孟中印緬糧食安全：歷史歸因及對策分析——基于“一帶一路”倡議背景

摘要：孟中印緬經濟走廊核心區內經濟發展落后、開放水平低。為了協助其解決糧食安全問題，順利推進經濟走廊的建設，通過文獻解讀、實地調研，分析了孟印緬三國糧食安全的歷史演變及其影響因素。本研究發現20世紀中葉以來，曾為英國殖民地的孟印緬三國，受社會經濟發展階段和水平的限制、農業政策和極端氣候的影響，其糧食安全水平依然處于低級階段，糧食供需形勢仍不容樂觀。因此，在“一帶一路”框架下，中方應加強與孟加拉國在農業科技、人才培養方面的合作，以提高其土地生產率，緩解糧食供給壓力；與緬甸在農業科技合作的同時，加強農業基礎設施、糧食倉儲和物流等領域的合作，提高其糧食安全水平；與印度加強農業技術、農業貿易和政策方面的合作，以提高其農業生產率。

關鍵詞：糧食安全；孟加拉國；印度；緬甸“一帶一路”倡議

1 "引言

“國以民為本、民以食為天、食以糧為綱”，2015年頒布的《國家安全法》將“糧食安全”提升至國家安全戰略地位^[1]。隨著我國國情糧情的改變，自2009年成為谷物凈進口國以來^[2]，2020年的食物自給率下降到65.8%，大豆自給率僅為17%^[3]。盡管近年來我國糧食總產量始終保持在1.3萬億斤以上，口糧絕對安全，但在“大食物觀”下，玉米、大豆等飼料用糧還面臨進口依賴風險，如大豆、玉米、小麥進口依賴美國、加拿大等國家，大米依賴越南、泰國等國家^[4]，且進口口岸集中在東部沿海，以海運為主。

2020年全球新冠疫情和2022年俄烏沖突，引發的糧食安全問題，受到各國政府的高度重視，部分國家限制農產品貿易以保護本國市場，中國面臨著“到哪里買糧”的現實性問題。作為世界糧食重要產區的“一帶一路”沿線國家，其糧食產量約占全球的50%—60%，具有巨大的生產潛力。沿線各國也有實現糧食產量增長的現實需求，更重要的是與我國有土地資源、農業生產技術互補等特點，符合比較優勢原則，且運輸成本和風險相對較低^[5]。因此，依托“一帶一路”倡議，增強與沿線國家的需求對接，加強農業合作，以實現糧食、耕地資源互補，將成為經濟合作的一大契合點和助推器，不僅可以有效地增加我國西部地區的糧食供給，解決我國產銷區糧食流通設施不配套等問題，而且易于取得沿線國家國民的信任，打消執政者顧慮，取得政治互信，也有利于經濟走廊建設。

孟中印緬經濟走廊便是我國一條大米進出口的重要通道，它承襲了中國古代從四川經云南到達緬印的“茶馬古道”^[6]，是我國連通南亞東南亞的必由之路。經濟走廊的核心區域，雖為全球重要的稻谷主產區，但經濟發展較為落后、開放水平較低，孟印緬三國貧困人口發生率還高達31.5%^[7]、20.2%^[8]和30%^[9]。云南社科院、云南大學、四川大學等眾多研究機構的學者，針對孟加拉國^[10]、緬甸^[11]、印度^[12]等國家的經濟發展、糧食安全等問題進行過諸多研究，但未見有在“一帶一路”框架下，協助孟印緬三國解決糧食安全問題的研究報道。

因此，以史為鑒，通過文獻解讀和實地調研，系統梳理20世紀中葉以來孟印緬三國糧食安全的發展歷程，分析其糧食安全現狀形成的歷史背景和影響因素，以期為地區糧食安全問題的解決提供參考，為經濟走廊的建設與“一帶一路”戰略的順利實施提供支持。

2 "研究方法及數據來源

作者在中國科學院重點部署項目的資助下，曾跟隨考察團分別實地考察了孟加拉國的達卡、巴布納、拉杰沙希、瑙岡、博格拉、邁門辛、錫爾赫特、派羅布巴扎爾、庫米拉等地，緬甸的伊洛瓦底省、仰光省、勃固省、馬圭省、曼德勒省等地的農作物種植及布局，并走訪各地的圖書館、書店、農學院及研究所等機構，通過專家咨詢、會議研討等進行資料調研分析。有關印度的糧食安全分析主要來源于參考文獻。

