高質(zhì)量的證據(jù)，如推出歐洲技能指數(shù)、技能預(yù)測(cè)和技能全景等信息平臺(tái)[24]，還為各簽約國(guó)的決策者、公司和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等提供歐洲勞動(dòng)力市場(chǎng)當(dāng)前和未來(lái)技能需求的信息，從而更好地匹配整個(gè)歐盟技術(shù)工人的技能供需。歐洲培訓(xùn)基金會(huì)支持各成員國(guó)的教育發(fā)展和改革，對(duì)人力資本開(kāi)發(fā)和歐盟相關(guān)繼續(xù)教育與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的改革做出了貢獻(xiàn)。除此之外，歐盟還成立了職業(yè)培訓(xùn)咨詢(xún)委員會(huì)、教育視聽(tīng)與文化執(zhí)行署等機(jī)構(gòu)，搭建了歐洲信息中心網(wǎng)絡(luò)、國(guó)家學(xué)術(shù)認(rèn)證信息中心、歐洲培訓(xùn)村、歐洲通行證等信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，促進(jìn)了歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的執(zhí)行和各成員國(guó)之間的合作。

二是成員國(guó)的積極配合。根據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》第一百六十六條，歐盟認(rèn)可成員國(guó)負(fù)責(zé)設(shè)定國(guó)家教育與培訓(xùn)的內(nèi)容和組織安排，而歐盟主要起補(bǔ)充作用。在歐盟有關(guān)繼續(xù)教育與培訓(xùn)的指令、決定或者建議頒布之后，成員國(guó)政府此時(shí)的關(guān)鍵任務(wù)是協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)各利益主體的關(guān)系。各國(guó)的繼續(xù)教育與培訓(xùn)管理機(jī)構(gòu)、職業(yè)院校、繼續(xù)教育與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家都會(huì)參與到協(xié)商過(guò)程中，他們參照歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策，制定適合本國(guó)的繼續(xù)教育與培訓(xùn)計(jì)劃運(yùn)行框架、具體的資助辦法以及職責(zé)分配規(guī)定等，還負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)與反饋歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策在本國(guó)的實(shí)施效果，為歐盟調(diào)整繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策提供依據(jù)。

三是社會(huì)力量的廣泛參與。社會(huì)力量包括民間團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、非政府組織等，它們?cè)跉W盟教育與培訓(xùn)一體化發(fā)展中扮演著重要角色，代表超越單個(gè)國(guó)家范圍的廣泛的公眾利益，有助于解決市場(chǎng)失靈和政府失靈等問(wèn)題，從而推動(dòng)官方和民眾達(dá)成區(qū)域教育與培訓(xùn)發(fā)展的共識(shí)，為歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的發(fā)展帶來(lái)新的管理思路、經(jīng)驗(yàn)和資金。比如，歐盟一直與聯(lián)合國(guó)教科文組織保持緊密合作，建立了約300個(gè)聯(lián)合國(guó)教科文組織國(guó)際職業(yè)技術(shù)教育培訓(xùn)中心，為推動(dòng)歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)的跨國(guó)合作提供了渠道。

2.治理方式的完善。為了高效地協(xié)調(diào)繼續(xù)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域多層級(jí)行為主體之間的權(quán)能配置，歐盟采用了輔助性原則與相稱(chēng)性原則來(lái)推動(dòng)歐盟繼續(xù)教育的發(fā)展進(jìn)程。為提高政策落實(shí)的效率，歐盟又采取了開(kāi)放協(xié)調(diào)原則，緩解歐盟一體化與成員國(guó)多元化的矛盾。

