從《清代新疆檔案選輯》看清末對來華外國人的管理

【導讀】本文以《清代新疆檔案選輯》為主要史料，基于新疆吐魯番這一地域視角，從護照頒發、蓋印、查驗等方面對清末游歷護照制度進行梳理，剖析清朝在來華外國人管理方面存在的漏洞，總結清末來華外國人管理制度的影響。

清末，隨著各種不平等條約的簽訂，中國被迫打開大門，來華外國人數量越來越多。清末的外國游歷者一般來自英、德、法、俄、美、日等國，在內地的游歷活動以傳教、經商、科考為主。絡繹不絕的外國游歷者是對清政府管理能力的新考驗。被迫打開國門的清政府為應對挑戰頒布了一系列政策，其中最主要的是游歷護照管理制度。

1858年簽訂的中英《天津條約》正式規定了護照管理制度，其中第九款規定：“英國民人準聽持照前往內地各處游歷、通商，執照由領事官發給，由地方官蓋印。經過地方，如飭交出執照，應可隨時呈驗，無訛放行。”新疆位于西北邊境，不僅戰略地位重要，也是外國人往來匯集之地，這對地方政府的管理能力和治理水平提出了很高的要求。自光緒十年（1884年）新疆建省以后，新疆的管理制度和治理體系呈現顯著的一體化發展趨勢，這一點在護照管理制度上尤為明顯。

一、游歷護照制度的內容

（一）護照頒發

首先，游歷護照制度對于護照發予對象是有要求的，“如非體面有身家之人，概不許給與執照”。但是在具體實施過程中，由于清末吏治腐敗，官員大多玩忽職守，“請照則給，有照者則蓋印”。其次，根據出發地的不同，護照由不同機構簽發。從京城出發的外國人，護照由外國駐華公使簽發。光緒四年（1878年），法國傳教士韓默理等六人由京出發，赴青海等地傳教，其護照由法國駐華白公使簽發。光緒十三年（1887年），英國紳士楊哈思爾由京城出發取道新疆赴印度，其護照由英國駐華公使華大臣簽發。

而從通商口岸出發，則由駐地方領事簽發。光緒五年（1879年），英國傳教士賈美倫，欲由煙臺赴中國十八省地方游歷，護照由英國領事官嘉妥瑪簽發。光緒八年（1882年），英國傳教士懷來，欲由煙臺赴中國十八省地方游歷，其護照由英國領事官馬夏禮簽發。光緒十四年（1888年），英國教士任重由蕪湖前往甘肅等省游歷，護照由駐蕪英署領事發放。

對此，光緒八年（1882年），時任山西巡撫張之洞試圖做出改變，上奏稱：“洋人游歷腹省近年日漸加多，臣到任數月接準各處咨文已有十四起之多，并不盡由總理衙門知照，多有外省督撫單憑領事官聲請遞爾給照……所執護照似宜專由總理衙門蓋印發給，即稍加推廣亦必由南北洋人大臣給照，且必須接準該國公使照會，始允其請，不得但以領事官一紙為憑，免致混雜難稽，滋生事端。”對此，軍機處議奏：“該撫所稱護照專由總理衙門蓋印給發或由南北洋大臣給照一節，查英約第九款載英人游歷執照由領事官發給由地方官蓋印等語，成約通行已久勢難更改，應毋庸議。”因此并未有所變更。

按規定，無約國不能領有護照。但未與清政府建交的國家，可由清政府的邦交國代管。光緒三十三年（1907年），未與清政府建交的土耳其人艾力牙司到新疆游歷時，鎮迪道在發給吐魯番廳的札文中就有“當向法國代管土耳其人艾利牙司，婉說令其折回”的記載，當時的土耳其由法國代管。光緒三十四年（1908年），“德國與土耳其兩國政府商定，將來德國派駐中國領事各口岸領事代管土耳其國在中國各口岸領事應管事宜”。但是鎮迪道也強調：“無約國人民在中國居住或游歷者，中國仍保持施行司法權與待中國人無異，總之無論何事與各無約國一律辦理。”即無約國國人在華不享有治外法權。

（二）護照蓋印

護照發放后，為了加強管理，按規定還需要加蓋印章方可生效。根據出發地不同，護照簽發后遞交的蓋印機構也不相同。從京城出發，由順天府蓋印。光緒四年（1878年），法國傳教士韓默理等六人從京城出發前赴甘肅省嘉峪關內并青海地方傳教，護照簽發后“法國白公使函送傳教士韓默理等護照六張，請為轉行順天府府尹蓋印……除由本衙門將護照詳細注冊札行順天府蓋印標朱，送還法國白大臣轉給韓教士等收執”；光緒十三年（1887年），英國紳士楊哈思班由京城出發取道新疆赴印度，其護照由英國駐華公使簽發后函送“順天府蓋印”，然后“付給該紳士楊哈思班收執”。

