分層分類框架下我國社會救助制度增能轉型：理論思考與改革措施

摘要： 完善分層分類社會救助制度是全面建成小康社會之后我國社會救助制度新的發展方向，具有重要意義。在分層分類社會救助制度的框架下，應積極開展社會救助制度的增能轉型。增能型社會救助的基本目標是要通過物質加服務的積極社會救助措施，幫助困難群眾提升各方面的能力，從而更好地克服困難，獲得高質量生活。增能型社會救助服務應該從能力提升、機會擴展、動機激勵等多種路徑開展。當前，大力推動增能型社會救助能夠更好地實現社會救助制度的基本目標，更好地體現共建共享的發展理念和積極救助的原則，能夠使社會救助制度幫助到更多的救助對象，并取得更好的救助效果。推動我國社會救助制度增能轉型需要對現行社會救助制度作出多方面的改革，包括樹立正確的指導思想，對社會救助標準，及專項救助、臨時救助和基本生活救助等各層各類制度方面加以改革，并積極推動服務救助和加強增能型社會救助的工作人員隊伍建設。

關鍵詞： 社會救助； 困難群眾； 增能轉型

中圖分類號： D632.1"""" 文獻標識碼： A"""" 文章編號： 1671-7023（2025）02-0001-09

我國現行社會救助制度于20世紀90年代開始建立，并在此后分門別類地逐步完善，在2014年《社會救助暫行辦法》中形成了統一的社會救助制度體系。在過去的十余年里，我國的社會救助制度在向困難群眾提供兜底保障、健全社會保障制度體系，為經濟體制改革保駕護航和助力脫貧攻堅等方面發揮了重要作用，但是，當時社會救助制度體系的基本目標是為最困難群眾提供最基本的保障，其保障對象數量較少，保障水平較低，導致其在幫助低收入者發展和縮小收入差距方面的社會效益不足。以中國式現代化扎實推進全體人民共同富裕，就必須加強高質量社會救助制度的建設，充分發揮社會救助制度在“提低”方面的作用。要達此目標，首先需要擴大社會救助對象規模和提高救助水平，為此應重點推進兩方面的制度改革：一是建立分層分類的社會救助制度體系，并以此為基礎優化社會救助的具體制度安排；二是加強社會救助的增能功能，建構增能型社會救助制度體系。

目前，黨中央、國務院已經確定了建立分層分類社會救助制度的目標和制度框架。這一新制度框架的建立，為擴大社會救助對象規模，增強社會救助功能和社會救助精準性提供了重要基礎，并且為實現下一個重要目標，即促進社會救助制度的功能向增能轉型，建構更加完整、更加積極的社會救助制度體系打下了良好基礎。近年來，民政部門加強了社會救助制度體系的能力建設，在國務院辦公廳轉發民政部等部門《關于加強低收入人口動態監測做好分層分類社會救助工作的意見》的通知（國辦發〔2023〕39號）中提出了“深入實施基層社會救助能力提升工程”等要求。有學者提出了通過數字賦能實現高質量社會救助發展等建議[1]，但是，迄今為止，在如何加強困難群眾能力建設方面的研究和政策發展還不夠充分。為此，本文在簡要分析分層分類社會救助制度含義與意義的基礎上，探索我國社會救助制度向增能型轉型的目標、內容、路徑和具體舉措，提出加強困難群眾能力建設的具體改革措施。

一、分層分類社會救助制度的含義與意義

（一）分層分類社會救助制度的含義與基本制度安排

分層分類社會救助體系的基本含義是，要區分不同的救助對象，給予其不同內容、不同方法和不同水平的救助待遇。其目標要求是“覆蓋全面、分層分類、綜合高效”[2]；其基本制度安排是，首先將所有納入社會救助的困難群眾都稱為“低收入者”（或低收入家庭），然后對低收入者作出層次和類別的劃分，并根據低收入者的困難原因和程度，將社會救助制度設立為基本生活救助、專項救助和臨時救助三個基本層次。每個層次包含不同類別的社會救助項目，針對各類困難群眾的實際需要提供不同的救助。其中，符合最低生活保障和特困供養條件的分別納入低保和特困供養，分別享受低保和特困供養待遇，同時還可以享有專項救助和臨時社會救助待遇。其他低收入家庭則只能根據實際需要申請和享受專項救助和臨時救助待遇。在對象認定方面，各地設立了低保標準和特困供養對象標準，包括家庭人均收入標準和家庭人均財產標準。在此基礎上，按低保標準的一定比例設立低保邊緣家庭的標準。