一是輔助性與相稱(chēng)性原則。輔助性原則能夠有效地限制共同體權(quán)力的過(guò)度膨脹，從而維護(hù)成員國(guó)獨(dú)立的地位。相稱(chēng)性原則主要是指建議提出的行動(dòng)與追求的目標(biāo)應(yīng)相稱(chēng)，即擬議的行動(dòng)應(yīng)尊重成員國(guó)的做法和制度的多樣性。1991年的《馬斯特里赫特條約》正式將輔助性原則確定為歐洲共同體建設(shè)的基本原則之一[25]。1997年6月，《阿姆斯特丹條約》明確了輔助性原則和相稱(chēng)性原則的適用條件，準(zhǔn)確定義了應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)，確保所有機(jī)構(gòu)都能?chē)?yán)格遵守，指出輔助性原則與歐盟基礎(chǔ)條約賦予歐洲共同體的權(quán)力并不沖突[26]，歐盟無(wú)權(quán)干涉成員國(guó)的國(guó)家政策，只能起到“輔助”的作用。在繼續(xù)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域，歐盟各成員國(guó)可依據(jù)輔助性原則，以自愿或半自愿的方式參照或關(guān)聯(lián)歐盟層面的政策，并進(jìn)行靈活的變動(dòng)。當(dāng)各國(guó)在政策合作與執(zhí)行產(chǎn)生分歧時(shí)，歐盟不得不設(shè)法做出一些差異性安排和彈性策略，使歐盟與簽約成員國(guó)可以在不需要所有成員國(guó)同意的情況下進(jìn)行合作[27]。根據(jù)相稱(chēng)性原則，歐盟力求在政策執(zhí)行中充分考慮成員國(guó)不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況和勞動(dòng)力市場(chǎng)條件，并從超國(guó)家層面為各成員國(guó)提供強(qiáng)有力的政治合作基礎(chǔ)，從而激發(fā)成員國(guó)在教育與培訓(xùn)領(lǐng)域的潛力和活力。

二是開(kāi)放協(xié)調(diào)原則。開(kāi)放協(xié)調(diào)原則的形成最初源于歐盟對(duì)失業(yè)問(wèn)題的解決。在教育與培訓(xùn)領(lǐng)域，開(kāi)放協(xié)調(diào)原則旨在推廣不同國(guó)家和地區(qū)的優(yōu)秀做法和成功經(jīng)驗(yàn)，逐步實(shí)現(xiàn)歐盟在繼續(xù)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域所制定的階段性目標(biāo)，以有效地緩解歐盟一體化與多元化之間的矛盾。開(kāi)放協(xié)調(diào)原則的形成最初源于歐盟對(duì)失業(yè)問(wèn)題的解決。在歐盟現(xiàn)有的制度框架下，教育與培訓(xùn)政策仍然只是“軟政策”，并不足以與其經(jīng)濟(jì)權(quán)限相比。從歐盟兼具超國(guó)家性質(zhì)和政府間合作的特點(diǎn)來(lái)看，這種差異性發(fā)展也是必然的。開(kāi)放協(xié)調(diào)原則旨在促進(jìn)成員國(guó)就不同的繼續(xù)教育與培訓(xùn)系統(tǒng)進(jìn)行更深層次的交流、合作和理解，由歐盟的超國(guó)家機(jī)構(gòu)推動(dòng)成員國(guó)就教育政策、經(jīng)驗(yàn)和想法進(jìn)行持續(xù)的比較，在此基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)各國(guó)的繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策，給各國(guó)的教育體系注入“歐洲維度”的內(nèi)容，即“制定行動(dòng)綱領(lǐng)—提供指標(biāo)參照—形成國(guó)家行動(dòng)報(bào)告—實(shí)施評(píng)價(jià)監(jiān)督”四個(gè)階段，形成政策制定、政策目標(biāo)分解、監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)等政策過(guò)程的完整周期。從實(shí)質(zhì)上看，歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)治理方式的完善不僅僅是為獲取數(shù)據(jù)和構(gòu)建進(jìn)一步的政策建議提供分析基礎(chǔ)，還可以作為打破僵局的工具，推動(dòng)歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策措施在各國(guó)落實(shí)生效。

