基于二維框架的智慧養(yǎng)老政策文本分析

摘" " 要：發(fā)展智慧養(yǎng)老服務是推動老齡社會現(xiàn)代化進程的重要社會政策和措施，對湖北省的智慧養(yǎng)老政策進行量化分析，為未來政策設計提供參考。研究選取54份湖北省智慧養(yǎng)老政策為研究對象，應用政策工具理論和ERG需求理論構建二維分析框架，并通過政策計量研究方法、內(nèi)容分析和灰色關聯(lián)分析，對樣本進行評估。研究發(fā)現(xiàn)：湖北省智慧養(yǎng)老政策工具在使用層面，存在供給型主導、環(huán)境型適中、需求型不足的結構性失衡問題；在老年人需求滿足層面，同樣存在占比政策失衡問題，政策側重于滿足老年人的生存需求，而相對忽視了對老年人關系需求與成長需求的政策支持；從兩者交叉效應角度看，老年人生存需求層次政策工具使用外溢，關系需求和成長需求政策工具短缺。因此，未來政策應當優(yōu)化政策工具結構，以老年人需求為導向，強化政策工具與老年人需求層次的協(xié)同力度。

關鍵詞：智慧養(yǎng)老；養(yǎng)老政策；政策文本；政策工具

中圖分類號：G203；D57 文章標志碼：A 文章編號：1006-6152（2025）02-0116-13

DOI：10.16388/j.cnki.cn42-1843/c.2025.02.011

一、引" 言

《中華人民共和國2023年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，我國老年人口規(guī)模顯著增加。截至2023年末，年滿60歲及以上的老年人口總量已躍升至2.9億，占比21.1%。詳細數(shù)據(jù)表明，65歲及以上的老年人口高達2.1億，占比15.4%，較2012年上升6個百分點［1］。從國際比較的角度來看，到2022年，全球的老齡化水平約為9.8%。高收入和中高收入國家的老齡化水平分別為19.2%和12.2%，中國的老齡化水平高于中高收入國家但略低于高收入國家。據(jù)預測，到2030年左右，中國老年人口比例將突破20%，正式步入超老齡社會，人口老齡化將成為我國未來相當長時期內(nèi)的基本國情。

湖北省作為我國中部工農(nóng)業(yè)大省，其人口結構是實施“中部崛起”戰(zhàn)略及長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略的核心要素之一。根據(jù)2020年11月1日完成的第七次人口普查數(shù)據(jù)，湖北省內(nèi)60歲及以上老年人口規(guī)模達1179.50萬，占全省常住人口的20.42%，相較于全國18.70%的平均水平，呈現(xiàn)出更為顯著的老齡化特征，標志著湖北省已步入中度老齡化社會階段，老齡化程度持續(xù)深化。為此，省政府出臺了《關于印發(fā)湖北省養(yǎng)老服務體系建設“十四五”規(guī)劃的通知》《關于推進基本養(yǎng)老服務體系建設的實施方案的通知》等一系列政策文件，實施“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”行動，推進智慧養(yǎng)老信息平臺建設，為老年人提供“一站式”便捷養(yǎng)老服務［2］。

當前，學術界圍繞促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的政策路徑展開了廣泛討論。通過對國內(nèi)既有文獻的系統(tǒng)梳理與分析，發(fā)現(xiàn)研究匯聚于以下幾個方面：一是借助量化分析方法與TF-IDF算法，精準提取養(yǎng)老服務政策文本中的高頻關鍵詞匯，運用共詞分析手段對篩選出的關鍵詞進行聚類處理，進一步挖掘聚類結果背后的深層含義與關聯(lián)模式，以期為政策制定與優(yōu)化提供科學依據(jù)［3-5］。二是運用內(nèi)容分析法對政策文本進行系統(tǒng)的分類和編碼處理。這一過程涉及根據(jù)政策工具、目標、效力以及實施主體等關鍵維度，并以此構建二維或三維分析框架，對政策實施進行實證研究［6-10］；三是著重從時間維度，通過分析政策和制度的變遷，為未來養(yǎng)老服務的路徑選擇提供建議［11-14］。因此，以政策分析方法研究智慧養(yǎng)老政策能夠為政策制定提供宏觀指導，推動智慧養(yǎng)老服務的持續(xù)發(fā)展。然而，當前研究較少從老年人需求滿足角度出發(fā)對養(yǎng)老政策進行分析評估，政策制定應充分考慮老年人的個性化需求，并兼顧整個老齡社會的共同需求，以實現(xiàn)政策與需求的有效對接［15-16］。

綜上所述，湖北省正面臨嚴峻的人口老齡化挑戰(zhàn)。政府出臺的養(yǎng)老政策為構建一個現(xiàn)代養(yǎng)老服務體系提供了戰(zhàn)略指導，智慧養(yǎng)老服務在湖北省初見成效。盡管如此，智慧養(yǎng)老作為新興產(chǎn)業(yè)，仍然在智能化發(fā)展、適老化環(huán)境改造以及智能產(chǎn)品供應與需求的匹配等方面面臨諸多難題。政策是智慧城市發(fā)展的重要支柱［17］，能夠為智慧養(yǎng)老服務的發(fā)展方向提供戰(zhàn)略性指導，從而提高養(yǎng)老服務的整體質(zhì)量。研究通過構建X—Y二維政策分析框架，結合政策工具和老年人需求滿足兩個維度對湖北省的智慧養(yǎng)老政策文本進行量化研究，可以了解湖北省智慧養(yǎng)老政策側重點及不足，具有重要的理論與實踐意義。