（二）建立分層分類社會救助制度的重要意義

建立分層分類社會救助制度對完善我國新時代社會救助體系具有多方面的重要意義。

首先，建立分層分類社會救助制度為擴大社會救助對象規模提供了條件。2014年的《社會救助暫行辦法》主要以低保標準確定救助對象。除臨時救助之外，幾乎所有社會救助項目都將其對象限定在低保對象范圍內，而低保對象之外的大量低收入群體則無法得到社會救助。過去十多年里，低保對象的數量逐漸減少，社會救助總體對象規模也逐年萎縮，社會救助制度的社會效益難以充分發揮。此外，社會救助對象與低保制度的捆綁，導致整個社會救助制度僵化，在擴大救助規模和提升社會救助效益與降低福利依賴之間產生矛盾，在此情況下很難擴大社會救助對象的總體規模。而實行分層分類社會救助制度后，專項救助對象不再與低保綁定，因此可以根據低收入家庭的實際需要和政府的政策目標確定低收入家庭的標準與規模，而不必將所有的低收入家庭都納入低保對象范圍，從而既能實現擴大社會救助規模和提高社會救助制度的社會效益，又能夠避免公共資金的低效使用和福利依賴問題。

其次，分層分類社會救助制度有助于建構精準救助的制度體系。社會救助制度的基本要求之一是要精確地瞄準救助對象的實際困難。以往的專項救助對象與低保對象綁定，低保制度的瞄準機制主要是瞄準家庭人均收入和財產規模，通過各種手段識別申請者是否符合低保制度所規定的家庭收入和財產標準，缺乏對其實際困難的瞄準，導致社會救助制度無法將不符合低保標準、但確實有嚴重經濟困難的個人和家庭納入保障，這部分困難群眾既無法享受低保待遇，也無法得到專項救助。實行分層分類救助制度后，可以改變過去的瞄準機制。社會救助制度的設定仍需以家庭收入和財產規模為總體瞄準標準，但是，由于低收入家庭的標準比低保標準更高，因此收入和家庭財產的瞄準面可以放寬，讓更多的人進入社會救助范圍，在此基礎上增強對社會救助對象實際困難的瞄準，并提供更加精準的救助。

再次，分層分類社會救助制度的建立為社會救助增能轉向提供了可能和路徑。新時代的社會救助制度，一方面需要擴大規模，另一方面也要增強其增能服務的功能；不僅要幫助救助對象維持基本生活，解決經濟困難，而且能更多地幫助其提升擺脫困難的能力。以往的社會救助對象被壓縮在低保范圍之內，并且在低保制度的實際操作中越來越排斥具有一定勞動能力的人。其結果是，社會救助對象中越來越多的是完全喪失勞動能力、只能長期依靠社會救助兜底保障的人。對這些救助對象來說，提供以增強就業能力為目標的增能服務的必要性不是很大。現實中有許多具備一定勞動能力的人因為各方面的原因而陷入失業或低收入在業，如在許多家庭中雖有勞動力，但無法兼顧就業和家庭照料，或家庭主要勞動力就業收入太低而無法維持家庭基本生活，這些家庭和個人既難以得到救助待遇，也難以獲得必要的增能服務，因而無法擺脫貧困的境遇。分層分類社會救助制度體系建立后，為解決這一問題提供了基本的制度條件。在新的制度體系中，社會救助對象擴大后將會容納更多具備一定勞動能力的個人和家庭。根據民政部政研中心“托底性民生保障政策支持系統建設”項目2024年全國低收入家庭抽樣調查，約有三分之一的低收入家庭中有具有勞動能力者。因此，就可以根據低收入家庭的不同情況區分對待。完全喪失勞動能力的個人和家庭可以長期享受低保和專項救助的待遇，而那些還具備一定勞動能力的人，救助的重點放到增能服務方面，由此可產生更加積極的社會救助效果。為此，應該將低收入家庭能力建設機制納入分層分類制度框架 [3]，將其作為社會救助制度新的發展方向。

二、分層分類框架下我國社會救助制度增能型轉向的目標、內容、路徑和重要性

社會救助制度增能型轉向是指，在我國社會救助制度中，大力加強對困難群眾的能力幫扶，使其能夠靠自己的力量擺脫困難，獲得更好的發展。當前，我國積極發展增能型社會救助，一方面是因為其重要，另一方面也是因為分層分類制度框架為其提供可行性。近年來各地在此方面已有較多創新性實踐探索，積累了不少經驗案例，應該在此基礎上進一步進行理論分析和總結，明確我國社會救助增能轉型的目標、內容與路徑，并分析其重要意義。

