當“不穩定”遇到“老齡化”：延遲退休背景下大齡農民工的就業風險與政策應對

摘要： 農民工是我國勞動力資源的重要組成部分。當前，我國50歲以上的大齡農民工占比已超過30%，就業結構“靈活化”與人口結構“老齡化”趨勢歷史性地交織在一起。隨著延遲退休政策的實施，如何進一步保護大齡農民工的就業權益，促進大齡農民工的穩定就業，完善失業大齡農民工的退出保障機制，成為當前我國民生保障領域迫切需要解決的社會問題。本文基于對大齡農民工就業風險的分析，建議國家承擔起更大的社會保障兜底責任，通過制度優化和增加公共服務投入，構建起大齡農民工的就業支持機制和勞動力市場退出保障機制，旨在為這一群體實現從職業衰退期到制度性退休順利過渡的目的。

關鍵詞： 大齡農民工； 就業支持； 延遲退休； 社會保障

中圖分類號： F241.4"""" 文獻標識碼： A"""" 文章編號： 1671-7023（2025）02-0070-09

一、引言

在新一輪產業變革與科技變革背景之下，我國就業結構“靈活化”與人口結構“老齡化”歷史性地交織在一起。農民工為我國勞動力資源的重要組成部分，長期以來面臨著顯著的就業風險。隨著農民工老齡化趨勢的加速，其就業不穩定性和失業風險或將再度加劇。2024年9月，第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過《國務院關于漸進式延遲法定退休年齡的辦法》，這一舉措對于緩解我國人口老齡化帶來的社保壓力具有重要意義，但同時也意味著將有更多超過60歲的勞動力繼續活躍在勞動力市場。在當前勞動力市場需求不足、就業形勢嚴峻的情況下，學歷較低的大齡農民工群體就業不穩定、勞動權益被侵害的風險將更加突出。調查顯示，我國50歲以上的大齡農民工①已占到農民工總量的近三成，數字技術帶來的就業替代和延遲退休政策讓他們陷入尷尬的就業-退休銜接困境，如何破解這一困境成為國家和社會亟待解決的問題。

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》明確提出，要進一步“完善高校畢業生、農民工、退役軍人等重點群體就業支持體系”。大齡農民工面臨的就業風險與青壯年農民工以及城鎮大齡職工不同，農民工群體普遍缺乏良好的社會保障，同時又面臨較大家庭經濟壓力等復雜情況。盡管他們失業后繼續尋求工作的意愿強烈，但再就業難度往往更大，因此必須加大對大齡農民工就業支持的力度，提升大齡農民工的就業穩定性，保障其勞動權利。

近年來，國家層面已開始重視大齡農民工就業問題。例如，2022年11月16日，人力資源社會保障部等部門聯合發布了《關于進一步支持農民工就業創業的實施意見》，明確提出做好大齡農民工就業扶持工作，尊重大齡農民工就業需要和企業用工需要，指導企業根據農民工身體狀況合理安排工作崗位等舉措。2024年中央一號文件進一步強化了對大齡農民工就業工作的支持，明確提出要做好對這一群體的就業扶持工作。國家一系列相關政策頻繁推出，表明大齡農民工就業和保障問題已經正式進入國家政策層面。在此背景下，本文基于對大齡農民工就業特征的分析和對國家就業政策的梳理，提出促進大齡農民工就業穩定的支持政策和生活保障機制，以幫助大齡農民工實現從勞動力市場退出到制度性退休的順利過渡。

二、大齡農民工：“不穩定”遇到“老齡化”

