論集體林權制度改革的法理基礎與完善對策

2025-04-09 00:00:00戴子若曹蘭芳

湖南行政學院學報 2025年2期

摘要：集體林權制度改革被稱為我國的第二次土地革命，涉及國家、集體和林農權益的均衡與保護。權利保障理論、公平正義理論、通過法律的社會控制理論是集體林權制度改革的法理基礎。與深化集體林權制度改革的要求相比，目前還存在以下問題：集體林權的權利屬性不明、集體林權流轉的法律規定不完善、相關配套制度不完善等。我們可以采取以下措施達到深化集體林權制度改革的目標：厘定集體林權的權利屬性，完善集體林權流轉的程序，完善相關配套制度，包括森林資源資產評估制度、森林保險制度、公眾參與制度等。

關鍵詞：集體林權；法理基礎；林權流轉；公眾參與

中圖分類號：D9 " " 文獻標識碼：A " " 文章編號：1009-3605（2025）02-0086-09

集體林權制度改革被稱為我國的第二次土地革命，“是我國改革開放以來集體林區改革與發展的主旋律”[1]。我國的集體林權制度改革肇始于1981年，其標志是該年3月中共中央、國務院頒布的《關于保護森林發展林業若干問題的決定》。到目前為止，我國的集體林權制度改革經歷了林業三定、過渡期、確權到戶、深化集體林權制度改革的四個階段。前三次制度改革取得了一些成績，但是依然存在著一些問題。因此在深化集體林權制度改革階段，我們需要密切關注并解決這些問題。集體林權制度改革關涉生態、經濟和社會三大利益，構建良好的法律制度是集體林權制度改革的題中應有之義，也是保障集體林權制度改革順利進行的必要手段。

一、集體林權制度改革的法理基礎

制度是一系列被制定出來的規則，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人行為。制度的設計對一個國家來說至關重要。依據什么樣的法律理念制定法律制度，將決定制度設計的方向。

（一）權利保障理論

保障基本權利是國家立法的基本價值目標。這主要體現在以下幾個方面：第一，權利保障是憲法的核心內容。各國的憲法都明確地承認人權保障原則是憲法諸多原則中最核心的原則。第二，國家是權利保障的首要和主要的義務主體。國家義務是指國家通過國家機構的良性運作，平衡和協調各種沖突和利益紛爭，達到保證人民安定、自由、幸福生活的目的。保障公民權利是國家的重要目的。從國家義務的產生根源來看，國家義務產生于公民權利保障的要求。國家權力的產生是基于保障公民權利的需要。換言之，國家權力來源于公民權利，為了保障公民權利才設立了國家權力。一般而言，國家權力的目的在于保障公民權利以及制裁侵犯公民權利的行為。權利保障原則貫穿公法理論的始終，是一項普適性的原則。對于集體林權制度改革而言，其首要目標是保障林農的基本權利。立法所要達到的最大目標就是實現公共福利，因此，為了最大限度地保障公民基本權利，立法者應該積極制定規范社會秩序的法律。在集體林權制度改革中，需要制定法律規范對政府行為設立邊界，對相對人設定義務，保障林農的權利，這是權利保障理論的基本要求。

（二）公平正義理論

公平正義是法律的重要價值。國家和社會應一視同仁對待所有社會成員，利益與機會應當惠及所有人。一般而言，公平正義包含以下幾個方面的內涵。其一，社會公平側重于維系社會和諧穩定和人與人之間的均衡，不允許兩極分化、貧富懸殊狀況的出現，簡言之，就是使每個人過上有尊嚴、體面的生活，這是公平正義理念的基本追求。其二，在社會公平正義中，分配正義是核心內容。分配正義的基本要求是讓每個人都能享有一定的物質財產，對國家財產在全社會進行公平的分配。其三，社會公平正義理論需要國家積極履行作為義務，維護社會公平，確保社會正義。公平分配是集體林權制度改革的關鍵問題。在集體林權制度改革中實現公平正義，主要是指讓林農們充分享受到權利公平、機會公平、規則公平。權利公平在于平等地賦予所有林農以權利，不能厚此薄彼、因人而異，給予某些人特權而對另外一些人加以限制、縮減其權利。機會公平則是要給全體林農提供平等的生存與發展機會。規則公平是指集體林權流轉程序的公平，即對于林農權利、機會的分配，必須按照正當法律程序來予以安排。具體到集體林權相關法律和政策的出臺上，要最廣泛地吸引林農及其他利益相關者參與規范性文件的制定，聽取他們的意見與心聲，在法律和政策的實施上，必須公開、公平、公正，確保林農的權益都能得到同等程度的尊重和考慮。

