高標準農田建設中存在的問題與對策分析

摘 要：糧食安全是國家安全的重要基石，高標準農田建設是確保糧食安全的基礎。從2004年中央一號文件首次提出“高標準基本農田”的概念開始，至今已有超20 a的時間，我國高標準農田建設總規模已超6 670萬hm2。因此，總結并解決好高標準農田建設中存在的問題，對農業現代化發展和鄉村振興具有重要意義。針對當前高標準農田建設中存在的問題，從規劃設計、建設標準、過程監管、法律法規制度建設和機制模式等方面提出相應的措施建議，為實現鄉村振興提供堅實的保障。

關鍵詞：高標準農田；建設標準；規劃；工程；對策

中圖分類號：S274 文獻標志碼：B 文章編號：1674-7909（2025）5-155-4

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2025.05.032

0 引言

糧食安全是國之大計，耕地是糧食生產的基礎。如何把現有耕地由“巴掌田”變成“聚寶盆”，實現農業高質量發展，是我國亟待解決的重要問題。2004年中央一號文件首次提出“高標準基本農田”建設的概念表述和目標，國家各部門分別組織實施農業綜合開發項目、農田整治土地整理項目、農田水利基礎設施建設項目等，為后續建設高標準農田打下堅實的基礎［1］。2018年以后，除水利的骨干水源和國土部門的部分項目外，其他農田基礎設施項目建設由農業農村部門統一組織實施。2021年，國家發展和改革委員會出臺《全國高標準農田建設規劃（2021—2030年）》（以下簡稱《規劃》）［2］；2022年，農業農村部牽頭修訂完成并發布《高標準農田建設通則》（GB/T 30600—2022）。陸續出臺的政策和規范為高標準農田建設提供強有力的技術支撐。截至2022年底，全國范圍內已累計建成6 670萬hm2的高標準農田，能持續穩定保障5億t以上糧食［2］；到2023年10月，全國糧食總產量已連續9 a保持在6.5億t以上。高標準農田建設的重要性不言而喻，其成效也是有目共睹的，但也存在不少細節上的問題。

1 高標準農田建設中存在的問題

1.1 標準不統一，認識度不夠

我國幅員遼闊，各地自然地理和社會經濟的差異較大，農田基礎設施建設水平有很大差異，建設標準難以統一，加上各地受益群眾對工程措施建設的需求不一，且對農業發展的認識參差不齊，導致高標準農田建設推進過程中存在許多矛盾。此外，高標準農田建設中的各項措施尤其是土地相關措施的受益者是農民，但組織建設的主體卻是縣級行業主管部門和鄉鎮，二者在對項目建設的認識上和利益的側重上存在差異和沖突，影響高標準農田建設效果［3］。

1.2 牽扯部門多，協調難度大

與其他農業建設項目相比，高標準農田建設項目綜合性極強，涉及林業、農業、水利、電力、水保環保、自然資源和國土等部門。項目實施過程中需要多個部門協同合作，而協調溝通情況將直接影響項目建設質量和進展。因而，打破部門藩籬和界限、實現部門間的高效協同是一大難題。此外，由于組織機構調整，各部門工作交接后出現許多遺留問題，也對高標準農田建設產生很大影響。

1.3 建設標準高，工程措施多，投資額度低

農田配套設施投資標準偏低，投資額度為2.25萬～2.7萬元/hm2，個別地區受配套資金所限，單位面積投資額還要低于2.25萬元/hm2，但仍需要配套8項措施。按照現行的《高標準農田建設通則》（GB/T 30600—2022）、《高標準農田建設標準》（NY/T 2148—2012）、《高標準農田建設技術規范》（NY/T 2148—2012）等規范標準，現有投資遠不能滿足標準要求。