不穩定工作（precarious work）的興起根植于20世紀80年代出現的生產模式重組的轉變。凱勒博格（Arne L. Kalleberg）認為，所謂不穩定工作是從工人視角來看是不確定、不可預測以及有風險的工作[1]。蓋伊·斯坦丁（Guy Standing）提出“不穩定無產者”（the Precariat）的概念，認為“不穩定無產者”以臨時工或短期工作為生，工作相對不穩定并且收入較低，沒有職業前景，缺乏勞動保障[2]。還有一些學者認為，不穩定工作更多地體現了勞動者的日常生活狀態，他們往往缺乏對未來穩定的預期[3]。無論如何界定“不穩定”，都可以發現我國農民工群體具有“不穩定”就業的典型特征。由于戶籍制度和人力資本的制約，他們長期受到城市正規就業市場的排斥。薛進軍和高文書利用2005年全國人口小普查數據，以國際勞工組織關于非正規就業的統計框架為基礎，計算出2005年中國城鎮非正規就業的比例為58.85%[4]；而近九成的非正規就業者都集中在制造業、批發零售餐飲業、社會服務業和建筑業中。隨著一系列勞動和社會保障立法的出臺以及勞動保護力度的增強，在本世紀的第一個十年，我國農民工就業正規化水平和社會保障覆蓋率均逐年提升，農民工就業不穩定性趨勢得到了一定遏制。然而，進入本世紀的第二個十年，隨著數字經濟的到來，傳統制造業開始邁入智能化和自動化階段，生產與勞動過程更加強調靈活性、短期化、生產彈性，不確定性和不可預測性的“后福特生產體制”在全球范圍內蔓延[5]，并且，以平臺用工為代表的新就業形態的崛起，使得企業用工可以不受空間、時間和法律限制，更加富有靈活性，勞動者的工作不穩定程度急劇增加。因此，有研究認為，數字經濟背景下，不穩定工作已經成為一個全球性的新常態[6]，在一些發展中國家非正規就業占非農就業的比例已超過50%。可以說，隨著信息技術的普及，工作場所越來越有靈活性，傳統的基于穩定雇傭關系的工作保護機制正在被后工業社會的去標準化生產體制破壞、瓦解[7]。

在傳統工業社會本就處于工作不穩定狀態的農民工在數字經濟時期將面臨更加嚴峻的工作不穩定挑戰，與此同時，我國勞動人口結構正在經歷深刻的變革。過去幾十年里，中國得益于龐大的勞動力資源，享受了顯著的人口紅利，這對經濟增長起到了重要的推動作用。然而，這種優勢正逐漸減弱。一方面，人們生育觀念的變化，中國的出生率出現了明顯的下降；另一方面，醫療條件改善與生活水平提高使得人口預期壽命不斷延長。這兩種因素共同作用，加速了人口老齡化的進程。人口老齡化給勞動力市場帶來新的問題——年輕勞動力供給減少而大齡勞動力比例上升，這將對經濟發展模式產生深遠的影響，可以說人口老齡化已成為中國式現代化道路上面臨的巨大挑戰[8]。

農民工群體作為支撐中國經濟快速增長的重要力量之一，長期面臨著就業不穩定的問題，老齡化讓這一群體的就業狀況更加嚴峻。根據國家統計局發布的《農民工監測調查報告》，2023年我國50歲以上的農民工占比已超三成，總數超過9000萬人；2021年、2022年和2023年我國農民工平均年齡分別為41.7歲、42.3歲和 43.1歲[9]，并且該報告預測，隨著中國老齡化的加劇，農民工平均年齡會達到50歲左右。表1是近十年農民工年齡分布情況，從表中看，當前農民工的主體仍然是1980年以后出生的群體。2014年我國農民工平均年齡為38.3歲，而2023年則超過了43歲。從年齡結構看，50歲以上農民工占比也逐年提高，且已成為占比最大的年齡組；與此同時，30歲以下農民工群體的占比不斷下降，2014年21歲到30歲的農民工曾經占30.2%，到2023年僅為15.4%，大致減少了一半。

隨著中國人口結構的整體轉型，即出生率下降與平均壽命延長二者并行的趨勢愈發顯著，預計在未來幾年，我國大齡農民工的數量還將持續增長，老齡化的加劇讓本就處于就業不穩定狀態的農民工就業處境更加艱難。與其他勞動群體相比，大齡農民工至少面臨三重弱勢，即年齡歧視、學歷偏低和戶籍排斥。導致大齡農民工就業安全進一步下降，只能選擇從事年輕人不愿意做的臨時性、條件差、待遇低、無保障的工作。隨著數字時代的來臨，大齡農民工數字知識和相關技能的缺失也使得他們陷入更加不利的就業困境。

三、大齡農民工的就業風險與勞動退出

（一）就業風險

就業是最大的民生。全球絕大多數勞動力及其家庭均依靠就業而獲得勞動報酬或經營收入。農民工進入城市勞動力市場獲取勞動報酬是其個人乃至家庭生活來源的主要渠道。大齡農民工主要集中在以體力勞動為主的崗位，如制造業、建筑業和服務業等低技術含量崗位。當下，經濟下行周期與新科技革命對就業的沖擊疊加，就業需求復蘇緩慢，而國內外經濟波動以及產業升級轉型正加速替代傳統低端崗位，大齡農民工面臨的就業風險更加突出，并且一些失業大齡農民工因為無法實現再就業，不得不徹底退出勞動力市場。具體看，大齡農民工面臨以下四類主要就業風險：