二、研究設計

（一）樣本收集

本研究以湖北省政府官方網(wǎng)站頒布的智慧養(yǎng)老政策為研究對象，明確關鍵檢索詞為“數(shù)字化養(yǎng)老”“醫(yī)養(yǎng)結合”和“智慧養(yǎng)老”，并以此為核心進行精確檢索，擴展檢索詞范圍，包括“信息化養(yǎng)老”“網(wǎng)絡化養(yǎng)老”“科技養(yǎng)老”“智慧助老”，以全面覆蓋智慧養(yǎng)老的各個方面［18］。為確保檢索內(nèi)容的權威性，限定檢索來源為湖北省人民政府網(wǎng)、湖北省民政廳、湖北省人力資源和社會保障廳、湖北省地級市/縣人民政府網(wǎng)等政府官方網(wǎng)站，并在北大法寶數(shù)據(jù)庫、北大法意數(shù)據(jù)庫以及CNKI智慧養(yǎng)老文獻中進行補充搜索。明確政策文本類型包括通知、規(guī)劃、紀要、條例、法律等，排除信息發(fā)布、獎勵決定等一般性政府文件，確保所收集的政策文本具有正式性和法律效力。截至2024年6月30日，從湖北省及其地級市的官方政府網(wǎng)站中收集了59份政策文本，為確保樣本內(nèi)容與智慧養(yǎng)老主題有較高的相關度，剔除僅提及智慧養(yǎng)老相關名詞而未體現(xiàn)一定政策手段的樣本。設計了以下準則：一是，確保所選政策與“智慧養(yǎng)老”主題緊密相關，有相當?shù)钠w現(xiàn)智慧養(yǎng)老的目標、手段、措施等，對于僅提及智慧養(yǎng)老相關名詞而未體現(xiàn)一定政策手段的樣本，予以剔除；二是，制定政策的主體必須是湖北省或地級市政府及其相關部門，排除非政府層面的文件，如行業(yè)文檔等；三是，選取的政策類型為通知、意見、辦法等規(guī)范性文件，剔除批復、回函等非正式?jīng)Q策文件；四是，所選政策文本覆蓋智慧養(yǎng)老不同發(fā)展時期，反映我國經(jīng)濟社會發(fā)展各階段智慧養(yǎng)老實踐的特點，以確保當前研究對未來實踐的指導意義。

對收集到的政策文本處理：對篩選出的政策文本進行梳理，提取與智慧養(yǎng)老相關的條目，對相關條目進行拆解，形成分析單元，以便進行后續(xù)編碼研究；同時，為確保樣本的全面性，搜集“智慧養(yǎng)老”在政策中的常用表述形式，對湖北省及其地級市政府文件中有關“智慧養(yǎng)老”的指示進行檢索。再對數(shù)據(jù)進行處理與分析：第一，采用內(nèi)容分析法對政策文本進行分析，將政策文本內(nèi)容劃分為特定類別，以每類內(nèi)容元素出現(xiàn)頻率描述其內(nèi)容特點；第二，客觀、系統(tǒng)、定量地分析政策文本，通過對研究問題的定性假設，進行定量統(tǒng)計分析，得出具有統(tǒng)計數(shù)據(jù)支持的定性結論；第三，分析過程中，將單詞、符號、主題、句子等作為計數(shù)單元內(nèi)容，同時將“項目”或“時空”概念納入分析單元。經(jīng)過嚴格的篩選和整理，研究最終確定了54份與智慧養(yǎng)老政策相關的文本，智慧養(yǎng)老政策文本處理流程見圖1。根據(jù)不可細分原則，從中提取出244條編碼研究條目，確保研究的系統(tǒng)性和全面性，部分政策信息見表1。

（二）研究方法

研究聚焦于湖北省智慧養(yǎng)老政策，采用定性與定量雙重維度的綜合分析方法，深入剖析政策文本內(nèi)涵。應用量化研究方法對政策文件的外部特征進行分析，通過內(nèi)容分析法探討政策內(nèi)部特征，并對政策內(nèi)容進行編碼以建立二維分析框架，再利用灰色關聯(lián)度分析法對X維度（政策工具）和Y維度（老年人需求滿足）之間的政策協(xié)同程度進行量化分析，最后得出研究結論。

內(nèi)容分析法作為一種關鍵的量化研究工具，其核心在于依托系統(tǒng)、精確的識別與量化手段，深度挖掘并解析文本數(shù)據(jù)的內(nèi)在價值。該方法通過確立客觀、統(tǒng)一的分類標準與編碼體系，對政策文本實施標準化處理與數(shù)理統(tǒng)計，實現(xiàn)了從質(zhì)性資料到量化數(shù)據(jù)的科學轉化。內(nèi)容分析法的應用，不僅有效彌補了傳統(tǒng)定性研究方法在客觀性與精確性方面的局限，且極大地提升了研究結果的可靠性、科學性和說服力。在社會科學研究領域中，特別是在揭示文本內(nèi)在模式和趨勢方面，內(nèi)容分析法發(fā)揮著至關重要的作用［19］。

政策計量方法是一種綜合性的定量研究方法，它專注于對政策文獻的結構性特征進行深入的定量分析。該方法作為多學科交叉的研究方法，旨在挖掘政策文件中的關鍵信息，包括政策議題、預定目標、實施效果、合作框架及結構性變化等要素，為政策分析提供了新的視角和工具［20］。