2018年機構改革后，全國高標準農田建設中央投資普遍為2.25萬元/hm2左右，而各地僅高效節水灌溉項目投資都在1.8萬元/hm2以上。在完成灌溉排水工程措施建設后，已無法完成其他建設任務。同時，建設投資包括中央、省、市、縣四級資金配套，而大部分市縣地區財政難以提供配套資金。因此，按現行投資標準改造后的項目區，質量達不到規范要求的標準。

1.4 土地權屬雜，建管難度大

土地經營權屬分散，不能集中發揮效益。我國農村土地政策長期以來都是維持在集體所有的基礎上，在農民自愿的前提下進行土地流轉的［4］。農業農村部農村固定觀察點數據顯示，2009年我國農戶平均土地經營規模為0.476 hm2，戶均擁有地塊為4.1塊，平均每塊面積為0.116 hm2，土地較為分散細碎。現階段，隨著高標準農田建設，很多小田合并為大田，田坎系數和耕地細碎化程度逐漸降低。此外，高標準農田建設中還要增加灌排設施、農田輸配電和道路林網工程。因此，需要對鄉鎮之間、村與村之間、小組之間、農民之間的權屬進行調整，在權屬調整過程中，會涉及許多土地流轉大戶和承包商的利益。在建設管理過程中，為了使項目順利有序開工建設落地，需要提前做好權屬調整和工程建設管理工作，而這也是落實高標準農田建設項目的難點之一。例如，廣西某地在前期規劃中專門加入“分地”一項，由專門單位跟蹤組織對平整后的土地進行重新劃分，但往往高標準農田建設完成幾年后，分地工作仍未完成，影響高標準農田效益發揮。以農戶為經營主體的農田在建設過程中存在的矛盾較多，影響工程整體統一性，且種植作物類別較多、區塊分散不集中，不同作物生長過程中對土壤、灌溉等配套措施的需求不同，不能最大程度發揮各項措施應有的效益產出。

1.5 前期總體規劃少，后期實施變動多

近年來，國家在農業基礎設施和現代化農業設施建設方面提供了政策和資金上的支持，但有時會出現同一個地方實施多個部門多種類型項目的情況，成為各地區項目整合和規劃的新挑戰。由于前期缺乏深入細致、富有前瞻性的規劃，各部門工程之間也沒有實現良好整合，后期在落地實施過程中，建設范圍和內容變動頻繁，在一定程度上影響高標準農田項目建設。例如，西北某縣農業農村局2023年計劃發展高標準農田6 670 hm2，但在推動實施過程中發現，地方水務部門實際配水面積不到規劃面積的一半，項目建設前期沒有統籌規劃，導致計劃與實際不匹配，而高標準農田建設中最重要的灌溉措施跟不上，基本無法實現預期高標準農田的建設。

1.6 建設缺乏長效機制，后期運行管護乏力

經營權屬分散制度提高了農民生產的積極性，加強了農民管理土地的責任心，但也給規模化建設和長效運管帶來挑戰。目前，農業基礎配套設施“重建輕管”問題相對比較突出。高標準農田建設完成后，如果沒有大的承包主體，一般是將其移交至村委會進行管護，但村委會并不是一個真正的實施主體。這導致農田基礎設施管護較差，權責無法得到有效落實，許多建成的農田基礎配套逐漸成為短期工程和擺設。

2 解決高標準農田建設問題的對策建議

要改善乃至解決以上問題，可從以下6個方面展開。

2.1 完善相關法律，加強政策制度支持保障

制度和法律建設是確保高標準農田建設行穩致遠的基礎保障。自2018年機構改革以來，國家相關部門出臺一系列法律法規和行業標準、規程規范的建立，除頒布《中華人民共和國糧食安全保障法》《耕地保護法（草案）》《中華人民共和國黑土地保護法》等法律外，還先后出臺一系列農田建設全過程管理的相關制度辦法，如《高標準農田建設評價激勵實施辦法（試行）》《高標準農田建設質量管理辦法（試行）》《高標準農田建設質量管理辦法（試行）》《高標準農田建設通則》（GB∕T 30600—2022）和《高標準農田建設項目竣工驗收辦法》等［5］。這些法律、制度和規范為高標準農田健康有序建設創造良好條件。隨著高標準農田建設的深入發展，還要持續加強相關法律制度規范完善，促進農田建設事業持續健康發展。

