法治鄉村建設指標體系的制度內容與實施路徑研究

摘要：法治鄉村建設指標體系采用“5＋15＋X”的架構模式，將法治鄉村建設總體內容劃分為鄉村制度建設、鄉村經濟建設、鄉村風俗建設、鄉村法律服務、鄉村矛盾化解等五個“最大公約數”。法治鄉村建設指標體系的設計是為了能夠在實踐中落地生根，推動法治鄉村建設進程，為此需要從強化認同、優化結構、健全制度、完善機制、培育文化、夯實基礎等方面探尋法治鄉村建設指標的實施路徑。

關鍵詞：法治鄉村建設；指標體系；制度內容；實施路徑

中圖分類號：D9 " " 文獻標識碼：A " " 文章編號：1009-3605（2025）02-0067-10

推進法治鄉村建設是實現基層治理體系和治理能力現代化的內在要求，是推進全面依法治國、建設法治國家的必由之路。開展法治鄉村建設指標體系設計研究服務于國家法治鄉村建設的政策要求，立足于法治鄉村建設的現實情況，扎根于以建設指標推動法治建設的實踐經驗。

一、法治鄉村建設指標體系的設計基礎

（一）政策基礎

從2018年到2022年，中央出臺了一系列關于法治鄉村建設的文件。2018年9月，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，對鄉村振興的整體戰略布局進行了明確部署，突出強調以法治為本，全力推進鄉村法治建設，要求各級黨委和政府善于運用法治思維和法治方式推進鄉村振興工作，將法治建設作為鄉村振興戰略得以實施的保障，同時還要求積極開展評估考核工作。2020年3月，中央全面依法治國委員會印發《關于加強法治鄉村建設的意見》，從涉農法律制度、鄉村公共法律服務體系、基層執法質量、干部群眾尊法學法守法用法自覺性、鄉村治理法治化水平等多個方面作出具體要求，并且提出2035年基本建成法治鄉村的目標。這充分說明國家對于更高水平法治鄉村建設的需求越來越迫切，需要用法治鄉村建設指標來評估已經進行的法治鄉村建設工作。

（二）現實基礎

隨著法治鄉村建設的不斷推進，目前社會各界對于開展法治鄉村建設的重要性已經基本達成共識，但是對于如何開展法治鄉村建設仍然未能形成完整認識，特別是部分主體缺乏對法治鄉村建設清晰、完整的建設認知。因此，我國當前法治鄉村建設的現實迫切地需要一個較為系統、完善的法治鄉村建設指標體系作為法治鄉村建設的路線圖，推動各方主體共同為法治鄉村建設而奮斗。

（三）實踐基礎

隨著量化法治理論的普及，理論界和實務界開始探討通過設計具體的量化指標的方式來指導當前的法治建設實踐，并取得了較為豐富的經驗。這些理論探討與實踐經驗證明為法治鄉村設計建設指標來指導和評價法治鄉村建設是完全可行的。

二、法治鄉村建設指標體系的具體內容

法治鄉村建設指標設計的核心在于具體指標的設置。我們所采取的法治鄉村指標體系的總體架構為“5＋15＋X”的模式，即5個一級指標，15個二級指標，X個三級指標。5個一級指標是對我國法治鄉村建設的主要內容進行劃分，為指標體系確立總體架構。15個二級指標是在一級指標之下，依據法治鄉村建設的價值取向，結合國家關于法治鄉村建設具體要求的政策方針，尋求具有共性和代表性的制度建設措施，豐富指標體系內容。X個三級指標是指在法治鄉村建設具體實施領域，由于地區和經濟水平等要素的差異，每一地區所采取的建設措施不同，通過設立“X”這一具有靈活性的指標，為各個地區進行具有特色化的法治鄉村評估留有余地。同時，我們也對“數量為X的三級指標”提供了模板，本文共設立75個三級指標以供參考，也方便在使用過程中根據地區特色對指標進行增添或刪減。

