高校預算績效管理一體化框架建構

［摘 要］為適應全面預算績效管理的要求，高校應當遵循人才培養規律，依據學科評估、審核評估、專業國標和專業認證的要素內涵，構建符合高等教育改革方向、契合高校特色、融合高校實踐的預算、核算、績效一體化業務架構和數據架構，以提高預算績效評價的相關性和可靠性，提升預算績效管理結果的客觀性和公平性，從而提高資源配置效率和效果。

［關鍵詞］全面預算績效管理；高等教育；業務架構；數據治理；數據服務

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2025.07.002

［中圖分類號］F810.6 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2025）07-0010-05

0" " "引 言

高校應遵循人才培養規律，以新時代教育評價改革總體方案為指導思想，以高等教育的五大職能為宗旨，以高等教育的產出導向為邏輯路徑，依據學科評估、審核評估、專業國標和專業認證的要素內涵，構建符合高等教育改革方向、契合高校特色、融合高校實踐的預算績效管理指標、標準和模式。通過數據治理，建立高校數據中臺，保證高校預算績效數據的一致性、完整性和可靠性，進一步構建預算、核算、績效一體化管理的框架和理念，充分挖掘業務數據的價值，有效支持高校預算績效管理，提升資源配置效率和效果。

1" " "預算績效管理一體化的應用現狀

全面實施預算績效管理是財政改革的重要內容，是踐行國家治理的重要方面。《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）提出，力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化。《事業單位財務規則》（2022年財政部令第108號）第二十二條規定：“事業單位應當將各項支出全部納入單位預算，實行項目庫管理，建立健全支出管理制度。”《預算管理一體化規范（試行）》（財辦〔2020〕13號）提出將制度規范與信息系統建設緊密結合，著力推進預算管理一體化建設。所以，高校應當適應財政政策的改革，樹立“花錢必問效、無效必問責”意識，建立“所有支出必有預算、所有預算必立項目、所有項目必設績效”的管理理念。

預算績效管理的痛點和難點主要在于預算與績效的松散和割裂。韓曉明認為，應該創新預算管理方式，構建“五個環節融合，四項基礎支撐”的預算和績效管理一體化框架[1]。劉國永等認為，預算與績效管理一體化的核心是建立以績效目標為核心的預算編制路徑，實現預算和績效管理在全過程中的融合[2]。王璐等認為，預算和績效管理一體化是把預算管理和績效管理兩個系統整合為一個有機系統，實現管理流程一體化、責任主體一體化、信息平臺一體化[3]。劉長泉認為，解決預算管理與績效管理兩者一體化實施的基本思路就是把預算管理和績效管理兩個系統整合為一個系統，將績效目標嵌入預算管理全過程，實現“同部署”“雙監控”“共評價”的過程控制，即管理一體化、編制一體化、執行一體化、評價一體化[4]。

綜上所述，目前研究應用預算和績效一體化的思路集中于二者的流程整合和并行同步，即將績效管理的事前績效評估、績效目標設定、績效運行監控、支出績效評價、評價結果應用等各個模塊內化嵌入預算管理的項目庫管理、編制與審批、執行與調整、分析與評價、決算與公開等全流程。績效牽引預算、服務預算，但在實踐應用中，預算與績效一體化全流程的“源”（績效目標與預算安排）無顯著關系、“宿”（績效評價結果與未來預算安排）關聯程度低。究其原因，在于預算績效評價缺乏數據支持，導致預算績效管理目標的指標體系、指標標準、賦權規則等缺乏相關性和可靠性，預算績效評價結果缺乏客觀性和公平性。因此，預算績效管理一體化的實踐應當基于預算、核算、績效的一體化框架和理念，以保障預算績效評價及結果應用的可操作性。

2" " "高校預算績效管理一體化的業務架構

高校應當結合行業特質，建立以預算為基礎，以核算為依據，以績效為目標的一體化管理模式。高校預算績效管理一體化的業務架構如圖1所示。

2.1" "預算管理

預算管理是高校預算績效管理一體化的基礎，包括項目庫管理、編制與審批、執行與調整、分析與評價、決算與公開等內容。

項目庫管理是按照全生命周期，將項目庫劃分為申報庫、評審庫、淘汰庫、備選庫、儲備庫、批復庫、執行庫、完成庫、清理庫、示范庫等，對項目進行立項、監督、退出、完成和考核管理。對接高校五大職能，不同業務的項目由相應的歸口部門進行管理，可將高校項目庫劃分為學科平臺、創新團隊、教學實驗平臺、專業發展建設、科研平臺、人才引進、師資隊伍建設、圖書資源、數字平臺、修繕維護、校園環境建設、安全穩定、運行保障、基本建設等項目。