灰色關聯(lián)度分析，作為一種系統(tǒng)研究方法，旨在量化地評估并解析系統(tǒng)內(nèi)各要素間動態(tài)關系的變化趨勢與強度。它通過衡量因素間的關聯(lián)性，構建非線性序列模型，確定預測模型的權重，從而定量描述因素間的相互作用和趨勢［21］。灰色關聯(lián)度分析在處理小樣本或非正態(tài)分布數(shù)據(jù)時具有顯著優(yōu)勢，因為該方法對樣本量的需求較低，且能有效減少數(shù)據(jù)分布偏差對分析結果的影響［22］。通過內(nèi)容分析方法對智慧養(yǎng)老政策文本進行編碼，利用灰色關聯(lián)方法對其協(xié)同性進行量化分析，研究將X—Y維度每行細分類別的交叉頻數(shù)之和作為參考序列，通過SPSSPRO對數(shù)據(jù)進行無量綱化處理，計算出X維度（政策工具）和Y維度（老年人需求滿足）之間的協(xié)同程度，再對政策進行評估。總體思路如下：

第一步：選擇參考數(shù)列[x0（k）]其中k=1，2，…，n；選擇比較數(shù)列[xi（k）]，其中k=1，2，…，n，i=1，2，…，m。

第二步：對數(shù)據(jù)進行無量綱化處理。常見的數(shù)據(jù)處理方法有初值法、均值法等。此處運用均值法。

第三步：求最大差和最小差。

計算比較數(shù)列序列與參考序列間的絕對差[Δ0i（k）= |x0（k）?xi（k）|]，在此計算基礎上，進一步計算出序列間的最大值，記為[θmaximaxk |x0（k）?xi（k）|]，以及最小值，記為[minimink|x0（k）?xi（k）|]，其中[θ]是分辨系數(shù)，[θ∈]［0，1］，本研究取值0.5。

第四步：用式（2—1）計算關聯(lián)系數(shù)，[r0i（k）]即[x0k]和[xi（k）]的關聯(lián)系數(shù)。

[r0ik=minimink x0k?xik+θmaximaxk x0k?xikΔ0ik+θmaximaxk x0k?xik]

（2-1）

第五步：用式（2—2）計算比較數(shù)列和參考數(shù)列之間的關聯(lián)度。

[r0i=1nk=1nr0i] （2-2）

第六步：分析結果。關聯(lián)度[r0i]∈［0，1］，[r0i]越大則表示政策協(xié)同效果越好。據(jù)此，可以依據(jù)關聯(lián)度的高低，對對象進行優(yōu)先級排序。

基于前人研究結果，并參考李文慧（2021）對關聯(lián)度數(shù)值的區(qū)間劃分關聯(lián)性的強弱程度，定義當[r0i]∈（0.8，1］時，灰色關聯(lián)度強；[r0i]∈（0.6，0.8］時，灰色關聯(lián)度較強；[r0i]∈（0.4，0.6］時，灰色關聯(lián)度中等；[r0i]∈（0.2，0.4］時，灰色關聯(lián)度較弱；[r0i]∈（0，0.2］時，灰色關聯(lián)度弱［23］。

（三）理論分析框架

1. X維度：智慧養(yǎng)老政策的工具維度

在公共政策領域，政府采用一系列政策工具，旨在實現(xiàn)既定的政策目標，其中包括財政補貼、稅收優(yōu)惠、金融援助、行政監(jiān)管、政府采購以及公共產(chǎn)品供應等手段，以推動社會經(jīng)濟的發(fā)展。對政策工具進行全面評估，有助于深入了解政策的本質(zhì)及實施效果［23］。在公共政策研究領域，存在多種政策工具分類體系，如傅承哲，黃偉俊等人，構建了“數(shù)字鴻溝”情景下的政策工具類型，提出了激勵工具、助推工具、助力工具三種分類方法［25］；李強彬，支廣東等人，從央地互動模式出發(fā)，將政策工具分為自主型工具、誘導型工具、激勵型工具、指令型工具四類［26］；Rothwell和Zegveld從政策工具發(fā)揮作用的著力面差異出發(fā)，將政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型三類［24］。

本研究從政府政策制定角度出發(fā)，選擇Rothwell和Zegveld的政策工具分類方法，該方法強調(diào)政府在政策實施過程中的環(huán)境營造作用，適應了智慧養(yǎng)老政策的宏觀和社會性需求，同時減少了對強制性手段的依賴，更符合現(xiàn)代政策實施的趨勢。Rothwell與Zegveld所確立的政策工具分類體系，其政策工具可劃分為三大核心類別：供給型、環(huán)境型與需求型，該分類框架在養(yǎng)老政策研究領域得到了廣泛的應用［15-16］。其中，供給型政策工具是指政府直接投入人才、信息、技術、資金等資源，以擴大特定領域的要素供給，增加投入的豐富性，從而推動相關領域的高質(zhì)量發(fā)展。環(huán)境型政策工具主要是指政府通過財務金融、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制、目標規(guī)劃以及策略性措施等手段，營造某個領域發(fā)展的有利環(huán)境，從而影響或引導該領域的高水平、高質(zhì)量發(fā)展。需求型政策工具是指政府通過服務購買、貿(mào)易管制、海外交流等舉措推動市場的規(guī)模提升，優(yōu)化市場空間，進而正向拉動相關領域的發(fā)展［24］。