（一）鄉村制度建設規范化

1.涉農立法科學化。涉農立法的科學化不僅代表著立法過程的科學化、法律內容的科學化，同時也要注重對于滯后制度的及時清理，促使涉農新舊法律之間有機銜接，同時也要對立法的實際效果進行定期評估。

2.涉農執法規范化。要達到涉農執法規范化的目標，首先要加強執法隊伍的建設，提高執法隊伍的素質。其次是注重執法程序的標準化，對行政執法過程、行政執法內容和行政執法結果進行公示，對于重大執法決定進行法治審核。最后是構建標準化、規范化的建議、意見反映渠道，確保投訴舉報處理機制能夠切實發揮作用。

3.涉農司法便民化。法治鄉村評估指標體系的構建要推動鄉村法治建設在司法公正的基礎上實現司法便民的目標。具體指標主要包括以下內容：鄉村范圍內是否建立巡回辦案點，是否設置訴訟服務點，是否做到了定期普法，是否達成了“一村一律師”的目標。在少數民族聚居區是否設計雙語普法、雙語司法服務。司法便民化的建設要著眼于鄉村法治建設的特殊性，要注重排查農村生態破壞、集體資產侵占、黑惡勢力盤結等情況，尤其要注重“洞庭湖超級矮圍”“豐縣生育八孩女子”等重點案件的處理，推動公益訴訟的落實。

（二）鄉村經濟發展高質化

1.法治保障經濟環境。以法治保障經濟環境首先體現在通過法治建設加強對鄉村干部行為的規制。法治保障經濟環境還在于以法治形式推動鄉村多種經濟發展，走可持續發展的綠色道路。一方面要發揮群眾積極性，改善村民的生活環境，讓農村告別“臟、亂、差”；另一方面要由政府、集體組織統一協調，積極推進鄉村經濟環境的改善。同時也要注意積極引進外來投資主體，要拿出切實有效的具體措施保障外來投資主體的合法權益，以健康、穩定的經濟環境為外來投資主體消除后顧之憂。

2.法治促進集體經濟發展。法治促進集體經濟發展首先要著眼于廣大村民群眾最為關心的土地問題，要以法律制度形式厘清集體土地的產權、使用權、承包權歸屬。其次在集體經濟組織產業的具體扶持措施方面也要發揮法治的作用，要對具體的扶持措施予以制度化、規范化，確保國家、政府的扶持政策能夠落到實處。再次要以法治保障鄉村企業的發展，為鄉村企業提供優質法律服務。最后要以法治加強農村集體經濟組織經營管理人才隊伍建設，幫助各方主體在鄉村建設現代化企業，從而帶動小農戶生產經營，形成互利互惠、共贏共享的發展共同體。

3.法治激活地方特色。農村經濟發展的趨勢在于發展具有地方特色、鄉村特色的經濟，要注重地方特色經濟增長點的挖掘，加強對于地方特色產業的保護。在這個過程中，一方面要提高廣大村民的法律素養，注重鄉風文明建設，以法治構建和諧、友好、誠信的鄉村經濟發展環境；另一方面要以法治保護地方產業的發展，在保護好地方生態環境的前提下加快農業科技成果轉化應用。

（三）鄉村社會風俗文明化

1.鄉村法治文化陣地建設。推進鄉村法治文化陣地建設一方面要加強物質陣地的建設，比如法治廣場、法治長廊，構建潛移默化的法治氛圍；另一方面要加強精神陣地的建設，以社會主義核心價值觀引領鄉村文化建設，弘揚中華優秀傳統文化，樹立良好道德風尚。

2.鄉村法治宣傳活動開展。注意在日常活動中宣傳和普及法律，總結法治宣傳中的經驗，突出農村地區法治宣傳的特色，利用諸如“中國農民豐收節”“農貿會”“廟會”等活動進行法治宣傳。順利開展法治宣傳活動還需要貫徹落實普法責任制，依據“誰執法誰普法”的原則創新普法方式，結合本地特色，利用“鄉音普法”“故事普法”等多種形式推動鄉村法治宣傳活動的開展。