編制與審批是高校按照“二上二下”原則對收入預算、支出預算進行估算。高校歸口部門根據中期規劃、年度工作目標任務，參考上一年預算執行情況、有關支出績效評價結果，按規定模板編制本部門次年年度收支預算、次年政府采購預算，財務部門匯總編制學校年度預算報告。歸口部門根據下達的預算額度，按照有關規定和實際工作需要，對預算額度細化，提交財務部門審核、下達預算指標。

執行與調整是歸口部門按照預算方案組織本部門的預算實施、調整或追加。歸口部門按照預算確定的項目、開支范圍、標準、額度、進度安排支出。財務部門依據政策法規組織核算，對預算執行情況進行全方位、全過程監控。在預算執行過程中，如遇不可預見因素對預算的執行產生較大影響時，可根據實際情況向主管部門或根據主管部門的要求提出預算調整。因政策調整或不可預見因素確需追加預算時，由歸口部門提出追加預算申請。

分析與評價是財務部門負責預算執行過程中的實時控制，并定期對學校預算收支情況進行檢查、分析與反饋。預算分析的主要內容包括預算總體執行情況、預算執行的影響因素、解決預算執行偏差的措施、辦學成本和效益的趨勢分析等。預算評價是按照責、權、利相結合的原則，依據預算執行的評價標準和評價辦法，對歸口部門落實經濟目標責任的考核。

決算與公開是在預算年度結束，通過年終清理、轉賬、結賬并編制年度決算報告，全面反映學校實際收支情況。決算報告應當與預算相對應，按預算數、調整預算數、決算數分別列出；決算報告編制完成，經學校黨委會審定后，報送上級主管部門。預算公開是定期在教職工代表大會或全體會議上公布本單位財務預算方案和預算執行情況。學校的整體預算和決算，根據主管部門的相關規定進行公開，接受社會公眾的監督。

2.2" "核算管理

核算管理是高校預算績效管理一體化的依據，是以獲得最佳經濟效益為目標，運用業務核算、統計核算、會計核算等手段，對運營過程中活勞動和物資消耗以及取得的成果進行記錄、計算、對比和分析。

業務核算是反映和監督高校內部經濟活動的一種方法。即高校在開展自身業務活動時應當履行的各種手續，以及由此而產生的各種原始記錄，如教師引進記錄表、學期課程開設表、畢業生就業分布記錄表等。業務核算是對高校的個別作業環節進行的觀察和計量，用以反映和分析高校履行五大職能的具體問題。業務核算不但可以核算高校已經完成的項目是否達到原定的目標、取得預期的效果，而且可以對尚未發生或正在發生的經濟活動進行核算，以確定該項經濟活動是否達到效果，是否有執行的必要。業務核算的程序包括方案選擇、流程設計、業務控制、持續改進等。

統計核算是用統計方法分析高校經濟活動的數量特征和數量關系，主要包括高校的經濟活動條件統計、投入統計、產出統計和經濟效益統計等方面內容。統計核算是應用實物量、價值量、勞動量等量度指標，通過觀察法、分組法、綜合指標法、抽樣調查法、歸納推斷法等對高校經濟活動的規模、水平、結構、比例、速度等數量關系進行計算、匯總和綜合，以便掌握高校經濟運行的規律。統計核算的程序包括統計設計、統計調查、統計整理、統計呈現等。

會計核算是對高校經濟活動產生的資金往來進行核算，是以貨幣為計量單位，運用會計方法，對高校經濟活動進行連續、系統、全面、綜合的記錄和反映，定期編制并提供財務報告、決算報告和其他會計資料，為高校決策提供依據的一項價值管理活動。會計核算主要通過設置賬戶、復式記賬、填制和審核會計憑證、登記賬簿、成本計算、財產清查和編制財務報表等方法，反映會計要素的增減變化及其結果，提供可靠和相關的財務信息資料。