（三）通過法律的社會控制理論

羅斯科·龐德曾言：“對過去來說，法律是文明的一種產物；對現在來說，法律是維系文明的一種工具；對未來來說，法律是增進文明的一種工具。”[2]在現代社會中，法律是規范人們行為和實現社會共同的善的最具效力的制度。社會作為人類的集合體，需要一定的秩序，而法律以其特殊的強制手段，能夠最有力地維護這種秩序。法律規制是控制社會風險的主要手段，法律履行著排解和調和各種互相沖突的人類需求的任務，從而維護了社會秩序[3]。美國社會學家E.A.羅斯在其1901年出版的著作《社會控制》中最先使用社會控制概念。他的觀點是：人是具有動物本性的，為了限制人的動物本性，需要進行社會控制。具體而言，社會控制就是通過限制人們的某些行為來實現對人的動物本性的控制。為了維護社會的秩序，必須采用社會控制的方法對人們的行為進行約束。為了使人們能夠在和諧與穩定的社會中生活，可以采取輿論、信仰、法律、宗教、藝術、社會評價等方法來進行社會控制。16世紀以來，法律是社會控制的主要手段?？v觀集體林權制度改革的整個歷史，不難發現我國集體林權制度改革主要是靠政策來推動，法律發揮的作用比較小。為了使集體林權制度改革順利進行，必須求助于法律。

從法理上看，為保障林農的權利，確保林農的權益得到尊重和考慮，通過法律規范約束政府與相對人的行為，形成關于集體林權的特定的法律規范，深化集體林權制度改革是非常必要的。但改什么，具體如何改才是更關鍵的問題。

二、當前集體林權制度存在的問題

根據2023年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化集體林權制度改革方案》（以下簡稱2023改革方案），國家倡導建立流轉有序、監管有效的集體林權制度，減少不必要的流轉程序，讓集體林權流轉更加順暢。到2025年，基本形成權屬清晰、責權利統一、保護嚴格、流轉有序、監管有效的集體林權制度。與深化集體林權制度改革的要求相比，當前集體林權制度還存在以下問題。

（一）集體林權的權利屬性不明

2023改革方案提出“堅持尊重農民意愿，保護農民權益”。集體林權制度改革中要保護林農的權益，首先需要搞清楚什么是林權，但到目前為止，集體林權的權利屬性尚不明確。

林權作為我國集體林權制度改革的核心概念，無疑是一個法律概念[4]。林權是什么，如何對待林權是必須解決的問題。在我國現有的法律當中，還沒有法律對林權的權利屬性進行明確。《中華人民共和國民法典》的第三百三十三條與《中華人民共和國農村土地承包法》的第二十三條，在使用林權證的時候提到了林權。但究竟什么是林權，林權的屬性如何卻沒有明確的定義。學界對林權看法不一，眾說紛紜，莫衷一是。民商法領域的溫世揚教授認為林權屬于物權，其依據是《中華人民共和國物權法》（現為《中華人民共和國民法典》物權編）是民事基本法，《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國土地承包經營法》涉及林權的相關規定也屬于民法范疇，他據此得出林權屬于民事權利，屬于物權范疇[5]。民商法領域的學者對林權的解釋還有以下七種不同的學術觀點：有的以用益物權為基礎構建林權，有的認為林權包括林地承包經營權與林木采伐權，有的提出林權涉及物權體系中的所有權和用益物權，有的把林權籠統稱為森林、林木和林地的所有權和使用權等[6]。環境法領域的學者則認為，林權應該從生態學的角度來看。秦天寶教授認為林權不僅僅是物權，更應從生態學的角度來看，要注重其生態效益[4]。這是環境法領域具有代表性的觀點。