3.鄉村法治關鍵人員培訓。當前鄉村法治宣傳活動要以關鍵人員培訓為主。村“兩委”班子成員是鄉村法治宣傳工作的“關鍵少數”，要加強對于村“兩委”班子成員的法治培訓，一方面有利于促進村“兩委”班子成員依法履職，另一方面有利于村“兩委”班子成員發揮遵守法律的模范帶頭作用。同時要對村務監督委員會成員進行定期培訓，推動村務公開制度的落實，從源頭打擊鄉村“微腐敗”現象，推動法律明白人培養工程建設，以關鍵人員帶動鄉村法治宣傳，起到“以點帶面、層層鋪開”的效果。

（四）鄉村法律服務優質化

1.鄉村法律服務平臺建設。最大化利用現有資源，發揮網絡優勢提升信息化水平是未來鄉村法律服務平臺的建設方向。建設鄉村法律服務平臺首先要搭上國家法律服務平臺的“快車”，利用好“12348”公共法律咨詢援助平臺、中國法律服務網等具有國家公益性的法律資源，一方面要讓村民群眾了解和懂得使用這一公共資源平臺，另一方面要積極引進人才以加強公共法律服務平臺建設。其次要積極構建鄉村自身的法律服務平臺，設置公共法律服務站、公共法律工作室，積極與學校、律所等社會力量建立長期合作關系，通過提供實習平臺、調研平臺等方式開拓鄉村法律服務資源，推動鄉村法律服務平臺建設。

2.鄉村法律顧問服務開展。“一村（社區）一法律顧問”制度對于構建和諧農村、維護困難群眾合法權益、提高廣大村民法律素質具有重要意義。當前，我國鄉村法律顧問服務的最大問題在于人才匱乏。因此，鄉村法律服務未來發展方向首先在于增加鄉村法律顧問服務的主體，一是積極促進法院、檢察院、司法局等工作人員專門派駐或巡駐鄉村基層，二是吸引律師、法律服務工作者參與鄉村法律顧問服務工作，三是通過考試選拔等方式吸納大學生進入鄉村提供法律顧問服務，四是積極推動農村鄉賢、離退休干部等參與鄉村法律顧問服務。

3.鄉村法律援助服務普及。鄉村法律援助是目前我國法律援助服務的缺口。推動鄉村法律援助服務的普及關鍵在于提高供給，增加法律援助案件的數量。此外，未來法律援助服務的普及不僅應在數量上實現增長，還應在專業性上實現提升。要加強法律援助專業人員隊伍建設，要對法律援助案件的勝訴、敗訴情況進行統計，防止律師對于法律援助案件敷衍了事，同時要注重對于老年人、殘疾人、婦女、留守兒童等特殊群體的專業法律援助，推動法律援助在公證、司法鑒定、仲裁等各類案件中發揮作用。

（五）鄉村矛盾化解高效化

1.矛盾綜合調處機制建設。當前居民“解決社會矛盾的制度化手段與非制度化的正向手段是主流，非制度化的負向手段是支流。從現實狀況來看，群體性事件是剛性社會矛盾無法解決時群眾博弈的最后手段，發生的頻率在解決矛盾方式中是小概率事件，過度夸大群體性事件在人們解決矛盾中的作用，是不符合客觀事實的”[1]。構建矛盾綜合調處機制能夠減少因矛盾不當處理而導致事態擴大化的可能性。矛盾綜合調處機制的建設需要暢通群眾訴求表達渠道，建設村民利益協調和權益保障通道，推動基層鄉村矛盾村黨支部調解制度的落實，積極發揮鄉賢議事制度的作用，在鄉村領域內爭取做到“小事不出門、大事不出鄉（鎮）”，通過協商、說理的方式解決矛盾。