2.3" "績效管理

績效管理是高校預算績效管理一體化的目標，包括事前績效評估、績效目標設定、績效運行監控、支出績效評價、績效評價結果應用等內容。

事前績效評估是指對擬安排預算的項目進行客觀、公正的績效評定與估算，主要判斷項目資源配置的必需性和可行性，重點論證的內容包括：項目實施的必要性、公益性、收益性；項目建設投入合規性與項目成熟度；項目資金到位可行性；項目成本、投入、效益預測合理性；預算資金需求合理性；績效目標合理性；其他需要納入事前績效評估的事項。

績效目標設定是項目計劃在一定期限內達到的預計產出和效果，包括學校整體績效目標和項目績效目標，是開展預算項目績效運行監控和績效評價的重要基礎和依據。績效目標細化量化為績效指標，主要包括成本指標、產出指標、效益指標和滿意度指標等。按照“誰申請預算，誰設置目標”的原則，預算歸口部門在提出預算需求時，應同步設定績效目標，經學校預算管理辦公室審核后，報學校預算績效管理小組審定。

績效運行監控是在預算執行過程中，對項目執行的相關內容和目標完成情況進行跟蹤監控，及時糾正績效運行偏差，促進績效目標達成，包括預算執行規范性、預算執行進度、預計產出完成程度、預計效益實現程度、服務對象滿意度等。歸口部門應當建立預算績效跟蹤監測機制，按月對預算執行進度和績效目標實現程度進行監控，發現問題及時糾正并報告預算績效管理小組。

支出績效評價是依據歸口部門設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對預算支出的經濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀的測度、分析與評判。績效評價方式包括績效自評、整體評價、第三方評價、績效審計。績效評價采用定量與定性結合的方法，主要包括成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法、標桿管理法等。

績效評價結果應當采取評分與評級相結合的形式，具體分值和等級可根據不同評價對象和內容設定。績效評價結果應及時整理、歸納、分析、反饋，并突出其應用，如將績效評價結果作為學校完善政策、改進預算管理和安排以后年度預算的重要依據；又如對預算執行嚴重低效無效并造成重大損失的責任人，按照相關規定追責問責，并作為經濟責任考核的主要內容和部門年終考評的參考因素。

3" " "高校預算績效管理一體化的數據架構

高校預算績效管理一體化的數據架構主要解決如何管理和使用預算數據、核算數據、績效數據的問題，其核心在于消除信息孤島，建立一個共享、通用的數據中臺；其目標在于通過數據治理，保證高校預算績效數據在教學、科研、財務等業務系統之間的一致性、完整性和可靠性，充分挖掘業務數據的價值，有效支持高校的預算績效管理。

3.1" "數據治理

數據治理是一套包含策略、原則、組織架構、管理制度、流程以及各種相關技術工具的管理框架，是在高校數據管理與應用層面上進行規劃、監督和控制，對多源異構數據進行整合和綜合運用，建立高校預算績效數據的全面采集和深度分析體系，建立以數據為驅動的管理模式。數據治理的核心工作是數據標準管理，保障數據的一致性和準確性，主要針對數據域、數據主題、數據實體、數據屬性四個層面，從業務、技術、管理三個維度制定標準，包括數據模型標準（元數據標準化）、主數據和參照數據標準、指標數據標準。一體化的數據治理功能包括元數據管理、數據分類分級、數據血緣分析、數據標準管理、數據質量管理、數據生命周期管理等。

3.2" "數據源

數據源主要定義數據采集的來源、內容、格式和采集方式，高校預算績效數據的來源主要有三個：一是高校內部數據，如人事、科研、教務、資產、財務、學工、后勤、本科教育教學狀態數據庫等業務系統數據；二是第三方數據，如網絡數據、通信數據、信用數據、學生數據等；三是采集數據，如通過圖像視頻、社交媒體、物聯網等途徑接收到的數據。數據類型包括：結構化數據（關系型數據庫）、半結構化數據（郵件、HTML、報表、教學資源庫、檔案系統等）、非結構化數據（視頻、音頻、圖片、圖像、文檔、文本等）。

