社會救援力量基于行動邏輯框架的發展路徑

摘要：通過對社會救援力量行動邏輯的分析，探討其發展路徑并提出發展建議。研究發現，實現社會救援力量的良性發展需要政策環境的支持、政社合作的協調和自身能力的提升。因此，完善政策法規與監督體系、建立平戰結合的政社協同機制、強化組織治理與專業人才培育機制，可有效推進社會救援力量向專業化、組織化與長效化發展。

關鍵詞：社會救援力量；行動邏輯；應急管理

中圖分類號：D631.6" " " 文獻標識碼：A" " " "文章編號：2096-1227（2025）01-0144-03

堅持總體國家安全觀，建立大安全大應急框架，加強基層應急管理能力建設，是推進國家安全體系和應急能力現代化的重要內容。當前我國應急管理體系包含國家力量、專業力量和社會力量三重架構，在構建新發展格局的歷史方位下，公共安全風險呈現多災種耦合、跨區域傳導的復合特征，政府救援力量在應對突發事件時常面臨資源調配有限、救援覆蓋面受限等現實挑戰。《“十四五”國家應急體系規劃》明確將社會應急力量納入中國特色應急救援體系，社會救援力量憑借靈活響應機制提升災情響應速度，利用屬地優勢擴大救援覆蓋半徑，與政府救援力量形成功能互補的協同格局。

1 社會救援力量的定義與特點

1.1" 社會救援力量的定義

作為國家應急管理體系的重要協同主體，社會救援力量是由非政府組織、社會團體及志愿者等多元主體構成的應急救援體系。其主要應對自然災害、事故災難等突發公共安全事件，依托專業化救援能力和技術知識儲備，為受災地區提供補充性救援支持。相較于政府救援力量，社會救援力量在組織結構彈性、響應機制靈活性和資源整合多樣性方面具有獨特優勢。在實際救災行動中，社會救援力量遵循自愿參與、公益屬性和快速響應的基本原則，憑借其靈活機動的組織特征，能夠迅速動員社會資源和專業技術力量，為受災群眾提供精準高效的救援服務。

1.2" 社會救援力量的特點

社會救援力量具有響應快、靈活度高、服務專業等特點。作為政府的后備力量，在各類突發事件中補強政府應急能力、補全政府未提供的應急服務，也可以利用組織彈性快速彌補政府第一時間難以響應的地域盲區[1]。在應急救災各個環節能夠根據災情變化和救援需求，實時調整策略和行動方案。隊伍中大量成員具備專業資質和實踐經驗，在院前急救、全地形搜救、物資調配等方面發揮著重要作用。

2 社會救援力量的行動邏輯

2.1" 社會救援力量的驅動機制

社會救援力量的驅動機制由內外雙重動力共同構建。從內部驅動來看，成員基于人道主義精神自愿加入非營利組織，在突發事件中主動參與救援行動，彰顯志愿者的社會責任感。組織通過配備專業救援裝備和建立系統化培訓體系，強化隊伍的應急響應能力。外部驅動方面，自然災害與公共安全事件的突發性特征形成倒逼機制，迫使社會救援力量高效應對民生保障需求；日常運作中，政策引導與政府購買服務則形成穩定推力。隨著技術革新與公民參與意識增強，社會救援力量呈規模化發展，但動力系統仍存在一定不足：第一，裝備購置維護、專業培訓演練等剛性支出與資金供給有限形成沖突，依賴政府補貼與社會捐贈難以滿足實際需求，一定程度上導致設備更新滯后與人員積極性衰減；第二，監管體系的不完善可能在一定程度上影響了資質審查與執法抽查的有效性，進而對使命導向與運營可持續性的兼容產生了一定的制約。