基于Rothwell和Zegveld政策工具理論，借鑒國內(nèi)外相關研究成果，結合湖北省智慧養(yǎng)老政策的特點，本研究界定了三種基本政策工具：環(huán)境型、供給型和需求型，并將它們作為智慧養(yǎng)老政策分析框架的X維度。其中，供給型政策工具是指政府通過科技、信息、資金、人才支持、基礎設施建設、醫(yī)養(yǎng)結合、智慧助老等資源投入，為智慧養(yǎng)老發(fā)展提供充足的要素供給，從多維度為其可持續(xù)發(fā)展奠定要素基礎；環(huán)境型政策工具是指政府制定與智慧養(yǎng)老相關的法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、應對策略、標準規(guī)范，通過財政支持政策為智慧養(yǎng)老發(fā)展提供稅收優(yōu)惠，以期為智慧養(yǎng)老高質(zhì)量發(fā)展營造良好的環(huán)境；需求型政策工具主要表現(xiàn)為，政府通過試點示范、社會參與、政府購買、交流合作、多樣化、個性化服務等措施，優(yōu)化智慧養(yǎng)老服務市場，并從老年人需求角度出發(fā)，引導市場為其提供個性化服務，更好地滿足老年人需求。具體的政策工具分類及其定義詳見表2。

2. Y維度：老年人需求滿足維度

政策設計需綜合考慮個體需求與社會整體需求，以實現(xiàn)對老年人口的全面保障。學界對人類需求的研究，大多以馬斯洛需求理論為基礎。馬斯洛的“需求層次理論”將人類需求分為五個等級：生理、安全、社交、尊重以及自我實現(xiàn)。然而，該理論在強調(diào)生理需求的基礎性及其層級性時，未能充分考慮需求的橫向多樣性及其相互關系。在養(yǎng)老活動領域，老年人的需求表現(xiàn)出明顯的多元化特征，這些需求并不總是遵循嚴格的層級遞進模式，因此并不適用于養(yǎng)老需求分析領域［27］。

基于現(xiàn)有研究成果，相較于傳統(tǒng)的馬斯洛需求層次理論，Clayton Alderfer 提出的“ERG”理論在智慧養(yǎng)老領域具有更高的適用性。Alderfer 在馬斯洛理論的基礎上，通過實證研究，提出了新型人本主義需求理論，該理論闡釋了人類的三個基本需求：生存、關系和成長。這一理論認為，盡管這三種需求存在一定的層次性，但它們并非嚴格的線性結構，而是具有并存性，意味著個體可能同時經(jīng)歷多種需求的驅(qū)動。生存需求關注個體基本的物質(zhì)生活條件，關系需求涉及個體與他人建立和維持重要社會聯(lián)系的渴望，而成長需求則指向個體追求自我實現(xiàn)和個人發(fā)展的內(nèi)在動力。ERG理論強調(diào)，即使高層次的需求受到阻礙，個體對低層次需求的追求也可能隨之增強，顯示出需求之間的動態(tài)互動關系［27-28］。

根據(jù)《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃》，我國養(yǎng)老服務體系全面覆蓋了老年群體在生活照料、醫(yī)療健康、文化娛樂、社會融入、權益維護及精神關懷等多個維度的綜合需求，旨在構建一個全方位、多層次的養(yǎng)老服務體系，精準對接并滿足老年人日益多元化的需求，進而提升其生活品質(zhì)與幸福感。鑒于此，本研究依托“ERG”需求理論框架，并緊密結合湖北省智慧養(yǎng)老政策的特點，將老年人需求滿足維度劃分為生存需求、關系需求、成長需求三個層次。本研究確定的老年人群需求滿足維度的分類及其定義如表3所示。

依據(jù)前文所述政策工具—老年人需求滿足兩大維度，構建智慧養(yǎng)老政策的二維分析框架，見圖2。

三、湖北省智慧養(yǎng)老政策文本量化分析

（一）政策外部特征

據(jù)2020年人口普查數(shù)據(jù)顯示，湖北省的老年人口比例已攀升至20.42%，這一比例顯著超越全國18.70%的平均水平。鑒于這一人口結構變化，近年來，政府決策部門積極響應，明確提出了一系列旨在推動養(yǎng)老服務體系向現(xiàn)代化轉型的戰(zhàn)略舉措，其中包括大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務”、構建“智慧湖北”等，以期通過科技賦能，有效提升養(yǎng)老服務的質(zhì)量和效率。54份政策文本由20個部門出臺，發(fā)文最多的部門是各市人民政府，共18項，占比33.33%，其次是省人民政府，共15項，占比27.78%，多部門聯(lián)合發(fā)文數(shù)量為7項。從政策沿革維度分析聯(lián)合發(fā)文規(guī)律，2012—2020年，湖北省聯(lián)合發(fā)文共3項，2021—2024年期間，聯(lián)合發(fā)文4項（省級層面3項，地市級層面1項），且以省級層面的聯(lián)合發(fā)文為主，表明省級層面智慧養(yǎng)老實踐主體正由單一走向多元，政策主體網(wǎng)絡化態(tài)勢愈發(fā)突出。

湖北省智慧養(yǎng)老政策文件的制定主體層級可以分為三類：湖北省政府及省直屬機構、部門；湖北省各地級市政府及市直屬機構、部門；湖北省各縣政府及縣直屬機構、部門。對湖北省智慧養(yǎng)老政策的發(fā)文時間、發(fā)文層級進行統(tǒng)計，如圖3所示。總體來看，智慧養(yǎng)老政策數(shù)量呈曲線上升趨勢。2012—2024年，湖北省省級層面出臺政策共26項，地級市層面22項，縣級層面6項，以省、市直屬機構、部門發(fā)文為主，以縣級層面發(fā)文為補充。2012—2014年政策發(fā)文數(shù)量較少，呈現(xiàn)出低值震蕩的特點，發(fā)文數(shù)量不規(guī)律，聯(lián)合發(fā)文較少，可能與智慧養(yǎng)老處于初步探索期有關；2015—2020年是湖北省智慧養(yǎng)老的快速發(fā)展期，智慧養(yǎng)老相關政策文件的發(fā)布數(shù)量呈現(xiàn)穩(wěn)步增長態(tài)勢。在此期間，湖北省人民政府頒布了《關于印發(fā)湖北省老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設“十三五”規(guī)劃的通知》，該通知明確提出實施“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老服務及開發(fā)智能養(yǎng)老服務平臺的目標，旨在通過技術與模式創(chuàng)新，推動養(yǎng)老服務體系的智慧化轉型。各地市級部門及縣級部門積極響應上級單位號召，先后出臺了16項政策來支持智慧養(yǎng)老服務體系的發(fā)展。2021—2024年湖北省的智慧養(yǎng)老服務建設進入有序發(fā)展期，這一時期與智慧養(yǎng)老相關的發(fā)文數(shù)量高達28項，提出了十四五時期智慧養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的目標，政府更加注重對智慧養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的規(guī)范引導和監(jiān)督，并提高了對老年人關系需求和成長需求層次的關注度，實現(xiàn)養(yǎng)老服務數(shù)字化管理逐漸成為近年來湖北省政府文件的高頻詞匯之一。