第一，大齡農民工身體機能和健康狀況下降，年齡歧視導致就業機會減少。年齡歧視無處不在，在勞動力市場中尤其嚴重，并演化為一種系統性、制度性歧視[10]。當前農民工主力是1980年以后出生群體。其中，1981年到1990年正值第三次人口生育高峰，年均出生率達20‰以上，十年間凈增1.43億人口，平均年增長人口1584萬人。這類群體主要從事對體力、靈活性要求較高的生產和服務崗位。隨著“70后”“80后”等逐漸從40歲邁向50歲，其身體機能如負重、敏捷性、學習能力等普遍下降，工傷風險顯著增加，難以再適應新的崗位要求。與此同時，用人單位偏向于聘用學習能力強、適應性好，能帶來長期回報的青年職工，也將大齡農民工視為“高風險”者，認為他們存在較高的工傷和醫療成本，這導致了大齡農民工將在求職中處于明顯劣勢，再就業機會減少。

第二，大齡農民工“再技能化”比較困難，技術性失業風險加劇。自動化、數字化和智能化對簡單重復性體力勞動造成了巨大的沖擊，以廣東省制造業為例，2018年調查顯示，50%以上的制造業企業已經實施或者正在推進自動化或機器人改造，每臺設備平均可以替換3.5人，每家企業平均減少員工約115人，受影響主體多為一線普工[11]。隨著人工智能技術加速滲透，大齡農民工因缺乏數字化技能儲備，在技術迭代過程中首當其沖，面臨更為嚴峻的技術性失業風險。

第三，大齡農民工就業的靈活性和短期化趨勢進一步擴大。受全球經濟不確定性和國內經濟結構轉型的影響，勞動密集型行業的崗位需求逐漸萎縮，部分勞動密集型企業為降低生產成本，傾向于雇用短期合同工、臨時工等不穩定勞動者，甚至轉向更便宜的自動化生產方式。這種用工模式轉型直接沖擊大齡農民工群體，使他們面臨更加不穩定的就業環境。此外，數字化招聘平臺的興起反而加劇大齡農民工就業信息獲取障礙，他們往往依賴傳統的人際關系網求職，進一步阻礙了其進入正規就業渠道的可能性，從事非正規、流動性崗位的比例大幅度增加。

第四，大齡農民工社會保險覆蓋面相對較低，缺乏強有力的社會保障。在數字經濟擠壓下，大齡農民工往往被迫從事臨時性、短期化、季節性工作，這類工作社會保障缺失，失業風險極易轉化為貧困風險。我國大齡農民工的社會保障力度仍不足夠，主要表現在工傷保險、失業保險和養老保險覆蓋率低，保障機制不完善，導致他們在失業或面臨健康風險時缺乏有效的經濟支撐。由于沒有社會保險覆蓋，他們在失業或離職后，無法領取失業救濟金，在面對疾病或工傷時，往往因為缺乏工傷保險而自行承擔醫療費用，加重家庭經濟負擔。此外，由于很多大齡農民工在早年間未能參加養老保險，或累積的養老金水平較低，導致退休后的生活質量難以保障。雖然我國農民工養老保險的覆蓋面逐步提升，但跨地區流動的大齡農民工常常面臨社保轉移難度較大、養老保險繳納記錄不完整等問題，這進一步限制了他們享受養老權益保障。

（二）勞動退出

根據國家統計局的數據，2024年退出勞動力市場的人數已經超過新進入勞動力市場的人數[12]。除正常退休職工外，尚未達到退休年齡的非制度性退出、50歲以上大齡農民工占比較大。這部分勞動者在退出勞動力市場后，很難再次回到城市就業，因此亟須制定針對非制度性退出、以失業保障為核心的政策。

通常情況下，大齡農民工選擇離開勞動力市場是基于收益和成本的權衡。當退出勞動力市場后的預期收入和閑暇時間超過繼續工作的收益時，他們就會做出退出的決定[13]。因此，就業退出很大程度上是由個體需求、工作條件和社會制度因素共同決定的。如果提前退出可以補償工資損失，并獲得養老金福利，那么個人將選擇提前退出，而不是繼續工作直到正式退休[14]。從個人特征看，教育和技能水平是大齡農民工退出決策的最關鍵變量，大齡農民工普遍受教育程度和技能水平較低，由于身體機能和崗位適應性下降，他們更容易成為企業在經營危機和用工需求下降時裁員的對象，從而被迫提前退出勞動力市場。