2.2" 社會救援力量的參與模式

在應急管理體系中，社會救援力量表現為現場介入與后方支援兩種參與模式。在直接參與層面，經政府授權或自主申報獲得行動資質后，嚴格遵循統一調度，攜帶救援裝備有序進入指定區域，重點承擔失蹤人員搜救、醫療急救、群眾安全轉移等核心任務。以2024年桂林市6·19特大洪澇災害為例，主城區近200個小區、醫院、商超等因地下空間洪水倒灌難以排出，導致供水、供電中斷，涉及10余萬戶家庭。搶險工作既要對200余處重點積水區域實施快速排澇以恢復城市運轉，又需在黃金救援期內完成5萬余名群眾的轉移安置。當政府救援應對能力接近飽和時，藍天救援隊迅速響應主管部門指揮調度，組建了325人救援梯隊，攜帶12艘舟艇、2臺大功率排水泵等專業裝備，成功轉移受困群眾1200余人[2]。但需警惕的是，如果非專業志愿者擅自開展救援行動，不僅會造成資源浪費，更可能因應急處置能力不足導致施救者陷入險境。間接參與為非現場支援形態，涵蓋輸送物資助力災后重建、建立災情動態信息庫輔助政府決策、設立云端支援平臺提供心理干預等服務。間接參與模式雖規避了現場作業風險，但也可能由于資源配置不夠均衡、服務供給出現碎片化等狀況，致使社會救援力量面臨公眾信任度下降、形式化參與傾向等問題。

2.3" 社會救援力量的協同機制

2024年9月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步提升基層應急管理能力的意見》，明確提出構建以綜合救援為骨干、專業力量為支撐、社會力量為補充的三位一體基層應急救援體系。文件強調要在黨委和政府領導下推動力量下沉、保障下傾，由應急管理部門統一指揮調度[3]。當前部分試點地區推行的嵌入式協同模式嘗試將社會救援力量納入地方應急指揮體系，但政社協同仍面臨制度銜接不夠順暢、權責配置有待進一步優化等問題。相關指導意見分散于各類政策文本中，缺乏具有法律效力的專項規范和系統制度設計。《中華人民共和國突發事件應對法》《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》等法規文件雖原則性規定了社會力量的參與義務，要求政府履行動員引導職責，但缺少參與階段劃分、協作形式界定、操作流程規范等實施細則。實踐中，政社協作多呈現單向調度特征。社會救援力量被動接受政府指令配合救災，雙方在信息互通、資源整合、任務協同等方面存在一定的挑戰。一方面，部分政府部門尚未實現從全面主導向統籌協調的角色轉型，對社會救援力量的知情權與參與權重視不夠；另一方面，政府應急指揮平臺與社會救援通信系統之間的技術兼容性有待進一步提升，災情信息依賴人工中轉的方式可能影響了信息的時效性，進而導致救援行動與整體預案在執行上出現一定的偏差。

2.4" 社會救援力量的行動效果

面對大規模復合型災害的應急處置，政府救援力量可能面臨資源供給不足的情況。社會救援力量靈活的組織形態和多節點響應網絡，可以有效填補政府救援力量的缺口。依托專業救援裝備和豐富的實踐經驗，社會救援力量能精準對接人員搜救、醫療急救等核心需求，減輕政府部門的救災負荷。以2024年桂林市6·19特大洪澇災害為例，應急管理部門統籌調度9支國家救援隊、13支專業救援隊、18支社會救援力量，整合3500余名救援人員完成680萬m3的積水排澇任務[2]。政社聯合行動讓受災群眾生活生產秩序快速恢復，城市功能恢復周期較常規救災縮短近1/3。民政部《關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》明確要求，應充分發揮社會力量的優勢，在災前預防、災中響應、災后重建全過程引導其有序、高效參與救災工作。但在實踐層面，地方政府多聚焦應急響應環節的協同配合，對社會救援力量在風險防范等常態化管理中的重要作用，其認識和重視程度還有待進一步加強。同時，對社會救援力量的專業資質、資源配備缺乏動態評估，這在一定程度上可能導致應急調度時出現資源分配不夠精準的情況。而社會救援力量自身因資源依賴性相對較強、培訓體系尚不完善等因素，在一定程度上制約了救援效能提升。深層矛盾在于缺乏科學的行動效果評估體系，階段性救援成果難以轉化為長效治理能力。

3 社會救援力量的發展建議

3.1" 提供良好的政策環境

3.1.1" 完善激勵保障機制

建立科學規范的激勵保障機制有助于激發社會救援志愿者的積極性，增強組織的穩定性。建議地方政府結合地域災害特征完善立法框架，擬定專項法規明確社會救援力量的法律地位和相應權利義務。在激勵機制建設方面，完善授予救援榮譽獎章、實施績效獎勵、提供培訓資源傾斜等制度體系，重點對在重大災害應對中表現突出的團隊與個人給予榮譽認定，運用新媒體傳播典型救援案例，擴大社會影響力、提升公眾認同度。在資源保障方面，建議建立中央與地方協同聯動的財政支持體系，劃撥裝備升級、技能強化、日常運營等專項資金。在核心保障方面，應提供涵蓋人身意外險、創傷后心理干預等服務的綜合性保險制度，降低救援人員的職業風險系數。