3.3" "數據接入

數據接入是針對預算績效多數據源系統，按照抽取、同步、整合等數據處理步驟，提供一體化、可融合的數據適配解析器和數據轉換功能，實現根據數據源情況的自適應數據解析和流程化處理。支持任意類型數據的抽取匯聚任務，主要包括異構數據庫之間數據傳輸匯聚，不同類型、跨服務器的文件型數據傳輸，數據庫和文件類、服務接口間相互傳輸，等等。實現基于數據源的異構數據自動解析，并能按照任務場景進行自定義配置，實現智能化、可視化、組件式數據匯聚整合任務構建。一體化的數據接入功能包括策略配置、任務管理、斷點續傳、數據對賬、數據分發等。

3.4" "數據處理

數據處理是實現預算績效數據標準化、規范化的過程，包括數據的抽取、清洗、關聯、標識、轉換、加載等操作，支持實時計算和離線計算，支持批量處理操作，支持分布式數據傳輸。數據轉換是數據處理的核心部分，是從業務系統中抽取源數據，然后根據數據中臺模型的需求，進行一系列數據聚合以及各種計算。在數據處理過程中，引入模型體系、標簽工程和知識圖譜技術，進一步提升數據價值密度，實現數據增值、數據準備、數據抽象。一體化的數據處理功能包括數據抽取、數據清洗、數據關聯、數據標識、數據轉換、數據加載等。

3.5" "數據存儲

數據存儲是針對多源異構的數據場景，在數據組織層面為數據的接入、融合及智能數據應用服務等提供穩定、高效的支撐。數據存儲的關鍵是元數據，包括業務元數據、技術元數據、管理元數據。業務元數據描述數據的業務含義、業務規則等，如表名稱、表的血緣關系、表的字段說明、指標的統計口徑等。技術元數據描述數據源信息、數據流轉信息及數據結構化信息，包括庫表字段、數據模型、ETL腳本與SQL腳本等。管理元數據描述數據的管理歸屬信息，包括業務歸屬、系統歸屬、運維歸屬以及數據權限歸屬等。一體化的數據存儲功能包括原始庫、資源庫、主題庫、業務庫、知識庫、統一索引庫、數據資源目錄、元數據庫、管理信息庫等。

3.6" "數據服務

依據畫像理論或管理駕駛艙理念，基于數據存儲的主題庫、統一索引庫、數據資源目錄、元數據庫等，結合高校預算績效評價的知識庫、制度庫、指標庫、標準庫、規則庫、模板庫，應用建模、云計算、邊緣計算、商業智能等技術，呈現項目、單位、部門、政府等不同層級的預算績效評價報告，實現高校預算、核算、績效的數字化轉型和一體化運維。一體化的數據服務功能包括查詢檢索服務、比對分析服務、數據推送服務、數據操作服務、模型分析服務、數據管理服務等。

4" " "結 論

高校應遵循全面預算績效管理的要求，樹立“花錢必問效、無效必問責”意識，建立“所有支出必有預算、所有預算必立項目、所有項目必設績效”的管理理念，穩步推進預算、核算、績效管理一體化建設。業務架構是高校預算績效管理一體化的核心內容，決定了IT架構（應用架構、數據架構、技術架構）的內容，是將高校愿景使命轉化成高校發展的目標和形式，對學科發展、專業建設、科學研究、人才培養等核心業務進行預算、核算、績效的融合管理，預算是一體化管理的基礎，核算是一體化管理的依據，績效是一體化管理的目標。數據架構是高校預算績效管理一體化的支持平臺，為預算績效管理提供數據支持，提高預算績效管理指標體系的相關性和可靠性，提升預算績效評價結果的客觀性和公平性。

主要參考文獻

［1］韓曉明.預算與績效管理一體化：框架與策略［J］.財政監督，2018（19）：5-11.

［2］劉國永，朱文.以績效目標為核心的預算與績效管理一體化建設路徑［J］.財政監督，2019（21）：53-55.

［3］王璐，宋玉珍，陳璐.預算和績效管理一體化實現路徑探討［J］.財政監督，2020（16）：46-51.

［4］劉長泉.高校預算和績效管理一體化實施路徑探析［J］.財務與會計，2021（10）：76-77.

［收稿日期］2024-07-02

［基金項目］河南省2024年度教育財務管理科研項目“基于風險控制視角的學校內控體系優化研究”（2024C09）。

［作者簡介］楊定泉（1969— ），男，湖北荊門人，教授，主要研究方向：管理會計理論與實務、系統分析與設計；周玉（1993— ），女，河南信陽人，會計師，主要研究方向：高校財務管理。