在權衡成本收益后，大多數提前退休者出于自愿選擇，但大齡農民工更多是被迫離開。當前，經濟下行周期與新科技革命對就業沖擊疊加，就業需求復蘇緩慢，我國城市就業形勢仍然非常嚴峻，許多大齡農民工將被“擠出”城市勞動力市場。已有研究表明，在經濟衰退期間，勞動力市場退出者更可能是女性、年齡較大、受教育程度較低的工人，而大齡農民工兼具高齡、低學歷和農村戶籍的三重劣勢。此外，逐步強化的就業保護法規也有可能造成大齡農民工提前退出勞動力市場。比如，自2019年起，我國建筑業實行實名制管理，一些地方先后出臺建筑業“就業禁令”，禁止18周歲以下、60周歲以上男性及50周歲以上女性三類人員進入施工現場從事建筑施工作業。盡管這些措施旨在保護大齡農民工的勞動安全與健康，但是勞動保護與就業權利之間的矛盾實際上剝奪了他們的就業機會，迫使他們提前退出建筑業，引發巨大的社會爭議。延遲退休政策實施后，建筑業農民工工作年齡將會普遍延遲三年，需要進一步加強對大齡建筑工人的勞動安全保護。

大齡農民工失業時年齡分布在50歲到60歲之間。有研究表明超過50歲的勞動者失業后重返勞動力市場的概率大幅下降[15]，但在晚婚晚育或多子女農民工家庭，這個年齡段仍有未成年或未能經濟獨立的子女需要撫養、支持，因此他們不得不繼續承擔著家庭責任。這類大齡農民工往往具有較為強烈的就業意愿；另一些農民工失業后傾向于選擇不再就業而回鄉務農養老。

因此，基于是否有就業意愿，我們將失業大齡農民工分為失業-就業型和失業-退出型兩類人群。進一步，本文將失業-就業型大齡農民工分為兩類，一類是是選擇留在原工作地繼續打工或者從事經營活動（即城市-再就業型），另一類則選擇返回家鄉尋求打工或經營的機會（即返鄉-再就業型）。失業-退出型農民工會徹底退出城市勞動力市場，轉而進入無薪酬家庭勞動或者返回家鄉從事農業活動。不同類型的大齡農民工，其支持政策應有所側重，例如對于再就業的大齡農民工，社會政策應重點在就業支持上；針對徹底退出的大齡農民工，政策重點是要關注他們在退出后如何維持生計，確保他們在領取養老保險金之前平穩進入養老保障體系。

四、構建面向大齡農民工的就業支持與退出保障政策

上述提到，針對不同類型的大齡農民工群體，其支持政策應有所側重。本部分將深入探討面向不同背景和需求的農民工群體的就業促進與社會保障政策（圖1），包括但不限于技能培訓、職業轉換援助、健康保障以及退休規劃等方面，以確保每一位大齡農民工都能獲得適當的支持，從而平穩過渡到職業生涯的新階段或順利進入退休生活。這樣的差異化政策設計旨在構建一個更加具有包容性和支持性的社會政策環境，讓每一位勞動者都能享受到應有的尊嚴與福利。

（一）就業支持政策

當前，我國正經歷經濟結構的深刻調整和發展模式的深度轉型，面對新一輪科技革命和產業變革，勞動就業形勢發生了深刻變化。2024年9月，中共中央、國務院《關于實施就業優先戰略促進高質量充分就業的意見》明確要求，要以強化就業優先政策為抓手，以不發生規模性失業風險為底線，促進高質量充分就業。其中，保障大齡農民工就業權益、提升就業質量也是實現高質量充分就業的內在要求。

在一些發達國家，針對老齡勞動者設有專門的社會保障體系，幫助其平穩過渡到退休生活。然而，我國尚缺乏針對大齡農民工的綜合性社會保障政策。盡管部分地區已開始試點大齡農民工的社保補貼和工傷救濟政策，但仍缺乏國家層面的系統規劃。面對人口老齡化與農民工隊伍老齡化的趨勢，我們應盡快出臺針對大齡農民工的專項社會保障政策，特別是在工傷、失業和養老保障方面進行重點扶持，確保大齡農民工的基本生活得到保障。