（一）增能型社會救助的目標與內容

增能的基本含義是指通過教育培訓及增加人力資本、社會資本和政治能力等途徑增強弱勢群體自身的能力關于增能概念可以參考：關信平.社會政策概論：第三版[M].北京：高等教育出版社，2014：14.。具體講，增能行動主要是通過提升其理念、動機、技能、參與、資源、權力等各種方式增進個人、群體、社區等主體的權能。增能理論是當代社會科學領域中的一個重要理論，尤其強調通過權能開發幫助個人和群體實現自身發展。此理論運用到社會救助領域，則是更加強調通過對社會救助對象的能力提升來幫助其擺脫困境。增能型社會救助的基本目標是通過物質加服務的積極社會救助措施，幫助困難群眾提升各方面能力，尤其是幫助有勞動能力的救助對象獲取和提升就業能力，持續性地擺脫經濟困難，提高生活質量。具體看，一是要幫助有勞動能力的困難群眾通過提升能力來獲得就業和收入，從而擺脫眼前的困難；二是要幫助有勞動能力的困難群眾克服其生活中的脆弱性，增強其抵御風險的能力，從而能夠應對就業和生活中出現的各種變故；三是要幫助有勞動能力的困難群眾具備長期持續發展能力，不斷增加其收入，提高其個人和家庭的生活質量；四是要通過提高家庭成員主要是下一代的教育、健康等方面的水平，全面提升下一代的能力，從而阻斷貧困代際傳遞的渠道，使整個家庭能夠從根本上脫困，實現可持續發展。

從內容上看，增能型社會救助的行動體系要針對困難群眾在發展能力方面的弱項而開展能力提升行動，其具體行動可看成通過投資困難群眾而幫助他們積累各種資本的過程。這里的資本包括所有通過投資而形成的會給困難群眾帶來收益的資本，具體有以下幾方面。

一是通過教育、培訓、健康等方面的投資來增大困難群眾的人力資本。人力資本短缺是困難群眾面臨的最基本的能力短板，因此面向困難群眾的人力資本投資是增能型社會救助制度最基礎的工作之一。加大人力資本投資，全面提高困難群眾的身體素質、科學文化水平和相關的職業技能，進而提升其就業質量和收入水平。同時，人力資本的提升還會帶動困難群眾心理動能的提升。民政部政研中心“托底性民生保障政策支持系統建設”項目2024年全國性低收入家庭抽樣調查發現，低收入家庭成員的教育和健康水平對其進取主體性、進取能動性和進取信心都有正向影響。因此，提升家庭健康人力資本和教育人力資本，對提升低收入家庭成員的進取主體性、進取能動性和進取信心等意識具有重要的現實意義。

二是通過社會資本投資來增強困難群眾社會參與的能力。社會資本薄弱也是許多困難群眾的能力短板之一。在多元化就業體系中，許多就業和發展機會是與個人的社會資本相關的，例如，積極參與社區和社會組織的活動，在其中獲得有價值的信息，在遇到困難時也更容易得到各種正式的和非正式的社會支持。因此，幫助困難群眾擴大社會資本可以促進其融入社會、擴大社會關系網、助力其綜合能力的提升，從而使其獲得更多的就業和發展機會。

三是通過文化資本投資改變困難群眾的文化形象，從而使其能夠得到更多的資源和發展機會。困難群眾有時會被貼上諸如“懶惰”“愚昧”“保守”等負面文化標簽，從而遭遇歧視和社會排斥。通過必要的社會文化行動可以幫助困難群眾個體和群體擺脫這些負面文化標簽的影響，增強其積極正面的文化形象，如通過積極發掘、培育和宣傳困難群眾在逆境中自強不息、靠自身努力而擺脫困境的典型案例等，從而有利于其獲得社會的認可與接納，促進其社會融合，并獲得更多的社會支持。

四是通過向困難群眾提供心理資本投資提高其心理動能。困難群眾難以靠自身能力擺脫困難，特別是一些心理不夠強大的困難群眾，需要向其提供心理資本投資。所謂心理資本投資，是通過向困難群眾提供各種心理服務而增強其面對困境和克服困難的心理能力，包括對困難和風險的認知能力，面對困難和障礙的堅強應對力，面對復雜問題和持續行動的心理忍耐力，以及面對挫折和失敗的抗逆力等。

五是通過向困難群眾提供物質資本投資提升其自我發展能力。根據國際影響很大的“資產建設理論”，幫助困難群眾積累物質資本是幫助其擺脫貧困和實現發展的重要途徑。這里的物質資本是指通過對困難家庭進行投資而形成的家庭物質資產，包括生產資料和金融資本。通過提高低收入家庭生產資料擁有量，或通過小額貸款和建立家庭金融賬戶等方式幫助困難群眾破解資金難題。