鑒于糧食種類繁多，該區是全球水稻、小麥主產區，所以本文討論的是作為主糧的大米和小麥，其生產總量、人均占用量、出口量等數據主要來源于上述搜集的資料、國內外文獻及各國農業部網站、聯合國糧食及農業組織網站（https：//www.fao.org/home/zh/），國民營養狀況數據來源于聯合國兒童基金會網站（https：//www.unicef.org/zh）等。

3 "孟印緬糧食安全的歷史演變

為了清晰地概述孟印緬三國糧食安全的現狀及其影響因素，參照相關文獻，按各國政權更迭及農業政策的變遷作為時間節點，分別歷述其糧食安全演變過程。

3.1 "緬甸糧食安全的歷史演變

自1937年“印緬分治”后，緬甸于1948年才取得獨立。由于國際米價從1953年的60英鎊/噸，大跌到1959年的32英鎊/噸，導致緬甸外匯儲備劇降^[13]，建國伊始的工業發展計劃因失去唯一的財政基礎而受阻，一些重要的經濟指標均落后于二戰之前。農業投資相應減少，糧食產量降低，國家的糧食安全問題開始顯現。

隨后，1962年—1988年的奈溫政府，推行國家計劃經濟。起初，農民可以通過市場銷售多余的大米獲取經濟收益，種稻積極性提高。然而，政府為換取外匯，實行農產品統購統配政策：對外壟斷農產品出口權；對內制定大米配給價格遠低于市場價，以保護城市居民。因價格政策長年不變^[14]（如圖1），稻農的積極性被嚴重挫傷，產量銳減，大米價格一度高達CPI的1.75倍^[15]，糧食財政收入大幅下滑。1978—1987年9年間財政赤字增加了5倍^[16]，緬甸被聯合國列為世界上最不發達的國家之一，出現糧食短缺。

1988年執政的緬甸軍政府，實施一系列旨在鼓勵水稻種植的農業改革：減少稻米收購量，從每人每公頃1.5－2.1噸減少到0.5－0.6噸；引入夏季稻，且不納入統購體系等，稻農的積極性大幅提高^[17]；2003年頒布稻米自由交易法令，大米盈余比例由1999/2000年度的16.3%上升到2006/2007年度的36.04%^[18]，基本實現糧食自給。

2010年開啟了民主改革，新政府實施的一系列經濟改革初見成效^[19]。在農業領域，無論是種植面積、畝產量還是人均消費量均呈增長趨勢，大米出口穩定在100萬噸以上^[20]，2018財年出口量達歷史極值到360多萬噸（如圖2）。2021年的軍事政變，導致政局不穩，大米出口政策旨在保護國內供應，大米出口量有所減少。

綜上所述，緬甸農業發展極易受政局影響，面臨著投入不足、農業機械發展水平不高、交通運輸系統發展滯后，糧食倉儲、干燥、加工技術落后，加之極端氣候影響，導致糧食損耗、浪費嚴重等諸多問題^[21]。特別是民主改革步伐快于經濟改革，導致國內局勢不穩、農業政策難以為繼、國際貿易環境惡化等因素，將成為當今緬甸糧食安全的主要影響因素。

3.2 "印度糧食安全的歷史演變

1937年的“印緬分治”和1947年的“印巴分治”，使印度失去了重要的大米、小麥產地。1950年獨立之初，印度85%的人口以農為生，古老的封建租佃制和以家庭為生產單位的小農民制^[22]，導致糧食產量不高。1950－1951年的自然災害，使印度糧食缺口達400萬－500萬噸，不得不向美國等西方國家請求糧食援助^[23]。從1951年起，實行土地改革，減少中間剝削，調動農民種糧積極性，糧食產量上升，供應增加。然而，“二五”“三五”時期重工輕農的傾向使農業投入降低，農民種糧積極性減弱，糧食產量減少，而人口卻增長了26.3%，導致糧食進口量由1955年的70萬噸增加到1965年的746萬噸^[24]。

1965年爆發的第二次印巴戰爭，使糧食援助被中斷，被迫實行自給自足的糧食發展策略。實行農業“綠色革命”，引進并推廣“墨西哥小麥”和菲律賓“奇跡稻”^[25]，提高了糧食單產，總產量也由1950年的6153萬噸增至1983年的18134萬噸，年均增長率為3.3%，到80年代末期印度儲備糧達3000萬噸左右，基本實現了糧食自給^[26]。

