關于民生實事項目人大代表票決制工作的調研報告

民生實事項目人大代表票決制（以下簡稱“票決制”）最早于2008年在寧海縣力洋鎮、大佳鎮探索實行，之后部分縣鄉陸續借鑒實施，2017年開始在浙江全省各市縣鄉推廣。河北省于2018年在衡水市市級層面探索實行，2019年4月，省人大常委會辦公廳印發了《關于實施民生實事項目人大代表票決制的指導意見》，在市縣兩級全面實施。為整體掌握河北省票決制工作的開展情況，推動票決制工作規范化高質量發展，河北省人大常委會代表工作委員會通過發放統計表、查閱資料、實地考察、座談交流等形式，赴8個設區市、17 個縣（市、區）進行調研，并赴浙江、河南進行了學習交流，形成人大代表票決制工作的調研報告。

一、票決制工作開展的基本情況

2020年以來，河北省各市縣按照指導意見要求，全面開展票決制工作，并結合地方實際積極探索創新，每年票決產生超過2000件民生實事項目。此外，部分有條件的鄉鎮也積極作為，推動票決制工作在基層治理中發揮作用。各地在工作中嚴格遵循指導意見明確的工作程序，即：在黨委領導下，由政府廣泛征求人民群眾意見建議并提出候選項目，經人民代表大會投票表決確定正式項目后交由政府具體組織實施，人大代表和人民群眾進行監督。基本形成了“黨委領導、群眾提議、政府統籌、代表選擇、部門落實、人大督評”的工作格局，建立了涵蓋項目征集、初定、審議、票決、實施、監督、評價等環節的全鏈條閉合式工作機制。河北省的民生實事項目人大代表票決制工作具有四個鮮明特點。

（一）堅持把黨的全面領導貫穿票決制工作全過程。各地在票決制工作開展過程中始終堅持黨委的全面領導。一是加強組織領導。各地黨委高度重視票決制工作，切實加強組織領導，確保了票決制工作正確方向。滄州市委牽頭成立票決制工作領導小組，市委副書記任組長，市人大、市政府有關領導同志任副組長，市委辦、人大辦、政府辦、發改委等市直相關部門主要負責同志為成員，為工作順利實施提供組織保障。二是加強制度建設。各地均制定了本地區關于票決制的工作實施意見或辦法，明確黨委、人大、政府各方面責任，以黨委名義印發執行，或是報經黨委同意后，由人大常委會作出相關決定，為順利推進票決制工作提供了制度保障。三是加強統籌協調。切實發揮黨委統攬全局、協調各方的領導核心作用。在黨委統一領導下，人大、政府各司其職、各盡其責，協調一致推進工作。政府在項目實施過程中遇到重大情況、人大在監督過程中發現重大問題及時報請黨委研究，協調各方力量予以解決。衡水市委將代表票決制列為全市全面深化改革重點工作，市委主要領導多次批示并組織召開專題會議，研究解決票決制工作中的重大問題，確保票決制工作順利開展。

（二）堅持把政府主體責任體現在項目征選實施中。各地政府積極主動作為，在項目征集、初定、實施過程中發揮了主導作用。一是廣泛征集。通過電視、廣播、報紙、網站、微信公眾號等多種途徑發布通告，向人民群眾廣泛征集民生實事項目線索。唐山市注重運用新媒體，采取短視頻等多種形式，對民生項目征集工作進行政策解讀和宣傳報道。石家莊市對提交民生實事建議的市民，通過“誠石通”APP和“信用石家莊”微信公眾號給予“誠石分”加分，提高個人信用度。二是統籌考慮。對人民群眾提出的意見建議進行匯總整理，結合人大代表收集民意反映的建議，在對項目必要性、可行性進行充分論證的基礎上，統籌謀劃提出建議方案并報黨委研究確定，形成帶差額的候選項目（多數市縣按照差額20%左右掌握）。衡水市堅持“小切口、大視角”理念，將切口較小、覆蓋面較大、受益面較廣的事項優先納入候選項目。辛集市政府提出初步候選項目后，會先發給人大代表征求意見，綜合考慮代表建議后再形成最終的候選項目清單。三是有力推動。各地政府高度重視項目實施，制定工作計劃，明確時間節點、責任部門、責任人，采取有力措施切實加大推進力度。承德市政府建立項目建設工作專班，采取月通報、季點評，媒體通報等工作機制，統籌協調解決建設難題，強力推進項目建設。