（二）增能型社會救助的主要路徑

增能型社會救助服務應該從能力提升、機會擴展、動機激勵等多種路徑展開。一是向困難群眾提供更多更好的教育培訓，從而提升其文化技術能力。在此方面，既要重視青少年教育，讓困難家庭的下一代能夠平等享有高質量就業，也要重視成年勞動力的繼續教育和職業培訓，提升其就業能力。二是重視困難群眾的綜合性健康服務，既要防止因病致貧和返貧，更要重視提升其身體素質。尤其在困難群眾的教育培訓不足的情況下，身體健康狀況對能力提升就更加重要。健康服務和身體素質的提升更加需要從嬰幼兒抓起，早期的營養、免疫、醫療和殘疾康復服務對人一生的身體健康水平非常重要。三是向困難群眾提供更多的就業與發展機會，如幫助介紹和安排就業，協助創業，掃除就業和參與社會活動的障礙，禁止就業歧視和消除社會排斥等。四是向困難群眾提供更多的動機激勵，以提高其克服困難的發展動力。對困難群眾的動機激勵分為選擇性動機激勵和內驅性動機激勵，前者主要是向困難群眾提供比單純依賴現金救助待遇更加有利的就業機會，例如為因收入增加而退出低保對象的家庭設置“漸退期”，從而鼓勵有就業能力的低保對象能夠主動選擇就業。后者（內驅性動機激勵）則是通過激發困難群眾內在自我價值實現的動機，從而使其能夠在高層次的目標上持續維持發展動力。迄今為止，我國社會救助在選擇性動機激勵方面已有不少措施，但在內驅性動機激勵方面做得還不夠。五是為困難群眾提供輔助性服務，幫助他們更加順利地就業。一些調查發現，部分困難群眾之所以難以就業，是因為有家庭照料等方面的負擔，并且有些人在就業和社會參與等方面還存在較大困難和障礙（如殘疾人就業的行動障礙）[4]，因此，向困難群眾提供相關輔助性服務，有助于他們從家庭照料等事務中抽身，克服就業和社會參與方面的困難，并順利地就業且獲得較多的收入。

（三）當前擴大增能型社會救助的重要意義

當前大力推動增能型社會救助的重要意義體現在多個方面。一是從國際經驗看，給予式的單向現金救助往往容易引發依賴行為。尤其是在社會救助對象覆蓋面較大的情況下，更容易引發有能力者對社會救助現金待遇不合理的依賴，從而導致“貧困陷阱”現象出現 [5] ，使社會救助制度的實際效能降低。因此，要增大社會救助制度的社會效益，不能只是擴大社會救助對象范圍，而應該同時采取增能型救助。二是從基本目標上看，增能服務屬于社會救助的基本目標，是社會救助的基本功能之一。社會救助制度的基本目標是向困難群眾提供兜底性民生保障，確保其達到社會所認可的生活水平。要達到這個目標，一方面要通過政府向就業能力和就業機會不足的經濟困難者無償提供物質救助，另一方面也應該通過向有勞動能力者提供增能服務而提升其能力來達到救助的目的。社會救助制度的功能之一就是能夠將救助與增能結合在一起。三是增能型社會救助更好地體現了共建共享的發展理念。共建共享是共同富裕的重要基礎。要達到共同富裕，有能力者就要努力奮斗，在為社會作出貢獻的同時也保障自身及家庭的生活并提高其生活質量。增能型社會救助正是為了幫助遇到暫時困難的人，讓他們能夠克服困難，增強自身能力。四是增能型社會救助符合積極救助的原則，即通過社會救助制度在幫助有需要者的同時也能夠提升社會活力，促進經濟與社會發展，而不是鼓勵不合理的福利依賴。五是只有大力發展增能型社會救助，社會救助制度才能幫助到更多的救助對象。在任何一個國家，社會救助的資源都是有限的，在資源有限的情況下，采用增能型社會救助可以使更多陷入困難的人能夠通過自身能力提升而較快脫離困境，從而讓公共資源幫助其他有需要的人。六是增能型社會救助具有更好的救助效果。只有通過增能型救助去增強救助對象的能力，才能使其靠自身的能力持續獲得高質量的生活。

綜上所述，增能型社會救助是推動社會救助高質量發展的重要路徑，同時也是迄今為止我國社會救助制度發展不夠充分的一個短板。在實現全面建成小康社會目標之前，我國的社會救助制度的基本目標是構筑一個針對困難群眾的兜底保障網，以保障其基本生活，而對于提高救助對象的能力重視不夠。同時，在過去十多年里社會救助對象的數量越來越少，且被救助對象大多喪失勞動能力，客觀上不具備大規模開展增能型社會救助的條件。但是，實現全面建成小康社會的目標之后，在全體人民共同富裕總體發展目標下，我國社會救助制度更應與時俱進，從過去的保障最困難群眾的基本需要提升到逐步縮小收入和實際生活差距，救助對象也從過去單一的低保特困對象擴展到包括更多層次和類別的低收入困難群眾。在這種情況下，推動我國社會救助制度向增能轉型的重要性就迅速凸顯出來，成為未來社會救助高質量發展的關鍵，對社會救助助力實現全體人民共同富裕的目標具有重要意義。

三、分層分類制度框架下完善社會救助制度增能轉型的改革措施

如前所述，新時代全體人民共同富裕的發展目標向社會救助制度提出了增能轉型的要求，分層分類制度框架為社會救助制度的增能轉型提供了必要的條件，但要實現這種轉型，還需要對現有的社會救助制度作出相應的改革。