（二）政策內(nèi)容編碼及數(shù)據(jù)統(tǒng)計

研究以政策文本內(nèi)的各獨立條目作為基礎分析單元，采用人工編碼方式，并遵循不可細分原則對政策內(nèi)容進行編碼與解析。具體步驟如下：首先，從政策文件中篩選出與智慧養(yǎng)老服務相關的條款，通過通讀全文，結合上下文語境，明確分析的基本單元；其次，根據(jù)X-Y維度和類別，構建編碼表，對選定的政策條款進行編碼；最后，根據(jù)已建立的二維分析框架，對所有條款進行分類，并利用Excel 2019軟件進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計和匯總，形成智慧養(yǎng)老服務政策文本內(nèi)容的編碼過程和結果示例表。具體編碼及分類結果如表4所示。

（三）政策文本內(nèi)容分析

1. 智慧養(yǎng)老政策工具X維度分析

基于智慧養(yǎng)老政策的二維分析框架，對相關數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計，政策工具維度（即X維度）的細分類別及其占比情況詳見表5。通過觀察表5，可以發(fā)現(xiàn)湖北省在智慧養(yǎng)老服務政策的制定上，綜合運用了環(huán)境型、供給型和需求型三種政策工具，從多維度推動智慧養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展。然而，各項政策工具的占比不均，總體上存在結構性失衡的情況。具體而言，供給型政策工具的使用頻率最高，共115項，占總數(shù)的47.13%；環(huán)境型政策工具（76項）次之，占比31.15%，而需求型政策工具的使用頻率相對較低，僅53項，占21.72%，存在明顯缺口。三類政策工具使用上的顯著差異，不僅反映了當前湖北省智慧養(yǎng)老政策在策略選擇上的傾向性，即更側重于通過供給型政策工具直接推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時也揭示了政策工具結構分布的不均衡性。通過進一步分析統(tǒng)計數(shù)據(jù)，得出以下結論：

第一，供給型政策工具總量最多，內(nèi)部結構分布不均衡。觀察表5，可知在供給型政策工具中，基礎設施建設（19.67%）工具使用最多，體現(xiàn)了政府加大湖北省智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)基礎設施建設的力度，并構建完善的智慧養(yǎng)老服務體系，具體表現(xiàn)為建設智慧養(yǎng)老服務平臺、涉老公共設施智能化、適老化建設等；同時也較為關注醫(yī)養(yǎng)結合和智慧助老（13.52%），通過推廣“互聯(lián)網(wǎng)+居家養(yǎng)老”模式，推動智慧健康養(yǎng)老發(fā)展，提升醫(yī)養(yǎng)結合服務能力，并且大力開展助老活動（線上+線下），為老年群體提供高品質(zhì)智慧助老服務，破解老年人在智能技術使用上的難題，進而提升其養(yǎng)老生活的質(zhì)量與體驗；智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展需要數(shù)字賦能，湖北省的科技、信息支持政策工具占比僅為6.56%，現(xiàn)有技術研發(fā)的投入和應用不利于提高養(yǎng)老服務數(shù)字化、智能化水平；相對而言，對資金支持（3.69%）和人才培養(yǎng)（3.69%）的關注度較低，政府在資金和人才等要素上投入較少，鑒于智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展亟需資金保障和專業(yè)人才的持續(xù)供給，政府應加大對智慧養(yǎng)老建設的經(jīng)費投入和專業(yè)人才的培養(yǎng)力度，促進智慧養(yǎng)老服務體系的構建。

第二，環(huán)境型政策工具的總量適中，政府希望通過發(fā)展規(guī)劃和法規(guī)管制等為智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造有利的發(fā)展環(huán)境。在環(huán)境型政策工具中，應對策略的使用最為頻繁，占比11.07%，表明政府在推動智慧養(yǎng)老服務體系建設時，重視通過制定有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的措施和方法來引導智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，包括推動智慧湖北建設，為公眾提供高品質(zhì)的養(yǎng)老服務。發(fā)展規(guī)劃緊隨其后，占比9.84%，政府在發(fā)布政策時，傾向于通過制定智慧養(yǎng)老相關工作的發(fā)展目標、規(guī)劃和任務來推動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并注重建立目標考核評價指標體系，形成有效的監(jiān)督激勵機制，以加速構建全民共享的智慧養(yǎng)老服務體系。標準規(guī)范的使用占比為4.10%，排第三。由于我國智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)尚處于起步階段，需要制定相關服務標準和發(fā)展規(guī)范，如規(guī)范養(yǎng)老數(shù)字化服務的收費標準等，以引導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。財政支持力度不足，占比3.28%，政府應通過稅收減免、貸款優(yōu)惠等財政手段為智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供支持，促進智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)基礎設施建設。法規(guī)管制的使用占比最小，為2.87%。雖然省政府已為智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展制定了相關政策和制度進行監(jiān)督，但缺乏高效力位階的法規(guī)管制，容易出現(xiàn)發(fā)展亂象，為老齡社會治理帶來不利［13］。