20世紀90年代以來，印度政府實行自由化改革和外向型的貿易政策。為避免市場化對糧食安全的不利影響，實行積極的干預政策：①每年堅持制定糧食生產目標，增加農業補貼，穩定小麥、大米的產量（如圖3），近年來大米年產量達1億噸以上^[27]；②堅持

豐年收購糧食，穩定糧農收益，歉年拋售糧食，平抑糧價。2013年通過《全國糧食安全法案》為67%的民眾提供廉價的配額糧食。然而，逐步深入的市場化改革和不徹底的土地改革仍給糧食安全帶來了不利影響：①大量的農業補貼擠占政府農業公共投資，農業基礎設施投入不足；②農業商業化的擴展，造成大量的糧食作物用地被經濟類作物擠占；③小農缺乏可靠信息，舉債跟風種植經濟作物，在極端氣候影響下出現農業歉收、無力承擔損失的情況下，導致失地農民破產自殺^[28]；④平均1.7%的糧食增長率低于1.9%的人口增長率^[29]，糧食安全仍然面臨著巨大挑戰。

盡管自2008年起，印度大米出口量連續15年穩居世界首位^[30]，但受2020年來全球新冠疫情和經濟動蕩的影響，不斷上漲的人口總量，使印度的人均GDP降至1877美元，甚至比孟加拉國還要低11美元。印度饑餓人口占全球饑餓人數的30%，糧食安全問題始終是印度揮之不去的一個“噩夢”。

3.3 "孟加拉國糧食安全的歷史演變

1971年孟加拉國獨立后，國家制度尚未確立，便陷入了社會動亂、經濟秩序混亂、獨裁統治中，貧困發生率高達74%^[31]，普通民眾生活極端貧困。1973－1974年發生饑荒，每年糧食短缺50萬－200萬噸，需要國際社會的糧食援助^[32]。20世紀80年代之后，經濟狀況有所改善，人均GDP從1982年的140美元增加到1990年210美元，由全球倒數第二位上升到倒數第十位^[33]。但由于人口過快增長，耕地面積擴張有限，加上頻繁的自然災害，此階段糧食供給依賴進口，難以滿足國內消費需求。

20世紀90年代之后，議會民主政府開始實施全方位、多領域的經濟改革，國內GDP、各產業產值及人均GDP均保持住穩定增長^[34]。在農業方面，通過大力支持農業貸款、引進高收益率的雜交品種等策略，除了2004－2007年連續遭受洪澇自然災害導致糧食短缺外，其余年份均有盈余^[35]。近年來，孟加拉國糧食盈余不斷創新高，其中糧食毛產量穩定在3000萬噸以上（如表1），如2018－2019財年大米年產量達3645.9萬噸，小麥年產量達128.7萬噸，玉米年產量達382.8萬噸，基本實現了糧食自給自足^[36]。2021年11月，聯合國大會通過了孟加拉國脫離最不發達國家行列的決議。

然而，孟加拉國快速的城鎮化、工業化，導致每年流失約8.29萬公頃可耕地，相對于每年約200萬人口的增速來說，有限的農業耕地資源更顯得短缺；長期面臨著資金、技術短缺等問題，且極易受氣候變化等自然災害影響，土地產出率、勞動生產率遠低于世界平均水平，社會脆弱性極高。《2021年全球饑餓指數》排行榜中，孟加拉國在116個國家中排76名，全國約45%的人口膳食熱能供應量低于2122卡/人/天，約25%人口低于1805卡/人/天，全國五歲以下兒童中，有30%左右的兒童營養嚴重不足^[37]。高密度人口（1117/km²）和較低收入（US$1900/年）^[38]，導致孟加拉國糧食安全仍面臨著非常嚴峻的局面。

4 "孟印緬糧食安全現狀及對比分析

對比孟印緬三國糧食安全的歷史演變進程，發現：孟、印、緬三國因同屬于英國殖民地，曾淪落為英國的主要原料產地和工業品傾銷市場，經濟上主要依靠農業；1937年的“印緬分治”和1947年的“印巴分治”，使孟印緬分別走上了不同的發展道路，印度最先實現了糧食的自給自足，其次是緬甸，最后是孟加拉國。