（一）強化增能型社會救助的指導思想

樹立正確的指導思想是各個領域開展改革與發展的重要條件。在主觀能動性較強的公共行動領域，先要有正確的指導思想，才會有明確的行動，并產生值得期待的成果。

一方面，確立正確的社會救助指導思想，首先應該轉變對困難群眾的看法。困難群眾是一個復雜的群體，其中部分人具有弱勢性、依賴性的一面，但也有部分人同時具有潛力性和積極性的一面。過去我們對困難群眾的看法比較強調其弱勢性、依賴性的一面，在社會救助制度設計和工作實踐中強調要切實做好兜底幫扶保障，并且也努力避免不合理的依賴和錯保，但是對困難群眾的潛力重視不夠，在如何開發調動其潛力方面行動乏力。因此，推動社會救助制度增能轉型首先要轉變對困難群眾的看法，更多地采用優勢視角，深入分析和充分認識困難群眾所具有的潛能，在向其提供兜底幫扶保障的同時，也向其提供增能服務。

另一方面，要在社會救助領域實現增能轉型，就要求各級黨委、政府充分認識這一轉型的重要性和可行性，堅定社會救助制度增能轉型改革與發展的決心與信心。雖然從理論上講，社會救助制度的增能轉型是新時代走向共同富裕道路所必需的，但在具體的政策實踐中，這種轉型行動仍然屬于逐優型行動，而非壓力型行動。同時，推動這一轉型需要決策層和執行層共同付出更多的努力，克服更多的困難，在一定時期中還要投入更多的財政資源。因此，這種轉型就更加需要決策者有明確的指導思想和堅定的決心，并且能夠通過政策研究和政策宣講將其指導思想普及到決策層、執行層和研究團隊，并且為廣大民眾所理解，從而形成強大的行動力量和廣泛的社會支持。

（二）調整分層分類的社會救助標準，明確不同的增能型救助對象

在社會救助的具體操作中需要將增能型救助和保障型救助相結合，針對不同群眾的實際情況開展救助。增能型社會救助并非無差別地針對所有困難群眾，而是要針對不同的對象提供不同的救助和服務內容、方法，其中，就業增能型主要針對有一定勞動潛力的困難群眾。因此，在社會救助制度中需要通過一定的標準對困難群眾加以區分，并對其是否具備接受就業增能型救助的條件加以識別。目前，我國的社會救助標準體系主要是以家庭經濟困難狀況（家庭人均收入和總資產，以及剛性支出等）為標準，無法識別其是否具有勞動能力。要開展就業增能型救助，應該另設有識別困難群眾勞動能力的標準，以便將具有勞動能力的人識別出來，對其提供就業增能型救助。因此，建議在制定低收入和低保標準時增加針對家庭成員勞動能力和發展潛力的標準，這樣，對于符合低保特困條件且完全喪失勞動能力的低保對象，可以將其納入長期性的現金救助，而對于還具有勞動能力的對象，則應該提供短期現金救助及就業增能型救助。對于低保和特困供養之外的低收入家庭成員，可將其中具有勞動能力的也納入增能型救助服務對象范圍。

（三）優化專項救助的改革措施

專項救助的對象包括有勞動能力的困難群眾，他們是增能型救助的主要對象，并且專項救助中的醫療救助、教育救助和就業救助涉及困難群眾健康、教育、就業等方面，與能力建設的關系密切，是推行增能型救助的重要領域，應該通過改革，擴大專項救助內容，增強其增能救助的制度安排和行動效果。

醫療救助領域，目前的醫療救助主要是為困難群眾提供部分醫療費用，在降低困難群眾醫療費用支出方面成效顯著 [6] 。但是，醫療救助對困難群眾其他方面的健康需要未能提供有效幫助，建議將醫療救助擴展為具有更高目標和更廣泛內容的健康救助。在現有醫療救助的醫療費用補充報銷待遇之外，還應該對困難群眾提供更多的健康干預服務，包括個性化的健康咨詢、身體檢查、生育服務、兒童營養、殘疾康復、心理健康、老年健康等方面的服務，做好對困難群眾的預防性健康服務，提前防止困難群眾因病致貧和因病返貧，并提升困難群眾的身體素質，為全面提高其人力資本水平打下良好基礎。

教育救助領域，目前的多方面教育救助途徑基本能夠保障困難家庭孩子接受教育的基本費用，從而降低困難家庭因學致貧的風險，對困難家庭下一代能力提升有重要的意義。有研究表明，教育幫扶在促進困難群體精神共同富裕方面的影響甚至要大于物質、經濟救助和就業幫扶[7]。教育救助一方面需要解決困難家庭子女的基本教育費用，另一方面還可為其提供獎助學金，同時還可考慮滿足困難家庭學生的一些個性化的需要。如，其因家庭照料和家庭勞動而對學習的影響，在參與學校社會活動和社會融入所需要的額外支出，以及殘疾學生等特殊困難學生所面對的困難等。應針對這些特殊困難提供額外的救助，在經濟救助的基礎上再增加學業救助、心理救助等內容[8]。