（二）關于集體林權流轉程序與流轉監督的法律規定不完善

2023改革方案中規定要建立流轉有序、監管有效的集體林權制度，目前我國的集體林權流轉程序、流轉監督與改革方案所要求的流轉有序、監管有效相去甚遠，具體表現在以下幾個方面。

1.集體林權流轉程序復雜

集體林權流轉手續復雜、相關審批文件數量比較多。一般來說，集體林權流轉程序包括申請人提出申請、審核、公告、簽訂合同及發證登記等主要環節。以湖南省集體經濟組織經營森林資源流轉手續為例，申請人所要提交的材料有：第一，森林資源流轉申請或流轉方案；第二，森林資源流轉審批表；第三，森林資源權屬憑證；第四，村民會議大會記錄（需要村民簽名）；第五，具有森林資源評估資質的評估機構出具的評估報告；第六，法律法規、規章規定的其他資料。所有的資料都要到現場提交。在集體林權流轉的實際操作中，集體林權需要不同部門與機構簽字蓋章、審核備案才能進行流轉，還需要召開村民大會，并經大會決議通過后才能簽訂流轉合同，導致流轉程序復雜煩瑣。對于普通林農而言，這無疑是一項繁重的任務。因此，在需要補發或者換發林權證的時候，林農們望而卻步，不愿意提出登記申請并辦理相關手續。

2.集體林權流轉監督未落到實處

集體林權流轉監督包括流轉中與流轉后的監督。在集體林權流轉中，監管往往流于形式，主要表現為很多地方的流轉呈自由交易狀態。在流轉的方式上，集體林權大多以出租和入股的方式進行流轉，直接進行林地經營權流轉的很少。以出租和入股的方式進行流轉往往比較隨意，沒有走經營權流轉程序，沒有在相關部門進行登記和備案，這導致流轉后的監督困難，甚至出現監督空白。也正是由于缺乏流轉后的監管，經營者往往為了經濟利益過度利用或者拋荒不利用林地，忽視林地的生態效益。這對生態環境與林地的保護都是很不利的。

（三）相關配套制度不完善

鑒于深化集體林權制度改革是一項復雜的工程，要完善集體林權制度，不但要建立具體的法律制度，還應當完善相關的配套制度，主要包括森林資源資產評估制度、林業保險制度、公眾參與制度等。目前這些相關的配套制度并不是很完善，在一定程度上影響了深化集體林權制度改革的進程。

1.森林資源資產評估制度不完善

森林資源資產評估是由評估師合理評估森林資源資產價格，以確保集體林權流轉順利進行。相對于其他領域的評估而言，森林資源資產評估的難度更大，對評估師的要求更高，這是由林木生長周期長的特點與森林資源生態價值難以準確計量所決定的。目前森林資源資產評估制度存在的問題主要有：其一，缺乏專業的森林資源資產評估人員和獨立的中介評估機構，這使得森林資源資產得不到專業的評估與合理的定價，直接影響流轉的有效進行[7]。其二，森林資源資產評估需要具備林業與法律專業知識，目前這種類型的人才十分匱乏。

2.林業保險制度不完善

眾所周知，林業是一個高風險的產業，需要加強林業保險制度建設。在林業生產經營活動中，林農面臨的風險主要包括兩方面：其一是自然界的天災，其二是市場的商業風險。目前林業保險制度存在以下問題：其一，由于投保人收入低下，保險意識薄弱，保險公司沒有積極地開拓林業這個市場，林業保險供給不足；其二，林權不清，林業產權人的權、責、利界定模糊，這導致林業保險合同對象不明確；其三，林業保險的模式有單獨成立林業保險公司的模式、由商業保險公司兼營的模式、由政府參與實行補貼的模式、由保險公司自負盈虧的模式，我國目前究竟實行什么模式尚不明確。