而從上海、煙臺等通商口岸出發前往內地，則由相應的關道蓋印。光緒六年（1880年），英國傳教士郭阿達從煙臺出發赴中國十八省地方游歷，其護照由東海關道蓋印。光緒十八年（1892年），女傳教士何桂貞由上海前赴甘肅等處游歷，“于執照內蓋用江海關關防，送還轉給”，護照由江海關蓋印并交還傳教士。此項流程的設置一定程度上能夠增加護照的獲取難度，有利于清政府加強對外國游歷者的管控。

作為對中國主權的維護，如果有特殊需求，還需在護照內注明特定字樣。光緒二十四年（1898年），瑞典女傳教士安達司“擬在內地置地、建堂、傳教、聘請通事”，因此其護照注明“各處準其租買地基建造房屋并聘請通事人等，均照約章辦理”字樣。外國人在華的行事活動不能超出護照內所載規定，如打算進行特殊活動需要在護照內注明。

（三）護照查驗

護照一般由本人執持，“人票同行”，經過各省州縣需呈驗護照。地方政府需要查驗“護照內所開名姓、地方、號數”是否相符，并“隨時具報出入境日期”以備查核。此外，外國人游歷期間，地方政府需要照約保護，派兵役全程陪同并妥為護送。清政府認為馬嘉理事件的發生“嗣由緬回滇，未經知會地方官派人迎護，以致不法匪徒，伺隙乘機劫殺各情”。由于懼怕外國人來華遭遇不測而使列強借機挑起事端，清政府不得不盡力確保其安全。光緒十四年（1888年），鎮迪道札發吐魯番廳的文書中提道：“各國民人請領內地游歷執照，務須查照該民人報明游歷處所，填照蓋印轉給，一面即將游歷各處所具詳該省督撫，轉行該處地方官查驗保護；一面行文知照該處地方官查照，以憑到時呈驗，照約保護，并咨報本衙門查核。”但這也需要外國人配合，對于不配合者并沒有約束措施。光緒六年（1880年）來華游歷的法國傳教士李崇耀“行蹤無定，往來不由大道”，不配合地方政府的保護，但也只能“飭各員并兵丁隨時稽察，并侯咨呈總理衙門知會各國公使、使臣一例轉飭遵照”，無法強力約束。

但并非所有外國人都持照入境，而持有護照是地方官稽查并提供保護的憑證。對無照入境之外國人一律攔回。光緒十五年（1889年）“法王即無中國執照擅赴羅布淖爾游歷，該署令并不阻，殊屬不合，候飭沿途各地方官無論法親王行抵何處，應即攔回出境，以符成案”。光緒十六年（1890年），英國人甘伯蘭無照入境游歷，鎮迪道飭令吐魯番廳將其攔回。但由于清政府勢弱，其實并沒有強力措施避免此類事情發生。

（四）游歷省份數量

外國人來華游歷省份數量也是有限制的，一般為四省，但要求不嚴格，不少人在護照注明六省。更有直接標明“赴中國十八省游歷”。對此，光緒八年（1882年），山西巡撫張之洞奏稟洋人游歷各省宜示限制，認為“雖條約內并無限其所至之處，然渾言十八省實屬泛而難稽”，且“非獨便于稽查亦且易于保護”。此建議被采納，在此之后的護照中鮮少再出現“十八省”的寬泛言辭。

（五）護照有效期

護照有效期普遍以一年為限，逾期繳銷。但也存在不少明文規定十三個月繳銷的護照。光緒二十八年（1902年），德國傳教士聶曜庭由漢口前赴新疆等地游歷，限十三個月繳銷護字第29號護照一張。光緒三十一年（1905年），德國傳教士竇齡漢由漢口前赴新疆等省游歷，限十三個月繳銷護字第78號護照一張。無論是一年還是十三個月，護照有效期都需要在護照內明確注明。

二、來華外國人管理存在的漏洞

（一）違章供支

光緒二十八年（1902年），由于“西來人士多向經遇州縣責索供支”，但“彼省所給護照內已填沿途需用車馬人夫，此省州縣亦只得勉強應付”，鎮迪道認為不能縱容此等現象，“此端一開勢必供應日增各州縣實不堪命”。“游歷傳教人等仍前自備車馬資斧”，“各省凡填給外人護照時，只責成地方官照約保護，不得格外見好填給車馬等項，以省繁費而符約章”。雖然鎮迪道發文要禁止此現象，但效果可想而知。這一現象的本質仍是列強對中國的侵占和掠奪。