第三，需求型政策工具相對不足，需求側政策工具涵蓋了智慧養(yǎng)老試點示范、社會參與、政府購買、交流合作以及多樣化和個性化服務等方面，在推動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。然而，需求型工具的使用頻率較低。這一現(xiàn)象反映出省政府在促進智慧養(yǎng)老服務發(fā)展方面，主要通過增強供給和營造優(yōu)良的政策環(huán)境，而未充分重視從需求端發(fā)力以激發(fā)市場活力。在需求型政策工具中，社會參與（8.20%）占比最高，政府鼓勵社會力量參與智慧養(yǎng)老項目，通過公私合作模式（PPP）和項目外包等方式，構建政府與非政府組織之間的合作機制；試點示范（5.33%）也發(fā)揮著重要作用，通過大力開展智慧城市試點，樹立示范典型，進而推動智慧養(yǎng)老發(fā)展；多元化、個性化服務政策工具占3.69%，說明政府在制定政策時，注重為老年人提供基礎性和普惠性的智慧養(yǎng)老服務，而相對忽視了根據(jù)老年人需求有針對性地為其提供多元化、個性化的養(yǎng)老服務，提升養(yǎng)老服務質(zhì)量和供需匹配度。政府購買和合作交流作為推動智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段，分別占比2.46%和2.05%。政府通過購買智慧養(yǎng)老產(chǎn)品和服務，創(chuàng)新養(yǎng)老服務模式，旨在提高養(yǎng)老服務質(zhì)量并降低社會養(yǎng)老成本。同時，通過與醫(yī)院、養(yǎng)老機構、企業(yè)、高校和科研院所等建立新型合作模式，為智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展注入新思路。但就目前政策而言，湖北省對政府購買、合作交流的支持力度不足。

總體而言，X維度下政策工具結構性失衡，反映了湖北省政府在智慧養(yǎng)老政策制定過程中的政策導向性。為確保智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，需合理優(yōu)化當前政策工具結構，進而促進智慧養(yǎng)老政策目標的實現(xiàn)。這不僅涉及政策工具的重新配置，也包括對政策實施機制的探討和改進。

2.老年人需求Y維度分析

基于ERG需求理論，本研究對湖北省智慧養(yǎng)老相關政策條款進行歸類和統(tǒng)計，最終統(tǒng)計出41條政策條款可以體現(xiàn)ERG需求理論，Y維度即老年人需求滿足維度的層次分布見表6。從表6可以看出，湖北省智慧養(yǎng)老政策兼顧了老年人各層次的需求，但各層次比例嚴重失衡。其中，滿足生存需求的條文占比最高，高達68.35%，而滿足關系需求（17.72%）和成長需求（13.92%）的條文占比較低，即關系需求和成長需求層次的政策短缺。通過對老年人需求層次分布的進一步分析，發(fā)現(xiàn)了以下特征：

第一，生存需求（68.35%）占比較大，主要關注老年人的健康需求和安全需求，涵蓋居家養(yǎng)老環(huán)境下關乎飲食營養(yǎng)均衡、洗浴便利安全、出行無礙以及醫(yī)療救治、康復保健等生存需求的滿足。這與我國《老年人權益保障法》倡導的“老有所醫(yī)”“老有所養(yǎng)”的理念密不可分。鑒于我國目前仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情，決定了當前智慧養(yǎng)老服務體系建設必須遵循“保基本、兜底線”的原則，確保老年人的基本生活、基本醫(yī)療和基本照護等需求得到保障。湖北省對智慧養(yǎng)老政策的貫徹體現(xiàn)了這一原則，充分重視老年人的生存需求，與我國的基本國情相適應。

第二，滿足關系需求（17.72%）和成長需求（13.92%）的條文存在較大缺口，其中滿足關系需求的條文占比略高于成長需求。關系需求涵蓋了老年人對于親情、社交和尊重的渴望，如在精神慰藉方面的社交和娛樂需求。而成長需求則涉及老年人的求知欲望和自我價值實現(xiàn)，包括政府建立老年大學、推廣智慧教育等活動。這兩項需求是對基本養(yǎng)老需求的補充，對豐富老年人的精神文化生活、提升晚年幸福感具有重要意義。從這一現(xiàn)象可知，湖北省在老年人福祉領域的關注和投入尚顯不足，缺乏深度和廣度。但可以看到，政府在滿足老年人基本養(yǎng)老需求的同時，給予了老年人關系需求和成長需求一定程度的政策關照。