我國現行就業政策和社會保障制度均建立在標準勞動關系基礎之上，但當標準勞動關系廣泛轉向靈活用工關系時，如何進一步促進就業并保障靈活勞動者的合法權益，成為當前我國就業政策中的一個薄弱環節。國家一方面將新業態視為解決就業困難的一種手段，但又缺乏對這一群體就業的保護機制，這也在一定程度上造成我國針對大齡農民工就業支持的“政策缺位”。此外，造成就業支持政策缺位的原因還有城鄉二元體制，雖然農民工在城市就業，但他們戶籍在農村，仍然擁有土地和宅基地，因此可以在失業后返回家鄉，依附土地生存。但近年來我國城鎮化擴張、農村土地流轉規模擴大，失地或無地農民增加，農村和土地的社會穩定功能逐漸衰弱，大量的返鄉農民工難以通過土地來保障基本生計。一旦因為城市承載不足，返鄉農民工將迅速淪為農村的新貧困群體。對于那些留在城市的大齡農民工，年齡增長導致的身體技能和操作能力下降，使他們面臨雇主的年齡歧視；此外，我國大齡農民工學歷和技能水平普遍較低，尤其是適應現代數字經濟的數字素養和操作技能明顯不如年輕群體，也導致他們被機器或年輕群體替代的風險更高。

事實上，我國針對大齡農民工再就業的管理與服務政策可以追溯到 20 世紀 70 年代，但政策關注對象主要是少數高級知識分子和高級技術人員[16]。針對全體勞動者尤其是大齡農民工的就業政策構建還需要破除一系列制度障礙，國家層面已經開始針對大齡農民工構筑就業支持體系，比如2024年中央一號文件要求“做好大齡農民工就業扶持”工作。然而現有針對大齡農民工就業支持的系統性、針對性和實效性仍然不夠，本文建議大齡農民工就業支持政策應該重點聚焦如下四個方面。

一是優化城鄉公共就業服務，實現對大齡農民工的精準覆蓋。公共就業服務包括職業介紹、職業指導、職業培訓、公益就業崗位開發服務等，是穩定擴大就業、化解失業風險的基礎手段。我國已經建成了從省地市到鎮街的公共就業服務體系，但是城鄉差距明顯。在就業公共服務基礎設施薄弱的鄉村地區，首先，要建立健全鄉村就業和零工信息發布平臺，幫助返鄉就業的大齡農民工實習需求與崗位的對接匹配；其次，在公共就業服務體體系比較完善的城市，關鍵是進一步優化就業服務，破除戶籍身份限制、行政流程壁壘，提升就業公共服務的包容性和便捷性，特別是針對大齡農民工學歷較低、數字素養低等特點，制定更具針對性、精準性的服務體系；最后，鼓勵和支持大齡農民工從事靈活就業或自主創業，對大齡農民工注冊微型企業和個體工商戶，符合一定條件的要優先提供創業補貼、稅收減免等優惠政策。

二是開發適合大齡農民工技能培訓項目，適當培養大齡農民工的再就業能力。與青年農民工不同，技能提升雖然不是大齡農民工就業支持的首要措施，但是身體機能下降、技能缺乏以及不適應新興科技發展是大齡農民工失業風險增強的主要原因，因此，大齡農民工就業扶持政策的重點應該放在如何提升其就業和工作能力上。對于返鄉務農的大齡農民工，應重點開展規模種植、科技養殖等現代農業技術培訓活動；而對有意從事非農再就業的大齡農民工，要廣泛搜集他們的就業意愿和培訓需求，充分發揮用人單位作為培訓主體的作用，面向企業和農民工本人提供技能培訓補貼，提升農民工與就業崗位的匹配度。此外，政府可以撥出專門資金用于加大就業再就業培訓工作力度，提升大齡農民工的職業技能，鼓勵更多的大齡農民工在工作之余，參加更多的實用技能培訓，為自己儲備勞動技能[17]。

三是開展就業援助，建立大齡農民工再就業的兜底機制。就業援助是人力資源與社會保障部門面向就業困難人員、殘疾人、零就業家庭登記失業人員等開展的綜合性就業幫扶項目，是解決大齡就業難的兜底機制。2024年9月發布的中共中央、國務院《關于實施就業優先戰略促進高質量充分就業的意見》明確提出，要“加強對大齡、殘疾、較長時間失業等就業困難群體的幫扶”。面對失業大齡農民工，要了解其就業愿望、求職意向、培訓要求等需求，然后綜合運用職業指導、職業介紹、職業培訓、創業服務、公益性崗位援助等服務措施，分層次制定個性化的就業援助方案。要創造適合大齡農民工的多樣化、個性化就業崗位，加強求職就業、技能培訓等服務。進一步發揮失業保險基金促進就業的功能，特別針對那些愿意雇用大齡農民工的企業給予支持，使失業保險能在企業維穩崗位、吸收大齡農民工的過程中扮演堅實后盾的角色。進一步擴大政府開發的公益性崗位覆蓋面，公益性崗位是用于安置就業困難人員就業的非營利性公共服務類、公共管理類崗位，是就業援助的主要形式。公益性崗位安置人員由政府提供崗位補貼和社會保險補貼，一般期限不超過3年，對距法定退休年齡不足5年的可延長至退休，特別適用于大齡農民工。但是，由于此類就業援助主要面向城鎮戶籍登記失業職工，沒有將農民工群體特別是外地戶籍農民工納入本地就業援助服務，因此，要進一步打破戶籍身份限制，提高就業服務和就業援助的包容性和均等性，完善大齡農民工就業幫扶的兜底機制。