就業救助領域，應該在繼續做好現有的就業救助工作的基礎上，進一步重視困難群眾的就業質量，以及以質量為基礎的就業動機提升。過去的就業救助重在為困難群眾提供就業崗位，幫助他們實現就業，但對提高困難群眾的就業質量重視不夠，在增強困難群眾就業能力方面的力度不夠[9]。由此帶來兩個方面的缺陷：一是一些困難群眾即使獲得了就業機會，但其收入偏低，就業質量不高，可能會陷入在業低收入狀況；二是由于就業的相對收益不高，因而一些有勞動能力的困難群眾更愿選擇接受低保待遇，而不愿意就業。由此，導致一些困難群眾的就業動機不足，陷入就業和福利的二難選擇之中。這一問題的出路是將就業救助的重點放到提高困難群眾的就業質量上，即提高困難群眾的就業能力。

（四）加強臨時救助類項目的增能功能

我國的臨時救助領域涉及很多項目，在急難性困難救助和補充性困難救助方面發揮著積極的作用，可以進一步考慮增大臨時救助類項目在能力提升方面的作用。首先，擴大對急難性臨時救助對象的能力提升服務，不僅通過現金救助而使受益者能夠應對急難事件，而且還提供相關的服務救助，幫助受益者恢復能力，包括應急心理能力、身體能力和技術能力等，使其能夠有效地渡過難關，獲得新的發展機會。其次，增加臨時低保項目，針對有勞動能力但因各種原因陷入臨時經濟困難的家庭，在達到低保標準后可以先提供臨時低保待遇。這些原因可能是，主要勞動力失業、疾病、受傷，在一定時期內失去勞動能力或勞動機會。臨時低保項目的目標是為這些家庭在其臨時困難時期提供經濟救助，以維持其基本生活，并幫助他們恢復就業能力，擺脫困境。再次，建議建立臨時性住房救助，幫助因短期失業而難以支付房租的個人和家庭能夠獲得臨時性的住房。臨時性住房救助可采用提供實物住房的方式，也可采用住房租金補貼的方式。最后，應該擴大對急難性事件的應對措施，除了在發生急難性事件之后的應急性臨時救助之外，還應該考慮在事件發生前的預防性服務，通過提高困難群眾的自身能力，降低其生計的脆弱性，讓更多困難群眾能夠靠其自身能力應對各類事件。

（五）加強基本生活救助中救助對象的能力建設

基本生活救助包括最低生活保障和對特困人員的供養。特困人員和低保對象大多是無勞動能力的，對其救助的重點應該是兜底性保障，即直接提供現金救助和其所需的醫療、住房等方面的保障，以及相關社會服務。同時，還應該在如下兩個方面提供增能型救助。

首先，通過增能型服務提高低保對象和特困人員的生活能力。這里所講的生活能力是指維持和發展個人生活所具有的能力，包括在特定收入水平條件下合理安排個人和家庭生活，有效解決生活中各種困難，維持和開發生活興趣，努力學習新知識，積極參與社會活動，另外，還包括維持社會交往，關注社會發展等方面的能力。個人生活能力對生活質量有很大的影響。要提高個人和家庭生活質量，除了要有一定的經濟收入和獲得必要的社會服務之外，還需要困難群眾自身有較高的生活能力。個人的生活能力是可以通過長期的生活實踐而培育的，但必要的外部干預有助于增強生活能力不足者這方面的能力。近年來，不少地方努力提高困難群眾的生活品質，除了基本經濟保障之外，還向困難群眾提供養老、助殘、護幼、助餐、助潔、助醫、調解等方面多樣化服務，取得突出成績 [10] 。但是，總體上看，對低保對象和特困人員生活能力提升方面的服務還不夠，因此，建議通過各種途徑對包括低保對象和特困人員在內的困難群眾提供生活能力提升服務，包括在生活方式、個人與家庭消費、家庭生活知識、網絡信息技術及設備使用，以及娛樂休閑、興趣開發、社會交往等方面的交流、宣講和培訓等。

其次，對低保對象和特困人員中部分有勞動能力的人提供就業關聯的增能服務。低保對象和特困人員中有一部分人是具有勞動能力的。按照《特困人員認定辦法》，超過60歲的人就被認定為無勞動能力，但事實上許多60歲以上的人還具備一定的勞動能力。幫助低保對象和特困人員中事實上有勞動能力的人（包括其中的老年人和殘疾人）自愿從事力所能及的有報酬勞動，不僅有助于他們靠自身努力擺脫困難，而且還可以使其更好地保持與社會的接觸，有助于減緩衰老，提高生活質量，為此，在有需要的情況下也應該向他們提供就業關聯增能服務。