3. X—Y維度灰色關聯(lián)度分析

在對X維度的政策工具和Y維度的老年人需求滿足進行初步的單維度分析后，進一步對X—Y交叉維度進行深入分析，基于X—Y二維的交叉分析結果，統(tǒng)計交叉頻數(shù)，并計算灰色關聯(lián)度，如表7所示。表7詳細列出各項政策措施在X—Y雙維度內(nèi)的分布情況，其中，每個單元格的頂部數(shù)值代表了特定政策工具類別（列）與老年人需求滿足類別（行）之間的交叉頻數(shù)統(tǒng)計，而底部數(shù)值則反映兩者間的關聯(lián)系數(shù)。具體來說，頻數(shù)1、頻數(shù)2、頻數(shù)3分別代表了不同類別政策工具和老年人需求層次之間的交叉頻數(shù)之和，而關聯(lián)度1、關聯(lián)度2、關聯(lián)度3則分別計算了上述三類政策工具與老年人不同需求層次之間的灰色關聯(lián)度，量化評估了政策工具與老年人需求滿足之間的緊密程度。此外，總頻數(shù)表示老年人需求層次和政策工具的交叉頻數(shù)之和，平均關聯(lián)度計算了這三個關聯(lián)度的算術平均值，反映了老年人需求滿足維度與政策工具維度之間的綜合協(xié)調(diào)水平，頻數(shù)序是對老年人各需求層次和政策工具的交叉總頻數(shù)的排序，關聯(lián)序則是對平均關聯(lián)度的排序。通過這種綜合分析視角，能夠更全面地理解政策工具在滿足老年人需求方面的有效性及潛在的改進空間。從表7可以看出，在由15個政策工具類別和3個老年人需求層次組成的矩陣中，只有2個單元格的數(shù)值為0，占比4.44%，意味著老年人的需求在各類政策工具下都得到了較好的覆蓋。根據(jù)表格頻數(shù)交叉統(tǒng)計結果，X—Y維度的交叉總頻數(shù)排序依次為：生存需求[gt;]關系需求[gt;]成長需求，可見省政府對老年人的生存需求給予了高度重視，相比之下，對老年人的關系需求和成長需求關注不足。在生存需求的滿足上，政府傾向于綜合運用供給型與環(huán)境型政策工具，且需求型政策工具的使用頻率亦不低，表明政府注重從多維度保障老年人的生存需求；在關系需求層次中，三類政策工具的使用頻率相對均衡；而在成長需求層次上，供給型政策工具使用最為頻繁，需求型政策工具緊隨其后，環(huán)境型政策工具的使用則相對較少。

參考前文對灰色關聯(lián)度強弱程度的定義，政策工具與老年人不同需求層次的平均關聯(lián)度：生存需求[gt;]成長需求[gt;]關系需求，均值在0.6至0.9之間，即X—Y維度之間的總體協(xié)同度在較強到強的區(qū)間。從同一政策工具維度與老年人不同需求層次的協(xié)同效果來看，關聯(lián)度指標1和指標2的數(shù)值范圍均介于0.6至0.9之間，而關聯(lián)度指標3則位于0.5至0.7之間，關聯(lián)度呈下降趨勢，表明X—Y維度之間的政策協(xié)同度隨著老年人需求層次的上升而遞減，且各協(xié)同效應之間呈現(xiàn)出明顯的差異性。具體而言，供給型和環(huán)境型政策工具與老年人需求層次的協(xié)同性較好，位于強至較強區(qū)間；需求型政策工具與老年人需求層次的協(xié)同性則處于中等至較強區(qū)間，有待進一步加強。特別是，政策工具與老年人生存需求的協(xié)同性最為顯著，而與成長需求和關系需求的協(xié)同性則相對持平。

四、結論與建議

（一）結論

以湖北省發(fā)布的54份智慧養(yǎng)老政策為研究對象，構建融合政策工具理論與ERG需求層次理論的二維分析框架，運用計量分析、內(nèi)容分析和灰色關聯(lián)度分析等研究方法，對政策文本進行了系統(tǒng)梳理，以揭示其特點和規(guī)律，并得出以下結論：

第一，在政策工具部署與實施層面，湖北省智慧養(yǎng)老政策綜合運用了環(huán)境型、供給型和需求型政策工具，但存在政策工具使用結構失衡的問題。具體表現(xiàn)為：（1）供給型政策工具占據(jù)主導地位，政府傾向于通過基礎設施建設和醫(yī)養(yǎng)結合、智慧助老來推動智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但在資金支持和人才培養(yǎng)方面的投入不足，需要進一步增強對智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展所需的資源和人才的政策支持；（2）環(huán)境型政策工具應用適中，政府通過發(fā)展規(guī)劃和應對策略來營造有利的發(fā)展環(huán)境，但在財政支持和法規(guī)管制方面的關注度有待提高；（3）需求型政策工具使用不足，與其他兩類工具不相匹配，未能有效激發(fā)市場活力，特別是在多元化和個性化服務方面的政策支持不足。在智慧養(yǎng)老服務模式的構建上，不同環(huán)節(jié)的政策工具應用差異反映了政府的發(fā)展重點和偏好，未來需進一步優(yōu)化政策工具結構，以促進服務質(zhì)量的提升和養(yǎng)老服務模式的推廣。

第二，在老年人需求滿足層面，雖然各層次的需求均得到了一定程度的滿足，但存在占比失衡的問題。具體而言，生存需求以68.35%的占比居于首位，表明政策重點在于保障老年人的基本生活和安全需求，這與我國養(yǎng)老服務體系建設的“保基本、兜底線”原則相一致。然而，關系需求與成長需求占比不足三分之一，顯示出政策在滿足老年人精神文化生活和提升晚年幸福感方面的不足。

第三，從兩者交叉效應角度看，老年人生存需求層次政策工具使用外溢，關系需求和成長需求政策工具短缺。X—Y維度的政策協(xié)同性在中等到強之間，X—Y維度之間的政策協(xié)同性隨著老年人需求層次的上升而遞減，政策協(xié)同性存在較大差異，需求型政策工具與老年人需求層次的政策協(xié)同性有待加強。

