關停國際開發署，美國對外援助就此終結？

1月24日，特朗普在宣誓就職總統后的第四天簽署行政令，宣布暫停美國所有對外援助項目90天并進行全面審查，以評估對外援助項目是否與本屆政府對外政策一致。1月27日，特朗普下令美國國際開發署（USAID）數十名高級員工“行政休假”；2月1日，USAID官網和社交媒體X賬戶突然下線；3日，USAID辦公大樓關閉，USAID并入國務院，國務卿魯比奧出任代理署長；9日，USAID正式摘牌，標志著延續了60余年的雙邊援助機構USAID宣告結束。USAID究竟是個什么組織？特朗普政府為什么要關停它？這是否意味著美國對外援助的終結？

USAID是個什么組織

1961年9月4日，美國國會通過《對外援助法》，該法成為美國對外援助的基本法；同年11月3日，美國根據該法設立USAID。USAID是美國成立的第一個對外援助機構。在此之前，美國雖已實施“馬歇爾計劃”等援助項目，但并未設立統籌對外援助的單一機構，而是由國務院牽頭多個部門負責實施，包括1951年設立的共同安全局、1953年設立的國外行動管理局和1954年設立的國際合作管理局等。USAID在外交政策上受國務卿指導，但定位上是獨立的聯邦政府機構，直接隸屬于美國總統。USAID強調自身的獨立性和專業性，以避免短期外交政策和政府換屆對援助項目造成沖擊。USAID成立后，美國對外援助的建制得以迅速發展，USAID也成為全球最重要的雙邊援助機構。

從規模來看，USAID管理著全球最多的援助資源，獲得的政府撥款占美國對外援助資金的近一半。美國是世界最大的援助國，1946～2024財年，對外援助承諾額超過1.5萬億美元，支出額超過1.4萬億美元；2023財年支出額為720億美元，2025財年預算申請額為644億美元。從職能來看，按照美國對外戰略的“3D”傳統（Diplomacy Development Defense），對外援助（即發展）與外交、國防一道構成對外戰略的主要支柱，每個支柱均被其他支柱視為潛在工具加以使用，以提升對外政策的協調性和一致性，進而更好實現對外戰略目標。從性質來看，不同于國防通過武力或威脅使用武力的方式保障安全，外交通過斡旋或談判的方式解決爭端，對外援助主要通過兩個路徑來實現戰略目標：一是提升軟實力，塑造對美國更加友好便利的外部環境，從而使其他國家理解和包容美國；二是影響觀念和價值觀，將美國打造為其他國家發展的模板和最高階段，由此認同、推崇并努力成為像美國一樣的國家，這是更具根本性的路徑。

USAID關停意味著什么

關停USAID看似突然，實則醞釀已久。特朗普在第一任期曾多次試圖削減對外援助預算，先后退出十余個與援助相關的國際組織和協議。在去年競選成功后，特朗普宣稱要成立“政府效率部”，委任馬斯克為“政府效率部”部長，對聯邦政府進行改革。上任后，特朗普政府立即對聯邦政府部門進行“大清洗”。繼關停USAID后，特朗普和馬斯克又將矛頭指向了教育部、中央情報局以及聯邦調查局。

對美國自身而言，關停USAID，取消其作為獨立機構的法定地位，將其并入國務院，國務院成為對外援助的主導部門，使得美國對外援助失去了獨立性、長遠性和普惠性等發展屬性，轉而具有更多從屬性、短期性和交易性等工具屬性。這一政策反映出特朗普治下的美國正迅速失去大國應有的自我克制力和道德責任感，或將導致國際援助體系失序，國際發展合作信心受挫，從而損害美國自二戰以來建立的大國形象和影響力，反噬美國自身利益。

對受援國而言，美國作為世界最大最主要的雙邊援助國，反復退出世衛組織、《巴黎協定》等國際組織和機制，暫停其援助項目，意味著全球援助資金資源將會出現巨大短缺，擾亂受援國的發展節奏。同時，特朗普政府將對外援助完全視為外交短期目標的工具，勢必為援助設置更多附加條件，要求受援國的更多回報，這將導致部分受援國不得不將美國偏好置于本國發展利益之前，對外援助的干涉力度加大。

對國際援助體系而言，在援助資源整體下降、援助事務強調本國利益的大環境中，美國在“特朗普主義”指導下從援助領域撤退，不愿意承擔原有的國際責任，將引發其盟國和附庸國跟風效仿，導致世界落入“金德爾伯格陷阱”。在美國宣布退出世衛組織、聯合國人權理事會后，阿根廷和以色列也分別宣布退出世衛組織和聯合國人權理事會。由此，一場始于華盛頓的美國國內機構改革正迅速發酵為全球性的援助危機，并將引發國際援助體系乃至更大范圍體系的深刻改變。