3.1.2" 健全監督考核機制

政府作為公共安全體系的責任主體，需要在保障社會救援力量發揮專業效能的同時，構建風險防控長效機制。建議通過完善監督考核體系來規范救援行為、提升服務品質、優化資源配置。首先，組建專業的監管機構或明確現有部門的監管職能，圍繞資質審查、服務標準、財務規范等核心要素制定制度框架。對于不同規模、業務屬性和服務對象的社會救援力量實施分類監管和考核，提高監管的針對性和有效性。其次，采取常態化考核與專項任務評估相結合的方式，重點監測應急響應時效、裝備維保周期等動態指標，依托數字化平臺對評估結果進行即時反饋與整改追蹤。最后，構建政府主導、多元協同的監督體系，整合政務服務平臺設立社會救援力量信用公示專欄，同時開通線上監督端口與24h服務熱線，通過信息透明增強公眾參與的有效性。

3.2" 構建完善的政社協同機制

3.2.1" 增加政府購買服務

現階段，社會救援力量參與應急管理仍以災后響應為主，表現為派遣救援人員、實施物資捐助等傳統方式。但在應急管理的全周期體系中，社會救援力量具備全過程參與的實踐價值和發展空間。盡管政府已試點通過購買服務機制與部分救援隊伍建立合作，但合作模式仍具有階段性和臨時性。建議著力推動參與模式從災后響應向全周期管理轉型，重點強化社會救援力量在風險監測、預防準備、科普宣教等防災減災環節的作用。

3.2.2" 優化溝通協調機制

災害治理中救災援助最大的挑戰之一就是如何實現瞬息萬變的災情需求與救援資源相匹配。建議因地制宜建立協調機制，常態時期設立專業管理機構，負責對社會救援力量開展資質審查、政策指導；應急響應階段則轉型為信息中樞平臺，實時整合政府部門、救援組織、受災群眾及媒體的數據流，確保多方信息對稱與行動協同。同時，深度融合預警監測系統與政社協同平臺，構建應急處置綜合指揮中樞，形成監測、研判、響應全鏈條處置機制。

3.3" 推動社會救援力量加強自身建設

3.3.1" 規范組織內部管理體系

優化組織治理體系，一要增強黨建引領的“理念嵌入”，通過完善內部治理架構，突出黨組織的核心領導地位，將黨建工作深度融入應急管理全流程。二要健全民主決策機制，堅持民主集中制原則，建立成員意見表達渠道。通過文化培育和透明選舉等制度，保障其決策參與權。三要構建標準化運行機制，制定層次分明的選舉、議事及決策流程，定期主動披露財務收支等關鍵信息，并依據組織發展需求及時修訂管理制度，提升規范化程度。

3.3.2" 提升應急救災專業能力

社會救援力量要想不斷提升應急救災能力，要從優化隊伍整體人力資源結構、提升自身業務水平入手。根據業務范圍開展核心技能培訓、定期考核，不斷提升隊員綜合素質。同時，深化產學研協同，與職業院校共建實訓基地，聯合高校開發應急管理課程，對接專業機構加強人才儲備。同步組建涵蓋災害醫學、工程搶險等領域的專家智庫，形成常規力量+專業智囊的立體化救援架構，全面提升災害應對效能。

4 結束語

本文通過分析社會救援力量在應急救災場域中的行動邏輯，系統了解其在政府主導型救災體系中的功能定位和發展問題，進而提出對策建議，旨在推動社會救援力量從臨時性補充轉型為韌性治理共同體的有機組成部分，實現應急治理效能的整體提升。

參考文獻

[1]沈燕梅，張斌.社會組織參與應急救援的現狀、困境與路徑探析[J].廣東行政學院學報，2020，32（2）：5-10.

[2]桂林應急管理.八方呼應全力馳援：鏖戰桂林超歷史紀錄洪水回眸[EB/OL].https：//mp.weixin.qq.com/s/SRK_ze2bMOhTwo4cjTTN3w

[3]中國社會工作.進一步提升基層應急管理能力，中辦國辦最新意見來了！[EB/OL].https：//mp.weixin.qq.com/s/5E6qcQw9feVgloi5ql_ETg