2.多元人民調解工作開展。未來的調解制度在于多元共建，通過多方參與、匯聚各方力量，從而形成多元共建的調解體系。鄉村專職人民調解員是落實調解制度的“主心骨”，要定期對人民調解員開展培訓工作。同時積極發揮人民法院、派出法庭等司法專職人員的作用，加強對于調解案件的專業指導。還要積極引進社會力量參與人民調解，提高律師、基層法律服務工作者參與調解案件的比例。

3.重點人群監督教育管理。鄉村矛盾化解高效化的重點在于防患于未然，就社會治理而言，社會穩定與否的關鍵不在于穩定的大多數，而在于不穩定的極少數[2]，鄉村治理亦是如此，要加強對重點人群的教育、監督與管理。一方面要對鄉村范圍內的不穩定因素進行排查，注重對社區矯正對象、社區戒毒人員、刑滿釋放人員的教育和監督，減少矛盾、糾紛等不穩定因素激發的可能性。另一方面要注重對鄉村范圍內弱勢群體利益的保護，積極同鄉村貧困人員、孤寡老人、嚴重精神障礙患者等弱勢群體保持聯系，采取多種扶助措施，減少矛盾發生的可能性，切實做到以法治保障民生。

三、法治鄉村建設指標體系的實施路徑

法治鄉村建設指標體系設計的最終目的是通過指標的實施來推動我國法治鄉村建設的進程，即通過建設指標的設計將抽象化、模糊化的總體建設方略轉變為具體建設指標，以供各個地方在建設進程中查找自身存在的問題，進而不斷改進，推動法治鄉村建設。同時，由于我國法治鄉村建設受經濟條件、法治水平、民族風俗等多種因素的影響，各個地區解決問題的方式差別較大，在法治鄉村建設指標體系實施的過程中尋求“放之四海而皆準”的路徑顯然不現實。因此，應當從更為宏觀的角度看待法治鄉村建設指標體系，尋求具有共性的實施路徑。

（一）強化法治鄉村建設的認同：法治鄉村建設指標體系實施的前提

法治鄉村建設是一個需要各方主體群策群力、共同參與、共同推進的系統工程。推動法治鄉村指標體系的實施，要強化各方主體對于指標體系作用的認知，提高推行法治鄉村指標體系的信心、決心，增強各方主體推動指標體系實施的定力。我國法治評估服務于實現全面推進依法治國的整體戰略，把法治評估上升到國家層面，作為黨中央的一項重要戰略部署，是從黨的十八屆三中全會開始的。黨的十八屆三中全會把建立科學的法治建設指標體系和考核標準作為建設法治中國的工具[3]。在實踐中，雖然“對于學術界和非政府組織而言，法治指數評估是其施展治理效果的主要方式”[4]，但是國內還缺乏專門落實法治評估的具體制度，因此在法治鄉村建設領域需要通過法治鄉村建設指標體系的實施來推動法治鄉村建設。

（二）優化法治鄉村建設的結構：法治鄉村建設指標體系實施的關鍵

構建法治鄉村指標體系的初衷就在于其能夠在實踐中得以運用。而如何使得構建出來的法治鄉村指標體系能夠得以實施，能夠落到實處，關鍵在于優化當前法治鄉村建設的結構，在實踐中發揮出其應有的作用。優化法治鄉村建設的結構，一是要做到在全國范圍內的統籌協調，需要由中央進行統籌，通過頒布政策文件從總體上確認法治鄉村指標體系實施的必要性，在全國范圍內開展法治鄉村指標體系實施的制度建設，同時由于我國各個地方法治鄉村建設水平的不同，需要各個地方根據地方法治鄉村建設現狀對指標體系的具體實施措施做出調整。二是要做到在地區范圍內與當地法治建設的統籌協調，法治鄉村建設不應當是孤立的、空洞的、脫離當地法治建設實際的，而應當與當地法治建設相結合，因此法治鄉村指標體系也應與當地法治評估的實際相結合，探尋將法治鄉村指標體系納入當地法治評估的可能性，例如湖南省將法治鄉村建設的現狀納入“法治湖南建設評估”，使得法治鄉村指標體系得以真正落地。