（六）探索低收入家庭資產建設措施

按照資產建設的理論，通過政府和社會的幫扶，讓困難群眾逐步積累一定的物質資產，有助于提升他們擺脫困難的能力。但是，實現這一目標要根據我國實際情況探索可行的路徑。

首先，在現有的社會救助制度標準中應放寬社會救助的家庭財產標準。現行社會救助標準是以低保標準為基礎，按照低保標準一定的比例確定特困人員救助和低保邊緣（以下簡稱“低邊”）戶的標準。低保標準包括收入標準和財產標準。低保和低邊的財產標準雖然都在不斷提高，但總體看這類財產難以成為社會救助對象用來發展的資產。低保、低邊設置財產標準是一把雙刃劍，其本來的目的是防止財產較多的家庭獲得低保、低邊待遇，但一旦設置了財產標準，就意味著救助對象喪失或弱化了靠自己的家庭財產來擺脫貧困和獲得發展的能力。在不可能完全取消財產標準的情況下，應該適當放寬對低保、低邊家庭的財產標準，使之擁有能擺脫貧困的家庭資產。

其次，應加強對困難群眾經營能力的支持。通過自我創業和小型經商活動來獲得就業和收入是困難家庭擺脫困難的有效路徑之一。現行的社會救助制度會對困難群眾提供創業支持，但是，創業活動不僅需要開辦時的優惠支持，并且在長期的經營運行中需要大量的知識、信息、能力和外部支持，而這些方面恰恰是許多困難群眾的能力短板。為此，應該持續性地向困難群眾的經營活動提供能力建設服務，尤其在數字經濟時代，困難群眾往往面臨數字不平等的問題 [11] ，這會影響其持續發展。因此，應該向困難群眾提供網商經營等方面的能力建設服務，既為他們提供更多更好的機會，又通過各種方式提高他們的經營能力。

最后，應積極向困難群眾提供金融扶困服務。在市場經濟下，市場會有對困難群眾的“金融排斥”，困難群眾利用和參與金融活動還存在許多障礙，尤其在數字化時代，數字鴻溝會加劇金融排斥 [12] 。因此，應該認真總結脫貧攻堅時期各地金融扶貧的實踐經驗，繼續加強和優化金融扶困行動，積極向困難群眾提供金融幫扶服務。除了在農村地區繼續開展脫貧人口小額信貸之外，還可以更加廣泛地開展針對城鄉其他困難群眾的小額貸款，通過政府擔保的方式支持有能力的困難群眾獲得創業貸款。并且還可以通過金融社會工作等途徑，對低收入家庭開展金融教育，提升其金融理財能力、財務管理能力和應對風險沖擊的能力。

（七）擴大服務救助

服務救助是免費（或花費較少）向困難群眾提供必要的服務，以滿足其對服務的需要。在當代社會救助制度體系中，服務救助是與現金救助、實物救助并列的重要的社會救助方式，可以在幫助困難群眾克服困難、滿足需要和擺脫困難中發揮積極的作用。在增能型社會救助中服務救助的作用更加突出，因為困難群眾多方面的能力提升都要靠相應的社會服務來實現。

首先，上述專項救助和臨時救助各個領域的增能轉型都要通過必要的服務才能實現。為此，在社會救助的各個領域都應該根據需要全面加強對困難群眾的增能服務，在教育領域，應加強對困難家庭學生的增能服務，幫助困難家庭學生更好地完成學業，提高其受教育質量，并維系良好的社會參與和社會交往。在健康救助領域，應加強對困難群眾的健康服務，包括獲取醫療救助待遇中的輔助性服務，以及全面提高其健康水平的各種健康服務。在就業領域，應向困難家庭勞動者提供能力建設服務，幫助他們獲得就業并提高其就業質量。在臨時救助類項目中應該向救助對象提供有助于其恢復和提升能力的服務。

其次，增能型的服務救助應該重點集中在能力培育、機會服務和動機激勵幾個關鍵性的環節。在能力培育方面，應重點加強對困難群眾的教育和職業培訓服務，幫助有勞動能力的困難群眾提升職業技能，從而為獲得較高質量的就業創造條件。在機會服務方面，重點是通過職業介紹、反歧視和社會支持等措施，幫助困難群眾獲得較好的就業和發展機會。在動機激勵服務方面，要幫助困難群眾提升信心，增強各方面的發展動力。同時，要加強面向困難群眾的社會融入和社會參與服務，幫助困難群眾培育社會關系，促進其社會交往、積極參與各個領域和各種類型的社會活動，在社會參與中增強其社會資本，提升其能力、增強其發展動機。