3.公眾參與制度不完善

民主協商理論與公共治理理論是公眾參與制度的理論基礎。公眾參與是建立在利益相關人員的充分溝通、協商的基礎上。公眾參與的具體方式是指國家和政府在制定公共政策、決定公共事務以及立法的時候，搭建一個雙方溝通的平臺，讓公眾廣泛參與，充分發表自己的意見。國家和政府機關聽取并采納公眾的意見，將公眾的意見融入或者納入公共決策與立法之中。公眾參與作為政府決策過程的一個重要組成部分，其核心目的是解決利益沖突，需要遵循決策過程的效率性、有價值性、客觀公正性原則，以及傾聽群眾意見的原則[8]。對于集體林權制度改革而言，如果在制定集體林權制度過程中忽視林農的參與，不認真貫徹2023改革方案中所要求的堅持尊重農民意愿的原則，不充分考慮林農的訴求，就會降低林農參與集體林權制度改革的積極性。集體林權制度改革過程中如果缺乏林農參與可能導致后續林權糾紛的增多。

三、解決集體林權制度改革問題的法律對策

為了解決集體林權制度改革中存在的問題，真正實現深化集體林權改革的目標，我們可以采取以下法律對策：厘定集體林權的權利屬性，完善集體林權流轉的程序，完善相關配套制度等。

（一）厘定集體林權的權利屬性

2023改革方案要求到2025年基本形成權屬清晰的集體林權制度，因此厘定集體林權的權利屬性是深化集體林權制度改革的必然要求。深化集體林權制度改革主要圍繞的是林權，明確林權的法律屬性關系到集體林權法律體系的修改與構建。如前所述，關于集體林權的屬性是一個有爭議的問題，爭議主要集中在兩個方面：集體林權是公權還是私權，集體林權是單個權利還是一束權利。

1.林權是私權

一般而言，私權的共同構成要素為以下幾點：第一，私權的根源在于私人利益；第二，私權的確立應當具有正當化這一實質要件；第三，私權的確立應具有得到私法規范或私法性規范確認和保障的形式要件；第四，私權的享有和實現需要貫徹私法自治原則[9]。林權具有上述私權屬性。首先，相關的法律對林權有所規定，林權受法律保護，主要包括《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國農村集體經濟組織法》《中華人民共和國民法典》等?！吨腥A人民共和國森林法》第十四條至二十一條規定了林權的確權方式和林權受到法律保護，還規定了林地的承包經營權、林地上的林木所有權、林地權利的交易規則、林地征收補償等問題?！吨腥A人民共和國農村集體經濟組織法》第三十七條規定了承包經營林地的方式。《中華人民共和國民法典》第二百六十二條規定了對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有權的行使方式。第三百三十條至三百三十三條規定了土地承包經營權等。其次，林權源于私人利益，林農可以作為私主體提起訴訟。林權為《中華人民共和國民法典》所規制，而民法是典型的私法規范，既然林權可以為《中華人民共和國民法典》所規制，那么可以說林權在一定程度上依附于私主體。在以林權為訴訟標的的訴訟中，私主體可以作為符合訴訟法要求的主體提起訴訟。最后，林權具有私法自治的屬性，森林、林木所有權、使用權和林地使用權，可以被用作抵押。2013年，中國銀監會與國家林業局聯合印發的《關于林權抵押貸款的實施意見》中明確規定，相關權利可以作為抵押物，可以用于融資。在此種意義上，林權已經具有物權的屬性。林地作為一種財產已經在市場上順利流通，這也是林權作為私權的體現。林權被《中華人民共和國公司法》認可，可以作為公司的注冊資本，這種出資屬性可以體現出其私法自治的特點，且出資后該部分資產折價的股本由個人持有。在具體實踐中，各地政府均在積極推動林權流轉，提倡以林權為融資手段，發展以林權為中心的經營模式。在地方政府的推動下，“企業—合作社—農戶”的新型經營模式已經形成。從這種經營模式來看，非國有的林權并不再屬于政府掌控下的“國有資源特許經營權”，而屬于個人或集體可用于經營的財產權，由此不難確定其具有“私法自治”的特征。正如有學者所言，即使是按不同的學說來給林權定性，也不能得出林權是公權的結論[4]。簡言之，林權是私權。