（三）健全法治鄉村建設的制度：法治鄉村建設指標體系實施的重點

我國目前專門針對法治鄉村建設印發的政策文件不少，這些政策文件的層級較高，凸顯出黨和國家對于法治鄉村建設的重視，但是法治鄉村建設作為一項系統工程，僅僅依靠政策文件是不夠的，還需要加快完善法治鄉村建設的法律制度，以法律制度來指引法治鄉村建設，這也是法治鄉村指標實施的重點所在。健全法治鄉村建設的制度需要從多方面著手。一是要對陳舊、落后、與當前法治鄉村建設相脫節的法律及時進行清理，避免其在法治鄉村建設中發揮負面作用。二是要抓緊將國家的法治鄉村建設的總體戰略落實到具體的制度構建之中，法律制度要根據鄉村建設實踐中出現的新問題、新現象及時進行調整。健全法治鄉村建設的法律制度要積極發揮法治鄉村建設指標體系的作用，指標體系的實施過程同時也是廣大村民建言獻策的過程。要提高廣大村民參與法治鄉村建設的積極性，形成廣大村民與法治鄉村制度建設的良性互動，推動法治鄉村建設總體戰略的平穩運行。

（四）完善法治鄉村建設的機制：法治鄉村建設指標實施的基礎

法治鄉村的建設需要形成一個完整的體制機制來支撐，這是法治鄉村建設指標得以實施的基礎。健全體制機制的關鍵在于廣大人民群眾的參與。在我國的法治評估領域，推動公眾參與法治評估，實現評估主體與公眾參與的雙向互動是評估得以發揮其效用的關鍵一環。無論是由政黨、政府等公權力機關開展的具有行政色彩的法治評估，還是由第三方組織、學者開展的具有學術色彩的法治評估，其順利推進都離不開社會公眾的廣泛參與。公眾參與能使法治評估結果真正反映法治建設現狀、避免評估過程中可能出現的弄虛作假現象，既發揮了法治評估的效用，也落實了法治建設“依靠人民、為了人民”的宗旨。同時，法治鄉村建設的體制機制需要在實踐中不斷改進，要對法治鄉村建設評估的具體指標設置、評估過程中的具體程序、所采用的實際方法、評估的具體內容不斷進行修改和更新。社會公眾作為評估的實際參與者，一方面能夠為法治鄉村建設評估提出改進意見，另一方面能夠對評估工作進行監督，防止在評估過程中出現數據造假現象，推動廣大村民群眾與評估主體的雙向交流互動，使法治鄉村指標體系能夠在法治實踐中發揮作用。

（五）培育法治鄉村建設的文化：法治鄉村建設指標體系實施的根本

法治鄉村建設指標體系的實施離不開健全、完善的鄉土文化，優秀的傳統鄉土文化是中華民族歷經千年風雨仍然屹立不倒的精神脊梁之一。費孝通曾經指出“中國正處在從鄉土社會蛻變的過程中，原有對訴訟的觀念還是很堅固地存留在廣大的民間”[5]。長期以來，鄉土文化尤其是宗族文化在農村發揮著類似于法律制度的作用，時至今日，鄉土文化建設也是法治鄉村建設的重要一環。法治鄉村建設必須建立在一定的文化基礎之上。法治鄉村建設指標實施的根本也在于不斷培育法治鄉村建設的文化，增強法治鄉村建設的內生力。推動法治鄉村建設指標體系實施的關鍵要義就在于培育法治鄉村建設的鄉土文化，打造法治鄉村建設的良好氛圍，以良好的法治文化環境作為法治鄉村建設發展的基礎。一方面，法治鄉村建設指標體系的實施本身就包含構建和諧文明的鄉村社會風俗環境、開展鄉村文化陣地建設與法治宣傳、進行關鍵人員培訓的任務和目標；另一方面，法治鄉村建設指標體系能否得到有效實施需要和諧、穩定的鄉土文化作為支撐。2021年4月，農業農村部印發的《關于全面推進農業農村法治建設的意見》明確指出我國的鄉村振興是鄉村產業、人才、文化、生態和組織的全面振興，要構建和諧的鄉土文化，發揮鄉土文化在法治鄉村建設中的積極作用。