（三）政治源流：立法的推進(jìn)與價(jià)值導(dǎo)向的形成

政治源流是指影響政策問(wèn)題上升為政策議程的政治事件和活動(dòng)，公眾情緒、政府更迭、執(zhí)政理念、利益集團(tuán)、國(guó)家相關(guān)戰(zhàn)略、公眾輿論等因素對(duì)議程設(shè)置有明顯的促進(jìn)或抑制作用。影響歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策發(fā)展的政治源流包括立法的推進(jìn)和價(jià)值導(dǎo)向的形成。

1.立法的推進(jìn)。立法能夠在體現(xiàn)規(guī)制性要素特征的基礎(chǔ)上，對(duì)組織起到制約和規(guī)范作用[28]。歐盟是建立于法治基礎(chǔ)之上的超國(guó)家組織，其各項(xiàng)活動(dòng)均是以民主和法治原則為基礎(chǔ)。歐盟先后簽署了《羅馬條約》《單一歐洲法案》《馬斯特里赫特條約》和《里斯本條約》等基礎(chǔ)條約，明確了歐盟及其各成員國(guó)的責(zé)任，為負(fù)責(zé)啟動(dòng)、制定和實(shí)施繼續(xù)教育與培訓(xùn)安排的個(gè)人和機(jī)構(gòu)提供咨詢(xún)意見(jiàn)，是歐盟一切行動(dòng)的基礎(chǔ)。歐盟基礎(chǔ)條約所規(guī)定的目標(biāo)一般是通過(guò)二級(jí)立法等法規(guī)形式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，根據(jù)決策的目的和內(nèi)容，二級(jí)立法主要包括條例、指令、決定、建議與意見(jiàn)等。在繼續(xù)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域，最常見(jiàn)的就是“建議”和“意見(jiàn)”這種軟法形態(tài)的使用。二者雖然只具有指導(dǎo)作用，對(duì)成員國(guó)也不具有法律約束力，但代表了歐盟的態(tài)度與立場(chǎng)，可對(duì)指向的對(duì)象產(chǎn)生無(wú)形的壓力，迫使對(duì)方采取措施達(dá)到歐盟的要求或與歐盟的要求趨于一致。三級(jí)立法的保障也對(duì)繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的執(zhí)行起了保障作用，三級(jí)立法主要指歐洲法院的判例。根據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》的有關(guān)規(guī)定，歐洲法院對(duì)歐盟機(jī)構(gòu)行為的法律形式享有否決權(quán)（或稱(chēng)宣告無(wú)效權(quán)），對(duì)界定歐盟法和歐盟機(jī)構(gòu)的行為享有解釋權(quán)，對(duì)其管轄權(quán)范圍內(nèi)的案件享有裁決權(quán)，對(duì)實(shí)施歐盟法具有強(qiáng)制權(quán)，并通過(guò)在具體案件中行使司法解釋權(quán)來(lái)發(fā)揮其立法功能。歐盟層級(jí)分明的法律法規(guī)為歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)一體化發(fā)展提供了合法性基礎(chǔ)，使繼續(xù)教育與培訓(xùn)利益相關(guān)者的所有活動(dòng)都處于法律監(jiān)督范圍內(nèi)，為確定各國(guó)的權(quán)利和義務(wù)、解決各種沖突與糾紛提供了法律依據(jù)。