援助已死？

2009年，贊比亞學者丹比薩·莫約在其出版的著作《援助的死亡》（Dead aid）中，尖銳批評西方主導下的對非援助政策，認為這種帶有支配性、居高臨下的援助不僅對改善非洲民生狀態和推進發展進程無效，反而使非洲更加依賴國際援助。美國對外援助及其所代表的以自由貿易和共同繁榮為核心的經濟全球化框架下相互依存價值觀，是否真正能給受援國帶來幫助，是值得思考的重要問題。特朗普政府此次關停USAID，反映了美國對外援助政策也將發生調整。

馬斯克甚至批判USAID是“顏色革命的中心”，真的是這樣嗎？應該看到，對外援助從源頭上就具有濃厚的意識形態色彩，《對外援助法》明確了美國對外援助的目標就是贏得冷戰，“馬歇爾計劃”“科倫坡計劃”“爭取進步聯盟”等標志性援助項目是美國在歐洲、亞洲和拉丁美洲反共反蘇的重要手段。冷戰結束后，美國對外援助的意識形態色彩有所淡化，在強調安全、外交等傳統目標的同時，也開始重視糧食安全、衛生、教育等“人的基本需求”，以及氣候變化、生物多樣性等非傳統安全領域的全球性議題。隨著兩極格局結束，全球化成為世界潮流，對外援助迅速成為美國推動全球化的重要工具。通過對外援助，美國試圖營造一種符合自身意愿和制度的國際共識與全球秩序。在這個意義上，對外援助從來都不是做慈善，而是政府的一種對外政策，承載著國家意志和戰略意圖：它既是一項經濟技術工程，也是一項政治工作；既具有利他性，也具有利己性；既是人道主義，也不乏干涉和介入；既包括贏得朋友的公開努力，也存在打擊對手的隱秘行動；對外援助本身不是目標，而是手段，重要的是為何以及如何使用這種手段。

如果說在全球化時期，對外援助與貿易、投資、貸款等一道，是美國對其他國家尤其是發展中國家的重要政策工具，那么在當前“逆全球化”大行其道之時，在“特朗普主義”主張所有國家關稅對等、加強投資審查限制的情況下，輕視、收緊乃至打壓對外援助在意料之中。然而，特朗普和馬斯克對美國對外援助采取的所謂“休克療法”，突破了常識和經驗，充滿了法律與政治爭議，使圍繞USAID的改革上升為黨派、政治和權力之爭，并上升為美國對外援助的生死存亡之戰。拋開國家立場，單純就美國的外交而言，USAID恰恰是冷戰以來美國對外戰略的重要部門，是美國能夠在國外實地開展工作、深入當地了解真實情況的機構之一，為美國全球主義的對外戰略發揮了特殊作用。USAID的創建者、美國總統肯尼迪認為，普遍的貧困和混亂會導致政治和社會結構的崩潰，現在不履行援助義務將是災難性的，從長遠看代價更加高昂。

這不是美國第一次試圖取消USAID的獨立地位，克林頓政府和特朗普政府第一任期都曾有過類似舉措，但均在國會審議階段遭到否決。也不是只有美國對外援助機構面臨生存危機，英國國際發展部（DFID）同樣多次面臨裁撤風波，最終于2020年被并入外交部，結束了英國20余年擁有獨立援助部門的歷史。由于對外援助的成果成效無法量化衡量，對外援助長期面臨輿論的壓力，這不僅是美國對外援助面臨的難題，也是所有國家對外援助面臨的整體困境。西方國家開展對外援助的首要原則是“物有所值”，強調要對納稅人的錢負責。在特朗普主義者看來，美國納稅人沒有必要給那些對美國缺乏戰略重要性的國家提供援助，也沒有理由資助世衛組織等在他們看來其真實目的是削弱美國世界地位的組織，更不需要為氣候變化等對美國沒有太大近期重要性的事情支付巨額賬單。特朗普主義者認為，“為了讓美國再次偉大”，必須重新思考對外援助的意義。

USAID的結局已定，但并不意味著美國對外援助會就此終結。從對外援助誕生之日起，美國在大部分時間當中都是世界最大最重要的援助國。何況，對外援助在爭取目標對象的“心靈和頭腦”方面具有天然優勢，只要美國還存在海外利益，對外援助就有存在的必要。正如美國政治學者約瑟夫·奈所說，或許經濟全球化有所倒退，但還存在氣候變化、公共衛生、難民移民等更多其他領域的全球化及各國之間的相互依存。特朗普政府雖然關停了USAID，并不表明美國要終結對外援助，改變的只是對外援助的政策和規模。當前，特朗普治下的美國進入了一個政策無法預測的階段，這或將導致沖突頻發，解決沖突的唯一辦法只能是促進交流、維持合作，而對外援助在促進國際合作與交流方面將會持續發揮作用。

（作者為商務部國際貿易經濟合作研究院副研究員）