2.2 提高建設標準

這包括建設投資標準和地力提升等長效措施的建設標準。2018年機構改革后，高標準農田建設單位面積的平均投資雖從2.25萬元/hm2逐步提升到4.5萬元/hm2，但與發達國家相比，差距依然很大。數據調查顯示，2010年日本近畿管區土地改良項目僅灌排工程的投入為26.25萬元/hm2，遠高于我國平均水平；2012年，茨城縣分兩階段啟動農田建設項目，涉及13個園區，涵蓋耕地675 hm2，總投資133億日元，折合人民幣約97.5萬元/hm2［6］。常見的地力提升措施包括土壤改良、障礙土消除及土壤培肥等，按照現行規范，僅土壤培肥一項，需要施用農家肥22.5 t/hm2或有機肥3 t/hm2，且至少需要連續施肥3 a以上。當前，大多數高標準農田建設過程中，由于投資受限，往往僅施用1 a肥料，遠遠達不到地力提升的目的和效果。

2.3 加強頂層規劃設計、部門協同和項目整合

高標準農田建設雖歸屬農業農村部門管轄，但在實際操作實施過程中，與國土、林業、水利等部門的業務交叉非常多，土地平整和灌排在數據和資源支持上主要依賴國土和水利部門。因此，在頂層規劃設計上需要統籌把握。《規劃》中明確提出“強化規劃引領”的實施保障措施，并提出要在構建規劃體系的同時，做好國土、水資源等規劃的銜接工作［7］。

2.4 加強高標準農田建設過程監管，提高工程質量

首先，從源頭上抓起，做好規劃設計工作，規劃設計部門應結合實際情況，進行深入調研和科學論證，在制訂符合當地農業發展需求的方案時，要充分考慮農民的需求，使規劃設計方案更加貼近實際，更具有可操作性。其次，要加強對施工過程質量監管，施工單位必須嚴格遵循規劃設計和技術要求進行施工，同時加大巡查和檢查力度，對發現的工程質量問題要及時進行處理，建立質量責任追溯機制，一旦發現問題，能迅速找到責任人，并及時進行整改。最后，要嚴格竣工驗收程序，驗收工作是保證工程質量的最后一道關口，必須予以高度重視，相關部門要組織專家進行全面評估，對未達標的工程要堅決不予通過，并責令限期整改。只有驗收合格的工程，才能正式投入使用。

2.5 加強高標準農田建設的產業化建設

高標準農田建設是我國實現農業現代化的重要舉措之一，其核心目標是通過改造和完善農田基礎設施來提高農田生產能力，保障糧食安全和農業可持續發展。在這個過程中，產業化的高標準農田建設顯得尤為重要。首先，高標準農田建設的產業化意味要著優化農業生產結構。我國農業資源雖然豐富，但人均耕地資源有限，通過產業化高標準農田建設，能實現農業生產的專業化、規模化和集約化，提高土地利用效率，進一步優化農業產業結構，推動農業高質量發展。其次，產業化高標準農田建設有助于提高農業技術水平，現代科技是推動農業發展的重要動力，通過引進先進的農業技術和管理模式能提高農業生產效率，降低農業生產成本，提高農產品品質，從而增強我國農業的國際競爭力。再次，高標準農田建設產業化有利于促進農業產業鏈整合。農業產業鏈的拓展和升級可以帶動農民增收，提高農業附加值，促進農村經濟發展。通過產業化高標準農田建設，可以推動農業產業鏈向縱深發展，實現農業產業鏈的優化和升級。最后，產業化的高標準農田建設有助于保護農業生態環境。在產業化發展過程中，要始終堅持綠色發展理念，推進農業生產和環境保護協調發展，確保高標準農田建設與生態環境相得益彰［8］。