2.堅(jiān)持公平與效率相統(tǒng)一的價(jià)值導(dǎo)向。鑒于歐盟特殊的發(fā)展歷程和形成模式，公平與效率相統(tǒng)一的價(jià)值導(dǎo)向符合各成員國(guó)共同進(jìn)步的現(xiàn)實(shí)需求，確保各國(guó)受益于歐盟為其繼續(xù)教育與培訓(xùn)發(fā)展所提供的培訓(xùn)和支持。一方面，以公平為重點(diǎn)。《羅馬條約》提及通過(guò)實(shí)施共同的政策，向技術(shù)人才提供繼續(xù)教育與培訓(xùn)，這充分體現(xiàn)了歐共體對(duì)歐洲公民接受公平的繼續(xù)教育與培訓(xùn)及公民個(gè)人發(fā)展的關(guān)注。此外，《單一歐洲法案》《尼斯條約》《馬斯特里赫特條約》《里斯本條約》等眾多基礎(chǔ)條約的簽署，也為保障歐盟公民能夠更容易、更公平地獲得技能提供了法律依據(jù)。另一方面，以效率為驅(qū)動(dòng)。教育與培訓(xùn)的效率是指通過(guò)合理落實(shí)與推進(jìn)繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策措施，勞動(dòng)者得到充分就業(yè)的同時(shí)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)也得到發(fā)展。2006年9月，歐盟委員會(huì)向歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)提交了《歐洲教育與培訓(xùn)體系的效率和公平》的通報(bào)，旨在提高繼續(xù)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域的效率，指出歐盟及各成員國(guó)應(yīng)重視繼續(xù)教育與培訓(xùn)對(duì)抑制犯罪、促進(jìn)融合等方面的價(jià)值，并最大限度地發(fā)揮繼續(xù)教育與培訓(xùn)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)潛力。若無(wú)效率，則無(wú)法形成高質(zhì)量的繼續(xù)教育與培訓(xùn)，公平性也失去其應(yīng)有價(jià)值[29]。各成員國(guó)繼續(xù)教育與培訓(xùn)體系邁向現(xiàn)代化的進(jìn)程，也是由尋求更高的效率和成本效益所驅(qū)動(dòng)的。

（四）三源流匯聚與政策之窗的開(kāi)啟

多源流理論認(rèn)為，三大源流既相對(duì)獨(dú)立，又存在著前因后果、相互作用的關(guān)系。在某個(gè)特定的關(guān)鍵時(shí)期，三大源流匯聚并在合適的時(shí)機(jī)耦合，這意味著特定問(wèn)題、政策主張與政治形勢(shì)之間進(jìn)行了有機(jī)結(jié)合，加上政策企業(yè)家的外部推動(dòng)，最終促使政府部門(mén)重視相關(guān)問(wèn)題，有關(guān)促進(jìn)繼續(xù)教育與培訓(xùn)的相關(guān)問(wèn)題及其備選方案就會(huì)被提上政策議程。

問(wèn)題源流是政策議程設(shè)置的動(dòng)力源流，對(duì)待解決問(wèn)題的明晰是歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策議程設(shè)置的基礎(chǔ)和前提。從影響發(fā)展軌跡的多重因素來(lái)看，歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)具有明確的問(wèn)題驅(qū)動(dòng)性。歐盟最主要的困難在于各國(guó)技術(shù)人才的規(guī)格難以滿(mǎn)足單一勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求，這些問(wèn)題更是制約了歐盟社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深度。政策源流是共同體產(chǎn)生的備選方案和政策建議。當(dāng)問(wèn)題源流被識(shí)別并引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注，三大權(quán)力機(jī)構(gòu)、歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)職能機(jī)構(gòu)、各成員國(guó)政府及非政府組織等政策參與主體從自身角度出發(fā)，為破解所面臨的共同問(wèn)題提出各自的政策建議和主張。歐盟委員會(huì)、歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)不會(huì)過(guò)度迎合公眾情緒，而是趨向于主動(dòng)引導(dǎo)，在超國(guó)家層面為繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的出臺(tái)提供了支持。歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)職能機(jī)構(gòu)及其各成員國(guó)專(zhuān)家學(xué)者的建言獻(xiàn)策為繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的制定提供了技術(shù)支撐。非政府組織的積極參與也為繼續(xù)教育與培訓(xùn)相關(guān)的內(nèi)容上升為政策議程提供了更多助力。政治源流是影響政策議程設(shè)置的政治力量，三級(jí)立法的保障、公平與效率相統(tǒng)一的價(jià)值導(dǎo)向是繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策議程設(shè)置的重要推動(dòng)力。在三大源流的互動(dòng)、醞釀、交織中，政策之窗得以開(kāi)啟，從而促成了歐盟推進(jìn)繼續(xù)教育與培訓(xùn)發(fā)展的新一輪改革與創(chuàng)新。