2.林權是一束權利

“林權”并非一個單獨的權利，而是一個權利群，是一束權利。林權是私權，是民事權利，而民事權利包括所有權、用益物權與擔保物權等。具體而言，林權包括以下這些權利：就所有權而言，包括林地所有權、林木所有權；就用益物權而言，包括林地使用權、林地承包經營權與林地經營權等；就擔保物權而言，包括林地抵押權與林地經營權抵押權。當然，這里的林木所有權和使用權的客體是指生長于林地上的林木，而非指被砍伐的林木。林權可以派生出一系列的權利，是復雜的權利群，由此，對于林權的保護并非易事，必須借助于法律的規制。

（二）完善集體林權流轉的程序

2023改革方案要求到2025年基本形成流轉有序、監管有效的集體林權制度，而目前我國的集體林權流轉存在程序復雜與流轉監管未落到實處等問題，解決這兩個問題可以從以下兩個方面著手。

1.簡化集體林權流轉程序

簡化集體林權流轉程序主要包括精簡集體林權流轉的手續、減少相關審批文件的數量、提供線上申請的方法和線上辦理林權流轉的便民通道。流轉中的申報、登記等程序無須到現場交材料，可以在線上提交相關材料。這需要完善集體林權流轉的信息平臺系統，建立健全林權信息共享平臺。通過該平臺使三方信息聯通，包括林農、評估機構與主管部門。主管部門可以在平臺上為林農答疑解惑，為利益相關者提供集體林權改革信息與流轉信息等，林農們進行集體林權流轉時可以在線遠程操作，不受地域的限制，從而提高流轉效率、活躍流轉市場。與此同時，將林權流轉的相關信息包括流轉基本方案、流轉價格等在平臺上及時公布，為林農與利益相關者獲取信息提供便利。

2.建立林地經營權流轉事中及事后監管機制

對集體林權流轉的監管是集體林權管理中最難的問題。監管主要包括流轉中的監管和流轉后的監管。流轉中的監管包括對流轉可行性的報告與流轉合同簽訂等的監管，這主要是由林業主管部門進行監管；流轉后的監管包括對流轉后合同履行情況與經營情況的檢查，這主要是由政府部門進行監管。為促進林地流轉市場與林地經營的健康有序發展，應將監管過程中發現的沒有按要求簽訂合同或者合同履行狀況不佳的流轉主體納入黑名單[10]。

（三）完善相關配套制度

為了解決集體林權改革中相關配套制度不完善的問題，應堅持尊重農民意愿原則，以實現森林資源持續增長、森林生態質量持續提高、林區發展條件持續改善、農民收入持續增加的深化集體林權制度改革基本要求為目標，從評估制度、保險制度、公眾參與制度三個方面完善相關配套制度。

1.完善森林資源資產評估制度

要進行流轉的話，首先要對森林資源資產進行評估。森林資源資產評估是森林資源資產領域的專業評估人員依據《中華人民共和國森林法》等法律以及評估的基本規則，對森林資產的價值進行分析與估算，從專業領域發表見解[11]。森林資源資產評估涉及范圍比較廣，需要相關管理部門包括林業部門、自然資源部門、物價部門等相互配合。完善森林資源資產評估制度可以從以下三個方面著手。第一，為實現森林資源資產評估的專業性，需要建立該領域的評估師認證制度。相關從業者必須取得森林資源資產評估師證才能上崗。這一方面要求建立森林資源資產評估師考試制度，保證森林資源資產評估師具備法律與林業兩方面的專業知識；另一方面要求成立獨立的森林資源資產評估機構，實現森林資源資產評估的專業化，培養森林資源資產評估領域的林法融通型人才。第二，為保障森林資源資產評估的規范性，需建立該領域的評估責任制度，用法律制度來規范評估機構及評估師的評估行為，做到責任到人，解決目前森林資源資產評估責任不清的問題。第三，建立森林資源資產評估行業準入制度。第四，建立森林資源資產評估的監督制度，包括行政監督、行業監督與社會監督。