四是確保勞動法律法規的執行，切實加強對大齡農民工勞動權益保護。隨著延遲退休政策的推出，將有大量超過60歲的大齡農民工繼續存留在勞動力市場，加強勞動權益保障是就業支持政策的重要方面。首先，必須嚴格貫徹落實《勞動合同法》《保障農民工工資支付條例》等法律法規，用人單位招用超過法定退休年齡的大齡農民工，應當保障其獲得勞動報酬、休息休假、勞動安全衛生、工傷保障等基本權益。其次，針對靈活就業農民工，應該盡快出臺靈活就業人員保障政策，對勞動和社會保障法律法規進行修訂和完善，確保大齡農民工能夠享受與正式員工相同或相近的權益保障。政府相關部門應建立健全靈活用工市場的監管機制，加強對靈活用工企業的日常監管和定期檢查，及時發現和糾正違法違規行為。對于違反勞動法律法規、侵害勞動者權益的企業和個人，應依法予以嚴厲處罰，形成有效的震懾作用。最后，鼓勵和支持商業保險機構為超齡農民工設立意外傷害險種，并鼓勵用人單位為其購買勞動保險和意外傷害險。同時，完善個體工商戶、靈活就業人員養老保險繳費辦法，支持無固定雇用關系的高齡農民工自主參保。引導企業承擔為超齡農民工購買工傷保險的責任，降低企業的用工風險和用工顧慮。

（二）退出保障政策

任何就業支持政策都難以完全解決失業問題，仍然會有部分勞動者既難以通過勞動力市場的自發調節實現就業，也無法依托常規力度的就業幫扶政策獲得就業保障。受限于年齡、技能、健康等因素，大齡農民工再就業的難度顯著高于普通勞動者。這類具有就業意愿卻難以實現就業的典型表現有兩種[18]：第一種是 “沮喪的工人效應”，指勞動者長期處于失業狀態且求職未果而喪失信心，最終放棄積極尋找工作的狀態，在統計中被歸為“退出勞動力市場”而不是失業；第二種是部分勞動者面臨疊加性就業障礙，包括家庭照料負擔重、患慢性病、殘障和年齡偏大等。這兩種情形都要求政府針對特定群體及其特殊脆弱性，采取強化干預措施并重點構建退出勞動力市場的生活保障體系。

勞動力市場退出政策是勞動保障政策的重要構成部分。從社會政策的角度審視，工作退出而不僅僅是退休，還包括失業、返鄉務農、家庭照顧等多種類型。我國現有勞動力市場的退出政策主要覆蓋法定退休群體，對于那些“提前離場”的大齡勞動者，尚未建立完善的保障體系。

當前，我國退出勞動力市場人員的生活保障機制仍以家庭保障為主導，對于不符合失業登記條件或者未達法定退休年齡的勞動者，尚未建立系統性的生活保障制度。據統計，我國約有7000萬人未參加任何基本社會保險，且在城鎮就業人員中，超過１億人選擇加入居民基本養老保險而不是職工基本養老保險[19]。由于非正規就業普遍存在，部分企業未按規定為全部員工辦理參保登記，造成這部分員工無法參加職工社會保險。此外，我國現行登記失業保障制度也缺乏足夠的包容性，為大齡農民工領取失業保險金設置了重重障礙，導致大齡農民工一旦失業就無法依靠職工失業保險制度獲得有效救助。

盡管勞動力市場退出與進入是勞動經濟、勞動社會保障政策研究的經典議題，但是這些研究主要集中在勞動力就業進入、尤其是女性進入參與等方面[20]，關于勞動力市場退出保障政策的學術研究文獻并不多，且其中主要針對20世紀90年代中后期的國企改革下崗職工群體。申曉梅認為，由于某些原因，大齡下崗困難職工將無法再回到社會主導產業中，獲得穩定的就業機會，因此，應該利用積極勞動力市場政策提供崗位援助，為其創造“邊緣性”就業機會；同時利用“消極勞動力市場政策”提供保障援助，重點做好社會保險的接續工作，幫助這部分特殊就業困難群體逐漸退出、完全退出勞動力市場，實現從“下崗”向“退休”的平穩過渡[21]。范長煜使用2010年中國綜合社會調查（CGSS 2010）對返鄉后長期不再外出務工的留鄉農民工的特征和困境進行分析，研究發現，留鄉農民工的生存困境主要包括工作無力、經營無方、負擔重、顧慮多等，政府應該確保他們的生存不陷入無法自拔的境地[22]。