與中國糧食安全水平相比（如表2），目前孟印緬三國的糧食安全水平，仍然不容樂觀：孟加拉國人口基數大、國民素質低對有限的資源和經濟造成很大壓力，盡管國民營養不良發生率由2006年的14.2%下降到2020年9.7%，但5歲以下兒童發育遲緩率、育齡婦女貧血患病率都還在30%以上；印度不徹底的“土地改革”、市場經濟“自由化改革”、迅速膨脹的人口以及巨大的貧富差距，致使國民營養不良發生率還居高不下，5歲以下兒童消瘦率和發育遲緩率、育齡婦女貧血患病率甚至高于孟加拉國；緬甸地廣人稀，資源稟賦高，國民營養不良發生率雖由2006年的27.8%下降到2020年7.6%，然而政局動蕩下政府管理不善和貧富差距大，致使貧困發生率依然較高，15-49歲育齡婦女貧血患病率40%以上^[39]。

目前，糧食安全概念已由20世紀70年代強調國家糧食供給，80年代強調家庭糧食獲取，演變為關注家庭生計安全和營養安全，即從強調國家宏觀供給向強調家庭、個人微觀獲取轉變、從糧食優先向注重生活轉變、從客觀指標向主觀感受指標轉變，包括但不限于飲食攝入量和多樣性、健康和疾病、孕產婦和兒童保健等決定因素^[40]。

綜上所述，孟印緬三國糧食安全水平還處于低級階段，即確保國家糧食供給安全，但受制于社會經濟發展階段和水平的限制、農業政策及極端氣候事件等的影響，糧食供需形勢仍不容樂觀。

5""中國糧食安全體制建設對孟印緬三國的啟示

與孟印緬三國歷史不同，雖然歷史上曾淪為半封建半殖民地國家。1949年成立后的新中國，實行了徹底的土地改革，經過幾代人的探索和改革，政府實施的“家庭聯產承包責任制”“糧食安全省長責任制”“托市收購糧食、工業反哺農業”等農業政策^[41]，且通過國家儲備、農業支持與保護、消費補貼三大舉措，構建了立體的糧食安全冗余備份機制，利用國內國際兩個市場兩種資料的聯動效應，有力地保證了我國的糧食安全，使我國糧食年產量穩定在6.5億噸以上，2022年人均糧食產量達486千克^[42]，高出國際公認糧食安全線21.5%，國民營養不良發生率已低于2.5%。隨著經濟的發展和人民收入水平的提高，肉蛋奶等肉類品種及蔬菜水果等植物性產品需求不斷提高，膳食結構的改善，中國的“糧食安全”向更高層次的“食物安全”轉變^[43]。

總結中國糧食安全體制建設的歷史經驗，可給孟印緬等發展中國家提供借鑒：①保證糧食政策的漸進性，糧食政策關乎國計民生，每次變革必須在局部實驗的基礎上逐步推向全國，才能保障國家經濟平衡、有序發展；②高度關注“三農”問題，“無農不穩”，無論是糧食儲備制度、種糧補貼制度，還是農業供給側結構性改革，都是為了維護農民的切身利益；③保證糧食市場的開放性和宏觀調控的協調性，糧食是一種具有準公共物品屬性的特殊商品，建立開放性的糧食市場，才能合理有序地進行資源調配，同時還需要政府的宏觀調控來解決市場失靈的問題。

6 "結論與建議

自20世紀中葉以來，孟中印緬四國糧食安全不斷改善，中國已從確保糧食安全到食物安全轉變；孟印緬三國受制于社會經濟發展階段和水平的限制、農業政策及極端氣候事件等的影響，糧食安全水平較低，仍處于確保糧食供給安全的低級階段，糧食供需形勢仍不容樂觀。

因此，在逆全球化、貿易保護主義甚囂塵上的國際背景下，中國應充分發揮絲路基金、亞洲基礎設施投資銀行、南南合作基金、金磚國家開發銀行等跨境投融資平臺的合作機制，協助孟印緬三國解決糧食安全問題，這樣不僅有利于經濟走廊的順利推進，而且有利于維持我國西南地區糧食供需平衡和糧食安全。為此，提出如下建議。

6.1""立足自身，做好表率

云南省地處東亞文化圈和印度文化圈交融處，特別是與緬甸山水相連、胞波情深。云南省的農業政策與糧食安全狀況，可能影響到鄰國的農業政策。目前，云南省糧食穩產在1800萬噸以上，雖保供無虞，但種植結構中玉米占比大，肉禽蛋奶等消費需求的增加，導致飼料型糧食需求大增，還存在農業基礎設施及抗災能力相對薄弱，糧食加工企業“小、散、弱”，缺少知名品牌等問題。