（三）堅持把規范程序流程落實到項目審議票決中。市縣人大嚴格規范程序流程，確保人大代表能夠充分審議、票決產生符合人民意愿的項目。一是讓人大代表充分了解情況。各地采取有力措施，保障人大代表對項目建設的知情權。張家口市、定州市等地在人代會期間專門聽取市政府民生實事項目上一年度完成情況報告和本年度候選項目情況說明。邢臺市、邯鄲市等地由政府牽頭、部門負責，形成民生實事項目候選項目詳細說明報告和項目清單，讓人大代表充分了解項目建設內容。二是確保人大代表充分審議。各地人大在人代會日程中安排民生實事項目審議時間，在分組審議時，邀請政府相關負責人列席會議，接受人大代表的詢問。三是保障人大代表順利表決。各地人大制定票決辦法，明確候選項目的差額比例、表決方式、項目確定和公布方式等，確保表決按規定進行。在人代會期間，各地以全體會議或分團會議方式對候選項目進行投票表決，公布票決結果確定民生實事項目。

（四）堅持把發揮代表作用體現在項目監督落實中。各地在項目推進過程中，充分發揮了人大代表作用，對民生實事項目的實施進度、項目質量、資金使用等開展全過程監督。一是組織人大代表視察調研。各地在第四季度均組織轄區各級人大代表開展代表視察、調研活動。秦皇島市以專門委員會組成人員為基礎，成立代表監督小組，對民生實事項目實施情況進行跟蹤監督。廊坊市結合人大代表專業特長和工作經歷，以代表小組形式建立監督小組，提升監督實效。二是聽取審議專題工作報告。各地普遍在每年年中的人大常委會會議上聽取項目進展情況報告，在年底的人大常委會會議上聽取項目完成情況報告。滄州市建立“一季一督導、半年一報告、一年一測評”工作機制，持續推動民生實事項目按時限按節點推進。三是開展滿意度測評。各地人大在年初的人代會上組織人大代表對上年度項目實施情況分“滿意、基本滿意、不滿意”三個等次開展等次評價，個別市縣采取“百分制”，測評完成后，結果向同級黨委報告、向社會公告。四是公開展示接受監督。各地采取多種措施向人大代表和群眾展示項目完成情況。保定市搭建了“保定民生實事數字化管理平臺”，實現“一圖、一碼、一指數”管理功能，群眾通過掃二維碼可以直觀了解民生實事項目的基本信息、完成進度等，并可根據自己的體驗度、獲得感給出滿意度。石家莊市將全年民生實事完成情況匯總成冊，以圖文并茂形式展現民生實事完成的全過程，廣泛接受代表、群眾和媒體監督。

二、票決制工作的幾點啟示

通過調研，充分感受到票決制工作體現和踐行全過程人民民主理念是人大工作非常有價值的探索實踐。

（一）有利于黨委政府工作與群眾訴求的有效銜接。票決制是一座連接黨委、政府工作和群眾利益訴求的橋梁。在這一機制下，黨委把關定向，政府圍繞民生廣泛征集項目建議，人大組織代表深入調研，聯系群眾，聽取民聲民意，反映群眾呼聲和訴求，確定民生實事項目并監督落實。各方面心往一處想、勁往一處使，保證了群眾關心的事能進入政府施政清單，使黨委政府的工作方向與群眾訴求高度契合，以“民聲”定“民生”，實現了“民呼”與“政為”精準對接。

（二）有利于發揮人大代表的橋梁作用。在開展票決制工作全過程中，人大代表始終參與，能夠有效激發人大代表特別是基層代表依法履職、主動履職的熱情，也為代表閉會期間有效履職搭建了平臺，使代表活動的載體更加豐富。通過票決前的廣泛征集、票決中的充分審議、票決后的跟蹤監督，人大代表密切聯系人民群眾的優勢作用得以充分發揮，同時也進一步提升了人民群眾對代表履職的認可度。

（三）有利于增強基層人大的工作質效。票決制工作通過基層人大積極參與社會治理活動，進一步豐富了法定職權的行使場景，是推進人大制度和人大工作與時俱進、完善發展的生動實踐。人大依法參與民生實事項目征集、選定、監督、評價等各環節，推動了民生領域公共服務決策科學化、民主化，為充分發揮人大制度優勢、推進基層社會治理現代化找到了突破口、提供了好抓手。