盡管當前我國已經基本消滅絕對貧困，但周期性經濟波動可能誘發大規模失業，進而導致廣泛的失業貧困。因此，除了針對大齡農民工就業支持政策，以提升其就業能力和再就業機會之外，還要建立兜底型的社會保障機制，確保大齡農民工失業或返鄉后不會因為失去就業機會而陷入生活貧困，防止“返鄉即返貧、失業即返貧”現象的發生。本文認為，面向大齡農民工的就業退出保障政策應該包括但不限于失業保險、生活援助和社會救助三道安全線。

一是要充分發揮失業保險的生活保障作用。失業保險主要為失業職工及其家庭提供基本生活保障，并提供醫療補助、喪葬補貼、撫恤金以及職業培訓補助等，是保障勞動力市場正常運行和防止失業人員陷入嚴重生活困境的重要制度。對于已經繳納失業保險的大齡農民工，應簡化申領手續，降低繳費期限要求，放寬失業保險申領的條件，擴大失業保險的覆蓋群體[23]。隨著生活成本增加，要適當提高失業保險的替代率，為失業大齡農民工提供適度經濟保障。針對大齡農民工求職就業相對困難的特點，針對即將達到法定退休年齡者，可以適當延長領取時間至退休，實現失業保險到養老保險的保障銜接。

二是完善養老保險金提前領取制度，建立生活保障體系。許多農民工屬于自雇就業、靈活就業或者受雇于家庭作坊式工廠，這些群體基本沒有參加失業保險，無法獲得失業保險補助，大齡農民工則可以申請提前領取養老保險。我國《養老保險法實施條例》第四十四條規定，“未達到法定退休年齡前五年內，因身體原因無法從事勞動工作的人員，可以提前領取養老保險待遇。”2024年10月18日人力資源社會保障部和財政部發布《企業職工基本養老保險病殘津貼暫行辦法》，明確規定：自2025年1月1日起，企業職工基本養老保險參保人員達到法定退休年齡前，因病或者非因工致殘經鑒定為完全喪失勞動能力的，可以申請按月領取病殘津貼。隨著大齡農民工失業增長和再就業困難，提前領取養老保險金對保障其基本生活無疑具有重要作用；適當降低大齡農民工參保年限要求，優化申請服務。針對返鄉的家庭困難大齡農民工，要發揮村集體的保障作用，對于一些有穩定集體收入的行政村，可以面向這類大齡農民工提供基本生活補貼。

三是將大齡農民工納入社會救助體系。自2014年2月國務院頒布《社會救助暫行辦法》（國務院令649號），我國社會救助體系逐步完善。民政部門通過完善和落實有關政策措施，不斷加強對城市困難群眾的兜底保障，幫助他們解決基本生活等各類困難。但是，社會救助體系中規定的最低生活保障、特困人員救助都是面對本地戶籍居民的，非本地戶籍農民工則尚未被完全納入城市社會救助體系中。鑒于勞動力市場就業崗位逐漸減少，預計我國長期失業的大齡農民工數量將呈上升趨勢，針對這類家庭經濟困難且缺乏其他收入來源的大齡農民工，將其納入社會救助體系顯得尤為迫切。此外，地方民政部門還應特別關注那些喪失勞動能力與收入來源、被迫回鄉的大齡農民工群體，及時將其納入臨時救助范疇，防止出現“返鄉致貧”的現象。

五、結論與討論

隨著我國農民工群體老齡化程度不斷加劇，在延遲退休政策推出后，如何進一步防范大齡農民工失業和返貧成為我國農民工工作面臨的一項主要挑戰。中國勞動力市場改革一直是慢于其他要素市場的，我國就業政策也經歷了一個從被動就業政策到積極就業優先政策轉變的過程。在這個過程中，大中專畢業生、下崗職工以及青年農民工才是就業政策關注的“優先群體”，大齡農民工群體一直沒有受到足夠的重視，針對大齡農民工再就業以及退出保障基本上缺乏系統性的頂層政策設計。隨著延遲退休政策的實施，以及大齡農民工就業靈活性加劇，其就業支持和社會保障問題的廣泛性、迫切性必須引起政府相關部門的高度關注。