再次，數字時代要高度重視并提高困難群眾數字能力的服務。在數字時代下，有效幫助“數字移民”是數字社會工作者的重要任務之一 [13] 。 尤其是各類困難家庭會因為各種原因而對數字技術的掌握不夠好，進而影響其整個能力提升，因此需要重點關注。一方面要重視困難群眾個人和家庭的基本數字技術消費，包括基本的數字設備和運行的費用，將維持基本生活和社會活動所必需的數字技術消費納入剛性支出測算范圍；另一方面應加強對困難群眾的數字技術培訓，利用社區等平臺開展定期或不定期的培訓活動；再一方面可通過社區組織和公益慈善組織建立面向數字困難的老年人、殘疾人等困難群眾提供數字技術服務，幫助他們解決利用數字技術時遇到的各種困難。

最后，向困難群眾提供服務救助要堅持普惠性與特惠性相結合。一方面，要積極推動將困難群眾納入普惠性社會服務體系中。普惠性社會服務在其制度設計上是針對全體民眾的，但困難群眾常常會因為信息障礙、社會參與不足、行動不便等原因而被遺漏，因此要向他們提供必要的輔助性服務，使其有效獲得教育、健康等方面的普惠性社會服務。另一方面，要針對困難群眾的實際需要，向其提供特惠性的服務救助，以彌補其服務短板，滿足其特殊的增能需要。

（八）建立健全增能型救助工作人員隊伍

充足和高質量的工作人員隊伍是實現重大目標和完成重要任務的關鍵，要有效推動社會救助的增能轉型，必須有相應高質量的社會救助工作人員隊伍。為此，應該從多個方面健全增能型救助工作人員隊伍。

首先，應該健全常規化、專職化的社會救助工作人員隊伍。我國社會救助制度從建立以來到現在，最大的短板之一是未能建成較為健全的常規化、專職化的工作人員隊伍，這在很大程度上妨礙了社會救助制度發展和質量提升。在今后的增能轉型過程中，首先要高度重視健全常規化、專職化的社會救助工作人員隊伍。一方面，要建立穩定的和均衡分布的社會救助經辦服務機構，這套工作機構可以與其他的公共服務機構合并為更加綜合性的服務機構，但其中社會救助經辦服務的崗位和業務要保持穩定和均衡。建議采用適合該工作的管理體制，以確保此類工作的長期穩定、均衡和高質量服務。另一方面，要依托機構設置而建立一支數量充足、專業能力強的社會救助工作人員隊伍，建議將其納入社會工作者系列，按照專業人員對待，以確保其工作的穩定性和達到所要求的專業水平。

其次，應重視社會救助社會工作專業人才隊伍建設。要充分認識社會救助工作的專業性，尤其是增能型社會救助對專業人員的需要。通過職業技術學校或者高校培養、在職培訓、實踐鍛煉和考試選拔等路徑，積極培養社會救助社會工作專業人才，讓他們在增能型社會工作領域發揮積極的作用。

再次，要廣泛動員和組織相關領域的工作人員參與對困難群眾的能力建設。在學校應組織社會工作者對困難學生增能服務；在健康領域，委托醫務社工和社區衛生服務人員負責此事；在就業領域，可委托人社部門的就業服務人員和社區工作者負責。

最后，應加強社會救助領域志愿者隊伍和志愿服務體系建設。志愿者是社會服務各個領域中重要的一支隊伍，應該在各個領域的社會服務中發揮積極的作用。尤其在具有較高專業性和多樣性要求的困難群眾增能服務中，來自各行各業的志愿服務人員應發揮重要作用。為此，應該圍繞增能型社會救助的需要，依托社區、企事業單位、社會組織等平臺，廣泛調動社會資源，充分發揮各方面社會力量的作用，積極加強社會救助志愿者隊伍建設。

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The Empowering Transition of China’s Social Assistance System in the Stratified-classified Institutional Framework：

Theoretical Reflections and Reform Measures

Abstract： Completing the stratified-classified social assistance system is a significant new developing direction of China’s social assistance system after the accomplishment of building a moderately prosperous society in all respects. It is necessary to promote actively the empowering transition of social assistance in the new stratified-classified institutional framework. The basic goal of the empowering social assistance is to empower the poor people by assistance measures of material-plus-service， and help them improve capacities in various aspects， and thus overcome difficulties and have higher-quality living. The empowering social assistance schemes should be done through various paths including capacity building， opportunity enlargements and motivation incentives. In current stage， promoting empowering social assistance will be helpful for achieving the basic goals of social assistance system， embodying the co-construction and sharing ideology and the active social assistance principles， covering more beneficiaries and have better assisting effectives. To promote the empowering social assistance， it is needed to have various reforms in the current social assistance system， including having right guiding ideology， adjusting social assistance standards， reforming regulations and programs in special assistance programs， temporary assistance programs and basic living assistance programs， and enlarge service assistance programs and reinforce the workforce in the areas of social assistance.

Key words： social assistance； the poor people； empowering transition