2.完善森林保險制度

如前所述，林業是風險很大的行業，森林保險是應對林業生產風險的重要措施。我國目前森林保險制度尚不完善，可以從以下幾個方面努力。第一，完善森林保險立法，明確規定森林保險的性質、內容和程序。第二，革新森林保險體制，成立“中國農業保險公司”。目前我國的森林保險采取的是由商業保險公司經辦的單一體制，但隨著經濟的發展，尤其是林業的發展，這種單一體制難以滿足森林保險的需求，應當建立企業經辦與國家支持相結合的復合型森林保險體制。例如，可以由國家支持，成立政策性的“中國農業保險公司”。第三，政府采取措施加大投入，提高投保者的積極性。通過普及森林保險知識，增強林農的保險意識，鼓勵林農積極投保。具體而言，為調動林農們投保的積極性，政府加大對林業保險的投入可以采取對投保人進行補貼的方式?？梢愿鶕侗５臄盗?、保費的多少，按一定比例進行補貼。補貼的方式也可以是多樣的，可以采取直接資金補貼、技術指導、稅收優惠等多種形式。第四，森林保險產品創新與森林保險業務機制的優化。保險公司在現有的綜合災害險這一標準化產品的基礎之上，應科學設計和開發保險產品[12]，比如發展碳匯金融保險，探索建立森林“碳匯貸 + 保險”機制，推行森林碳匯遙感指數保險和森林碳匯價值保險。

3.完善公眾參與制度

公眾參與是解決社會矛盾的制度性手段。公眾參與使公眾直接參與到政府的決策、公共治理以及立法之中。公眾參與對于保障公民的參與權與表達權、增強國家立法和政府決策的正當性有著重要意義。在公眾參與中，首先要保障公眾的知情權。公眾只有知曉相關的信息才有參與的可能性。因此，公眾參與的前提與基礎在于保障公眾的知情權[13]。林農對集體林權流轉情況要做到應知盡知，主要包括知曉集體林權流轉面積的大小、流轉的價格、流轉后的流向、流轉的用途、流轉服務的中介情況等信息；做到應聯盡聯，林業管理部門、社會化林業專業服務組織等各個關聯主體都應與林農加強聯系。具體而言，應完善林權確權信息化平臺、林權信息共享平臺，確保集體林權流轉的所有信息與知識傳達給林農，使他們能充分地了解相關信息，做到流轉雙方信息的基本對稱，更好地實現林農的參與權。

在深化集體林權制度改革中，可采用電子技術賦能公眾參與。在制定集體林權法律制度的過程中，要讓林農參與集體林權法律制度的立法討論。林農參與能夠提升集體林權法律制度的正確性，使立法更好體現人民意志。在雙向溝通中，林農可以充分表達自己的意見，以此來行使自己的權利與影響政府的決策。電子技術通過搭建公眾參與平臺賦能公眾參與。公眾參與平臺不但是林農獲取政府信息的途徑，也是林農表達意見的通道?？萍及l展為公眾提供了更多參與手段，公民可以線上參與社會治理，這使得公眾參與突破了地理與空間的限制[14]。在元宇宙中，多元主體的價值博弈能被數據反映[15]。一方面，所有人都可以根據自己的需要選擇參與的角色并獲得發言的機會；另一方面，參與程序也更能體現正當性。線上參與減少了人為操縱的可能性，暗箱操作與政府機關設置障礙幾乎不可能[13]。大數據、人工智能、物聯網等新技術使公眾參與過程更加數字化，林農對于政務信息的獲取更加容易和便捷。同時，新技術也使得信息檢索速度更快，準確性更高。技術的嵌入能夠提高林農參與的質量，有利于提升集體林權制度的質量與減少林權糾紛。

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