本文基于對大齡農民工就業風險特征的分析，提出建立健全大齡農民工再就業促進機制和就業退出保障機制的對策建議。本文認為，在周期性用工需求不足的情況下，大齡農民工存在學歷、年齡和技能劣勢，就業不穩定性和技術性失業風險進一步加劇，臨時、靈活就業或返鄉務農將成為一種常態。對于失業且有就業意愿的大齡農民工，可以通過就業支持政策，如優化就業公共服務、提升就業技能、實施就業援助等政策工具組合，幫助其盡快實現再就業；而對于失業后不得不退出勞動力市場但尚未達到退休年齡、不能領取養老保障金的農民工，要構建失業保險、養老保險和社會救助三重制度性社會保護體系，避免大齡農民工失業即返貧。

同時也需要注意保護大齡農民工就業權利，促進其高質量充分就業政策措施應該與針對青壯年的就業措施不同。首先，要尊重大齡農民工的勞動就業意愿，作為中老年群體，他們的就業訴求往往低于承擔極大家庭壓力的青壯年群體，有關部門不可為了完成就業考核指標就強迫其就業；其次，要考慮其身體健康狀況以及認知能力逐漸衰老的客觀現實，就業培訓項目設計要更有針對性，不應該過度強調其社會政策的“開發作用”，而應該更多突出社會政策的“保護作用”；最后，必須重視鄉村作用，絕大多數大齡農民工將逐漸返回農村老家，鄉村振興促進農村生產和生活環境的改善，也能夠為大齡農民工創造一系列謀生機會。

在中國全面建成小康社會、徹底消除絕對貧困的背景下，農民工群體在社會地位結構中已成為中下階層，同時也是城市相對貧困群體的主要組成。目前的政策焦點多集中在引導農民工更好地融入城市生活、提升其職業技能等方面，但對于大齡農民工這一特殊群體而言，社會政策如果具有強烈的城市主導和濃厚的發展主義色彩則會缺乏足夠的政策吸引力，難以得到農民工群體的政策響應。因此，本文呼吁國家要承擔起更大的社會保障兜底責任，通過制度優化和增加公共服務支出，擴大對大齡失業農民工的社會保障覆蓋，幫助這一群體度過生活困境。

隨著延遲退休政策的實施，失業風險、再就業困難和失業保障問題并非大齡農民工所獨有，幾乎所有大齡勞動力都將面臨如此情況。日本早在20世紀70年代就逐步進入老齡化社會，其保障高齡勞動者的就業權利、就業政策、社會保障等尤其值得借鑒。為緩解因老齡化和少子化帶來的勞動力短缺，日本政府從20 世紀 60 年代開始針對老年人就業問題制定相關的政策與法律法規，并在1971年正式制定《高齡者雇用安定法》，該法明確規定企業應當雇傭高齡勞動者，禁止針對高齡勞動者的就業歧視，并將退休年齡逐步延長至65歲[24]。該法為高齡勞動者提供了更多的就業機會，促進了社會對高齡勞動者的認可與尊重，同時也有助于他們維持穩定的生活來源，并緩解日本社會勞動力的短缺。

本文的分析和建議對應對老齡化背景下中國勞動力市場風險也具有一般性的參考價值和廣泛的群體適用性。在勞動力市場遭遇沖擊時，當然需要宏觀經濟政策及時地應對周期性失業沖擊，但也要注重綜合運用多種社會政策工具，提升勞動力市場的韌性以及脆弱性群體的抗風險能力，同時不斷加強對大齡農民工退出群體的保障，以確保失業群體及其家庭成員的基本生活，這也恰恰體現了社會政策在現代社會經濟體系中預防和應對風險的核心價值。

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When“Instability”Encounters“Aging”： Employment Risks and Policy Responses for Older Migrant Workers in the Context of Delayed Retirement

Abstract： Migrant workers are an important component of China’s labor resources. At present， the proportion of elderly migrant workers over 50 years old in China has exceeded 30%， and the trend of \"flexible\" employment structure and \"aging\" population structure has historically converged. With the implementation of the delayed retirement policy， how to further protect the employment rights and interests of older migrant workers， promote their stable employment， and improve the exit guarantee mechanism for unemployed older migrant workers has become an urgent social issue that needs to be addressed in the field of livelihood security in China. Based on the analysis of the employment risks of older migrant workers， this article suggests that the government should take on a greater responsibility for social security as a bottom line. Through institutional optimization and increased public service investment， a mechanism for supporting the employment of older migrant workers and a mechanism for ensuring their exit from the labor market should be established. The aim is to achieve a smooth transition from career decline to institutional retirement for this group.

Key words： older migrant workers; employment support; delayed retirement; social security