因此，云南省應積極發揮高原生態優勢，聯合科研、推廣和種植專業合作社協同攻關“云粳”系列香軟米，通過品牌創建與產業化開發提高農業附加值，從全產業鏈進行頂層設計和布局科技創新，打造“從育種到加工、從田間到餐桌”的一體化產業格局，實現“高端云米”從生產的綠色化向有機生產提升。

6.2""因勢利導，循循善誘

糧食和農產品具有重量大、低附加值、不易儲藏的特性，糧食企業跨國投資需要強力政策的支持。云南省應適當調減玉米等飼料型糧食種植面積，支持糧食企業走出去，開展與周邊國家的糧食生產、貿易合作，加大飼料糧進口，實現優勢互補。然而，投資國外耕地生產的農產品回運較為敏感，或可通過中轉國銷售的方式或設立邊民互市貿易區域等措施，實現糧食進口。也可通過實施糧食對外援助，投資由糧食生產環節向倉儲物流、農機農資、食品加工等技術領域延伸，打造利益共同體，為經濟合作營造安全穩定的戰略空間。

鑒于孟印緬三國對先進農業技術的迫切的需求，應發揮云南省在資金、技術和人才等方面的競爭優勢，通過涉農高等院校、研究機構等進行學術交流，將技術傳授出去，把人才引進來，加強民間人才交流；通過簽訂農業技術合作項目、建立現代農業示范基地和農業技術示范中心、派遣農業專家、開展農業職業教育和技術培訓等多種方式，開展農業技術援助與合作，推廣中國農業的發展經驗和先進技術裝備，實現跨境替代種植、養殖。

6.3""讓利于人，和睦共處

充分發揮跨境投融資平臺的合作機制，加強基礎設施互聯互通的同時，協助孟印緬三國提升農業科技水平、改善農田水利設施和提高農業綜合生產能力：①與孟加拉國應加強在農業科技、農業人才培養等方面的合作，推廣雜交水稻種植技術，以提高其土地生產率，緩解糧食供給壓力；②與緬甸加強農業科技合作的同時，在農業基礎設施、糧食加工、倉儲和物流等領域的合作，協助其形成持續、穩定、多元的糧食全產業鏈，提高其糧食安全水平；③與印度在農業技術、農業貿易和政策方面達成合作共贏的共識，協助其提高農業生產率，共同探討利用世貿組織賦予的“綠箱”“黃箱”政策空間，完善糧食金融保險、種糧信貸等政策，共同建立適合發展中國家的糧食支持和保護政策體系，共同維護以聯合國為核心的國際體系和以國際法為基礎的國際秩序，營造更加公平、公正、開放的國際糧食貿易環境。

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CITATION："WANG ZhiLiang. Food Security in Bangladesh， China， India， Myanmar Economic Corridor： Historical Attribution and Countermeasures"——Against the Backdrop of"the Belt and Road Initiative[J]. Journal of Agricultural Big Data，2025，7（1）：14-21. DOI： 10.19788/j.issn.2096-6369.000040.

Food Security in Bangladesh， China， India， Myanmar Economic Corridor： Historical Attribution and Countermeasures"——Against the Backdrop of"the Belt and Road Initiative

WANG ZhiLiang

College of Resources and Environment， Linyi University， Linyi 276005， Shandong， China

Abstract： The level of economy development and openness in the core area of"Bangladesh， China， India， Myanmar"Economic Corridor is very low. To solve the problem of food security and promote the construction of economic corridor， historical review and factors analysis of current food security was conducted by interpretation of documents and field study. We found that： since the middle of 20th， the food security level of Bangladesh， India and Myanmar， which were British colonies， was still at low stage of severe food supply and demand situation， limited by the stage and level of socioeconomic development， agricultural policies and extreme climate condition. So， under the framework of the Belt and Road Initiative： to Bangladesh， the cooperation of agricultural technology and talents education may improve its land productivity and food supply; to Myanmar， the cooperation of agricultural infrastructure， grain storage and circulation construction may improve its food security level; to India， cooperation of agricultural machinery may improve its grain productivity of labor.

Keywords："food security; Bangladesh; India; Myanmar; The Belt and Road Initiative