2.6 提高農民認識，健全管護體制機制

首先，要從農民利益出發，用切實的效益和收入向農民傳達高標準農田的好處，提高農民認識和理解，并在設計和實施的過程中，充分考慮農民需求和反饋，確保收益合理分配、利益維護及長效運管，逐步深入推進高標準農田建設。其次，遵循“誰受益、誰管護，誰使用、誰管護”原則，結合實際情況，因地制宜，不斷總結完善建后管護的模式（如設計施工運營一體的“EPC+O”模式、設計施工建設與運營管護一體化的“EPC+O+M”模式、政府購買服務的“資產保”模式、大型企業參與建設投資建設運營的一體化模式等），探索新的建設、合作和發展模式，確保已建成的高標準農田能長久發揮效益。

3 結束語

近年來，政府部門對高標準農田建設的關注進一步提高。2024年中央一號文件提出適當提高中央和省級投資補助水平，取消各地對產糧大縣資金配套要求，進一步加大對高標準農田建設的資金支持力度，使高標準農田建設走上新的階段。

高標準農田建設是一項關系到糧食安全和農業農村現代化建設的系統性工程，需要從農民思想認識、政策制度建設、工程建設標準、頂層規劃設計、過程監督管理及建后管護等方面出發，采取多種舉措，優化各個環節，確保各項措施能落實落地，在嚴守“18億畝耕地紅線”的基礎上，筑牢糧食安全基礎，為實現鄉村振興提供堅實的保障。

參考文獻：

［1］安然.建好管好高標準農田 全方位夯實糧食安全根基：農業農村部農田建設管理司有關負責人就高標準農田建設管理相關問題答記者問［J］.中國食品，2023（9）：26-29.

［2］建好高標準農田 夯實糧食安全根基：農業農村部農田建設管理司有關負責人答記者問［J］.農村工作通訊，2023（8）：18-20.

［3］高曉平.高標準農田建設的問題及對策研究［J］.農業技術與裝備，2019（7）：21-22.

［4］李建華.閩臺農業發展比較及促進福建農民創業對策思考［J］.中國農學通報，2010，26（20）：448-451.

［5］張學平.突出創新機制 聚焦規范管理 高標準打造旱澇保收“噸糧田”［J］.中國農業綜合開發，2022（7）：14-16.

［6］尹昌斌，尹彥舒，徐珂，等.政府主導高投入 責任共擔抓管護：國外農田建設管理做法與經驗談［N］.農民日報，2023-04-25（006）.

［7］黨立斌.數字技術賦能智慧農田 新基建助力鄉村振興［J］.新理財（政府理財），2022（10）：36-38.

［8］張建新，任曉文.疏勒河灌區高標準農田灌溉存在的問題及對策［J］.農業科技與信息，2023（6）：130-133.

Discussion on the Problems and Countermeasures in the Construction Process of High-Standard Farmland

LI Jiachen

Dayu Design Consulting Group Co.， Ltd.， Lanzhou 730000， China

Abstract： National security is the foundation of national rejuvenation， food security is an important cornerstone of national security， and the construction of high-standard farmland is the key foundation to ensure food security. Since the concept of \"high-standard basic farmland\" was first put forward in the Central Document No. 1 in 2004， nearly 20 years ago， the total scale of high-standard farmland construction has exceeded 66.7 million hectares. Therefore， solving the problems of high standard farmland construction is of great significance to the development of agricultural modernization and rural revitalization. Based on the problems of current high-standard farmland construction， this paper puts forward measures and suggestions to change the current problems from the perspectives of planning and design， construction standards， process supervision， laws， regulations and institutional construction and mechanism models.

Key words： high-standard farmland; construction standards; planning; engineering; countermeasures

（欄目編輯：于瑞濤）

作者簡介：李佳琛（1993—），女，本科，工程師，研究方向：農業水利工程規劃設計、節水灌溉和高標準農田建設的設計。