（二）建議

1. 平衡政策工具使用，優(yōu)化政策工具結構

湖北省智慧養(yǎng)老政策工具的應用存在供給型主導、環(huán)境型適中、需求型不足的結構性失衡。為解決這一問題，政府在未來政策制定中需優(yōu)化政策工具的使用結構。對于供給型政策工具，應加大財政投入，通過專項撥款、貸款貼息、稅收優(yōu)惠等多種財政激勵措施，吸引并撬動社會資本向智慧養(yǎng)老領域匯聚，增強行業(yè)的自我造血能力；同時，深化與教育機構的合作，構建智慧養(yǎng)老專業(yè)教育體系，包括設立專業(yè)課程、開展職業(yè)培訓與認證。在環(huán)境型政策工具層面，政府需強化頂層設計，明確智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展導向與目標，通過制定和完善相關法律法規(guī)，構建起一套涵蓋標準制定、監(jiān)管執(zhí)行與評估反饋的全方位法律體系，為智慧養(yǎng)老服務的規(guī)范化、標準化發(fā)展提供堅實的法律保障；利用財政杠桿效應，如稅收優(yōu)惠、融資扶持等，激勵基礎設施與軟件技術的研發(fā)創(chuàng)新，推動智慧養(yǎng)老生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)完善與可持續(xù)發(fā)展。政府應重視需求型政策工具的應用，通過增強國內(nèi)外智慧養(yǎng)老領域的交流合作，促進技術、產(chǎn)品與服務的創(chuàng)新融合；建立多元化合作機制，如公私合作（PPP）模式、項目外包等，鼓勵社會力量廣泛參與智慧養(yǎng)老項目，形成政府引導、市場主導、社會參與的協(xié)同格局；同時，聚焦老年人個性化需求，創(chuàng)新服務模式，提升服務供給的精準性與有效性，通過政策引導與市場機制的雙重作用，激發(fā)智慧養(yǎng)老市場的內(nèi)在活力。

2. 提高智慧養(yǎng)老服務需求層次，注重精神慰藉和老年教育

我國已初步構建起應對人口老齡化挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略框架，我國積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略的制度框架基本建立，應當堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，在加快完善“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)”的同時，通過制度創(chuàng)新，進一步推動實現(xiàn)“老有所為、老有所學、老有所樂”的發(fā)展目標。因此，未來湖北省在智慧養(yǎng)老政策方面，應做好統(tǒng)籌規(guī)劃和政策實施，不斷提升智慧養(yǎng)老服務需求水平，關注老年人的生存需求，同時加強對老年人的人際關系需求和個人成長需求的政策扶持。首先，要樹立積極老齡化的社會觀念，激發(fā)老年人對智慧養(yǎng)老服務的內(nèi)在需求，這包括革新老年教育模式，鼓勵教育機構開設多樣化的老年學習課程，依托國家開放大學平臺，構建國家級老年教育網(wǎng)絡，以全面提升老年教育的普及度與質(zhì)量。其次，豐富老年人的精神文化生活，通過“銀齡計劃”等舉措，鼓勵老年人積極參與社會公益活動、志愿服務及科教文衛(wèi)等領域的交流互動，促進其社會融入與自我價值的實現(xiàn)。

3. 合理配置政策工具，強化政策協(xié)同效能

一方面，為增強政策工具與老年人需求之間的協(xié)同性，政府部門在制定智慧養(yǎng)老政策時，應深入分析老年人的不同需求層次，并合理配置相應的政策工具，以加強關系需求和成長需求與政策工具之間的協(xié)同作用。在滿足老年人不同層次需求的同時，不僅需要規(guī)范引導環(huán)境型政策工具，還需融合傳統(tǒng)服務與智能化創(chuàng)新，兼顧普遍性與特殊性需求及線上與線下服務，同時注重短期問題解決與長期機制建設的結合；通過資金、人才和法規(guī)管控等手段，提升政策實施效果，更好地滿足老年人的社交和尊重需求。另一方面，政策制定應以老年人需求為導向。根據(jù)ERG理論，人類的多種需求可能同時發(fā)揮作用且相互激勵。即使在老年人的生存需求未得到完全滿足的情況下，仍可能存在關系需求和成長需求。因此，政府需以老年人需求為導向，平衡各層次需求的發(fā)展，科學配置政策資源，以增強政策間的協(xié)同作用，共同推動智慧養(yǎng)老事業(yè)的全面發(fā)展。

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責任編輯：王繼鴿

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Analysis of Intelligent Elderly-care Policy Texts Based on Two-dimensional Framework： Case Study of Hubei Province

NING Wenwen1， CHEN Shuzhen1， TUO Mingxiang2

（1.School of Law and Economics， Wuhan University of Science and Technology， Wuhan 430081；

2. Shiyan Renmin Hospital， Shiyan Hubei 442099）

Abstract： Developing smart elderly care services is an important social policy and measure for" the modernization of an aging society. A quantitative analysis of the smart pension policy of Hubei province can provide a reference for future policy design. The research object is 54 smart elderly care policies of Hubei province， a two-dimensional analysis framework is built based on the policy tool theory and the ERG demand theory， and the samples are evaluated through the policy measurement research method， the content analysis， and the grey correlation analysis. The findings are as follows： In terms of the use of smart pension policy tools in Hubei province， there is a structural imbalance between the supply-oriented policies which dominates the sector， the environment-oriented policies which is moderate， and the demand-oriented policies which is inadequate； in terms of satisfying the needs of the aged， there is also the disproportion problem as the policies focus on meeting the survival needs of the elderly， but relatively neglect their relationship needs and growth needs； in terms of the cross-effects， policy tools for the survival needs of the elderly is excessive， and the policy tools for their relational needs and growth needs are short. Therefore， future policies should optimize the structure of policy tools， take the needs of the elderly as the orientation， and strengthen the synergy between policy tools and the needs of the elderly.

Key words： smart elderly-care； elderly-care policy； policy text； policy tool