四、結(jié)語(yǔ)與思考

通過(guò)對(duì)歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策產(chǎn)生過(guò)程的分析，可以看出歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的變遷經(jīng)歷了初始合作期、共同探索期、共享發(fā)展期和縱深推進(jìn)期，呈現(xiàn)出明確的問(wèn)題驅(qū)動(dòng)性和量變與質(zhì)變交織的特性。問(wèn)題源流促使歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)改革的相關(guān)議程進(jìn)入決策者的視野，政策源流提供了解決歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)改革的備選方案，政治源流提供了歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)改革的政治制度保證，而政策之窗則開(kāi)啟了歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)改革的政策議程。可見(jiàn)，歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的演進(jìn)不是只由社會(huì)精英和智者主導(dǎo)的社會(huì)進(jìn)程，其各項(xiàng)具體政策議程從根本上看都是以歐洲公民的福祉和歐洲的整體利益和價(jià)值為根本導(dǎo)向，經(jīng)由歷史的沉淀和時(shí)間的檢驗(yàn)而得以成型并發(fā)揮作用[30]。政策之窗的開(kāi)啟是政策決策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它還有可能產(chǎn)生溢出效應(yīng)，推動(dòng)后續(xù)配套政策措施的制定。在當(dāng)前全球市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步加劇、各國(guó)面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的背景下，歐盟各利益相關(guān)主體對(duì)繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策需求必將更加迫切，政策出臺(tái)也會(huì)更為快捷。

我們也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，三大源流并非完全獨(dú)立，政策源流與政治源流聯(lián)系緊密，政策企業(yè)家與政治家具有一定的重合性，如歐盟委員會(huì)的工作人員既是政策企業(yè)家，又以政治家的身份推動(dòng)了相關(guān)的政策文件出臺(tái)。他們既能代表一定群體的利益，又因?yàn)樗幍恼蔚匚豢梢攒浕嚓P(guān)的政策方案，從而影響政策走向。與此同時(shí)，歐盟不同歷史時(shí)期的繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策在內(nèi)容和時(shí)間上具有連貫性、延續(xù)性和可追溯性，且始終與歐盟所面臨的一系列問(wèn)題密切相連，為繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策議程與其他政策學(xué)習(xí)提供政治保證，這樣更有利于實(shí)踐的推進(jìn)，也有別于多源流理論中關(guān)于源流順序模糊性的假定。

政策執(zhí)行是動(dòng)態(tài)的過(guò)程，執(zhí)行問(wèn)題永遠(yuǎn)無(wú)法全部解決，而是一個(gè)多層次、不斷反復(fù)的過(guò)程[31]。未來(lái)，歐盟的決策者應(yīng)該重視回應(yīng)問(wèn)題源流，不斷關(guān)注動(dòng)態(tài)發(fā)展的問(wèn)題變量，暢通公眾利益的表達(dá)渠道，積極傾聽(tīng)處境不利群體的需求，進(jìn)一步擴(kuò)大政策源流的反映渠道，讓更多的社會(huì)群體參與到政策商討過(guò)程中，最大限度地提升政策企業(yè)家的影響力。決策者也應(yīng)更好地發(fā)揮政治源流的篩選功能，綜合考慮所代表的群體利益、政策方案的技術(shù)可行性和價(jià)值可接受性等因素，選擇合理恰當(dāng)?shù)恼呓ㄗh作為備選方案，使新的繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策得以制定與實(shí)施。

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