（六）夯實法治鄉村建設的基礎：法治鄉村建設指標體系實施的保障

不斷夯實法治鄉村建設的基礎是法治鄉村建設指標得以實施的保障。增強基層群眾組織、社會組織以及廣大村民群眾的法律素養，加強對于法治評估的普及宣傳，加大對于法治鄉村評估的資金投入，建設行之有效的法治鄉村評估制度，構建法治鄉村評估體系，推動法治鄉村指標體系在實踐中發揮其應有的作用，推動法治鄉村建設方法的不斷創新，都必須以完善的法治鄉村基礎設施為前提。鄉村的經濟振興、法治振興、文化振興是不可分割的整體，加強鄉村基礎設施建設，為鄉村提供豐富、便利的基本生活條件是在鄉村領域內一切工作的前提，法治鄉村指標體系的實施也不例外。當前全國范圍內大力開展鄉村基礎設施建設為法治鄉村指標體系的實施打下了堅實基礎。夯實法治鄉村建設的基礎還要拓寬法治鄉村建設的資金來源，法治鄉村建設資金一部分來源于政府專門撥款，另一部分來源于大學、研究機構的研究基金。無論采取何種模式，法治鄉村建設指標體系的實施都需要穩定的資金來源和支持。

此外，夯實法治鄉村建設的基礎尤其要注重發揮科學技術的作用。法治鄉村評估本就屬于“量化法治”的一種，其對技術條件具有較高的要求。法治鄉村指標體系的實施需要大量且穩定的數據獲取，需要及時且有效的數據分析，需要安全且可靠的數據處理，需要在實施過程中充分利用大數據、互聯網技術。因此要大力推動鄉村領域內的數字化、科技化、信息化建設，使得法治鄉村建設搭上“技術”的便車。

四、結語

法治鄉村建設指標體系設計的目的在于為我國當前的法治鄉村建設找問題，其宗旨是成為法治鄉村建設的“自查表”，為未來的法治鄉村建設提供“路線圖”和“參考系”。法治鄉村建設指標體系的設計和實施能夠豐富和發展我國的鄉村治理模式，可以提高基層治理能力和水平。在國家深入推進治理體系和治理能力現代化的背景下，鄉村治理是我國治理工作的重點區域。長期以來，我國的治理方式尤其是基層鄉村治理，主要以傳統的自上而下推進為主，即由黨中央、國務院頒布政策，再由省、市、縣、鄉逐級推進。法治鄉村建設指標體系的設計可以給鄉村治理提供新的思路，有利于提高基層干部投身于法治鄉村建設的工作熱情，為基層鄉村治理增添活力。同時，法治鄉村指標體系的構建有利于提升基層干部以及廣大人民群眾的法治素養，推動人民群眾認識到法治建設的重要性，從而在廣大鄉村社會形成知法、懂法、守法、用法的良好氛圍。

參考文獻：

[1] 朱力，袁迎春.當前我國居民對社會矛盾的感知與解決方式：基于全國九市的問卷調查報告[J].國家行政學院學報，2018（2）：115-121+138.

[2] 劉濤.社會治理創新與和諧社會建設的變革路徑[J].重慶工商大學學報（社會科學版），2017（5）：94-99.

[3] 朱景文.論法治評估的類型化[J].中國社會科學，2015（7）：108-124+207-208.

[4] 孟濤.作為一種治理技術的法治評估[J].師大法學，2020（1）：105-118.

[5] 費孝通.鄉土中國［M］.長沙：湖南人民出版社，2022：72.

責任編輯：楊葉紅