（二）非法活動

不少別有用心的外國人假借游歷之名，非法從事地圖繪制、礦產勘探、文物劫掠等活動。光緒年間，俄、德、日等國從吐魯番高昌故城、柏孜克里克石窟等處盜走大量塑像、文書等有價值的文物。其中以俄國人克列門茲、奧登堡，德國人勒柯克、格倫威爾，英國人斯坦因以及日本人橘瑞超、野村榮三郎最為出名，他們假借探險、考察等名義，來吐魯番“游歷”，然后將本地文物大規模劫掠而去。光緒三十四年（1908年），多名日本人持中國游歷護照在蒙地私繪地圖，因為關乎國防，鎮迪道認為“亟應嚴行詰阻”。所發護照“只可持赴內地游歷傳教以作保護本身之用”“若名游歷實行測繪殊于通例不符”，“遇有此項測繪之人隨時詰阻并通咨各省督撫查照外，相應照會貴大臣轉飭貴國游歷人員，嗣后關乎形勢險要處所一概不得測繪，即偶有可以測繪之處，亦應報由地方官轉報該省大吏咨部核辦，以符定章”。

（三）領事裁判權

身為半殖民地的中國，積貧積弱，主權淪喪，不能對外國人實行有效的約束和管理。外國人在華享有領事裁判權，違反中國法律的外國人，清政府無法自行處置，“倘有不法情事，就近送交領事官懲辦，沿途止可拘禁，不可凌虐”，需要移交各國領事館按本國法律處理，包庇罪犯的情況時有發生，清政府很難對外國人形成有效威懾，部分律法形同虛設。

三、相關影響

（一）消極影響

首先是浪費大量人力、物力和財力。清廷戰敗而簽訂的一系列不平等條約，使外國人在中國享有許多特權。為了保護在華游歷的外國人的人身和財產安全，避免列強借此挑起事端攫取利益，清政府下令外國人途經地方，地方政府派差役陪同保護，同時還會依約提供一定的銀兩等，這大大加重了地方政府的負擔。此外，并非所有外國人都會配合地方官府行動，也并非都會遵守中國法律，但由于領事裁判權的存在，地方政府一般以勸導為主，這也增加了對外國人的管理難度。外國游歷者數量漸多，不僅使得管理難度加大，也加重了政府負擔。

其次是對主權的侵犯。清末，清政府允許外國人進入中國游歷并非自愿，而是在列強堅船利炮下非自愿地簽訂了一系列不平等條約，被迫敞開門戶。這涉及嚴重的政治問題，其本質上是對中國主權的侵犯。外國人在中國的游歷，無論是傳教、經商還是旅行都帶有一定的侵略性，有意或無意地危害了中國的利益。雖然對此清政府也主動采取措施，頒布相關政策，但由于國力衰微、吏治腐敗，執行效果并不理想。

（二）積極影響

首先，這是外交政策的重要組成部分。清末，中國被迫打開大門，被卷入世界體系之中，外國人來華越來越普遍，這對清政府的管理能力和水平提出了新挑戰。對此，清政府制定了一系列對外國人的管理政策，積極維護中國主權。對來華外國人的管理制度是中國外交政策的重要組成部分，也是清政府在外交方面取得的巨大進步，推動了中國外交的發展。

其次，推動了中國的近代化。在列強的武力威脅下，清政府“閉關鎖國”的狀態被打破，使得中國開始重新認識世界。隨著來華外國游歷者數量的上升，清政府為維護自身利益，不得不學習新知識，制定對其的管理政策。同時，隨著在實施過程中新問題的出現，對外國人的管理政策也逐漸完善，在一定程度上推動了清政府融入世界的進程，促進了近代化。此外，外國人的到來，使清末的中國接觸到新事物，認識到走出去的重要性，客觀上促進了中國對外國的認識。而從新疆對外國游歷者的管理來看，地方與中央政府的政策保持了高度一致，這也表明，在新疆建省后，中央和新疆的聯系非常緊密，行政一體化趨勢明顯。

參考文獻

[1] 楊大春. 晚清政府關于外國傳教士護照政策概述[J]. 歷史檔案，2004（2）.

[2] 清德宗實錄：卷17，光緒元年九月上[M]. 北京：中華書局，1987.

[3] 中國邊疆史地研究中心，等. 清代新疆檔案選輯[M].桂林：廣西師范大學出版社，2012.

[4] 劉甲良. 晚清來華外國人的內地游歷政策考述[J]. 白城師范學院學報，2015（7）.