（四）有利于提升人民群眾的獲得感幸福感。票決產生的民生實事項目覆蓋所有人群、內容涉及民生全域，每年都會解決一批諸如交通擁堵、停車難、安全飲水、老舊小區改造、居家養老等群眾最關心、最直接、最現實的“生活難事”和“關鍵小事”。這些項目實施，切實改善了人民群眾的生活條件，為群眾提供了優質的公共服務，使人民群眾得到了看得見摸得著的實惠。

三、存在的問題和不足

結合調研中發現以及座談中市縣人大同志反映，在開展票決制工作中，還存在一些問題和不足。

（一）工作認識還不到位。一是照搬。有的地方落實上級部署的民生實事項目多，本地特色項目實施得少，沒有做到因地制宜。以2023年市級民生實事為例，大部分設區市確定的民生實事項目與省級民生工程重合度在40%以上，有的達到了73%，縣一級確定的項目與省市的重合更加明顯，有10%的縣重合度均超過了70%。二是拼湊。有的地方為落實要求而開展票決制工作，沒有結合當地條件和群眾需要，有的地方將上級部署的重點工作、必建項目列入民生實事進行票決，失去了“票決”的意義，存在走形式、湊數量的問題。三是避難。在和各地人大、政府工作人員交流中還了解到，票決后的民生實事項目需要確保按時完成并接受代表的評議，無法完成的還要向人大代表進行解釋說明，造成了有的地方把已經開工建設的項目納入民生實事候選項目，或者出于績效等方面考慮，將涉及征地、審批等有難度的項目排除在候選項目外。

（二）群眾參與還不積極。一是社會關注不高。各市縣每年都會向社會發布征集民生實事項目的公告，但從實際效果看，群眾對項目征集工作關注程度還不夠，實際參與相對較少。二是政府反饋不夠。候選項目提出后，政府部門向群眾反饋力度不夠，群眾不了解自己提出的具體建議被采納了多少，對候選項目的認同感和參與的獲得感不是很強。三是建議質量不高。有的群眾和人大代表提出的意見只是個體利益訴求，沒有站在區域整體受益的角度提出意見，不能代表大多數人心聲，建議質量不夠高。

（三）代表作用發揮還不充分。在實際工作中，人大組織人大代表專門征集民生實事項目線索的活動還不多、方式還不豐富，代表對群眾呼聲和愿望了解得不全面、不深入，很多代表僅憑自己的主觀判斷和工作經驗提出項目建議，建議內容往往缺乏全局性和普惠性，人大代表密切聯系群眾的橋梁紐帶作用發揮得還不充分。

（四）有些概念和程序還需進一步厘清和優化。一是民生實事項目的范疇。民生是政府的核心工作，政府的每一個決定、每一項工作都涉及民生，而提請人代會確定的民生實事項目范疇則要更加具體，如何更好地最大范圍地惠及民生，關鍵是如何把握與老百姓現實生活的密切度和人民群眾的關注度。二是票決的意義。“票決”決什么、怎么決，目前河北省各地都采用差額票決的方式確定年度民生實事項目，票決前，候選項目都經過黨委研究，并在預算中安排了資金，對票決后落選項目，各地的普遍做法是仍然作為政府年度工作繼續實施，因而河北省的票決只是決定將項目納入人大重點監督范圍，這樣的“票決”還難以納入重大事項決定權的范疇。相比來看，浙江寧海的落選項目在本年度將不再安排實施，而是列入下年度民生實事候選項目，票決的意義體現得就更加充分。三是預算銜接問題。民生實事項目資金絕大多數是政府財政資金，必須納入政府預算安排。從法理上講，需要等票決結果出來才能編制完整的預算。但各地的普遍做法是，在同一次人代會上既差額表決確定民生實事項目，又審查通過政府預算，二者容易產生法律邏輯上的問題。

四、工作建議

票決制作為一項開創性的新生事物，還需要在實踐中不斷探索完善，根據調研情況，提出四點完善票決制工作的建議。

（一）提高政治站位，把握做好票決制工作基本原則。一是堅持黨的領導。無論是項目征集、候選項目確定，還是項目票決、項目實施、項目監督、項目評估等都要在同級黨委領導下進行，票決制工作中遇到的重大問題、重要事項要及時向黨委請示報告，確保票決制工作的正確方向。二是充分發揚民主。堅持問計于民、問需于民、問效于民，廣泛聽取各方面的意見建議，最大程度地把人民群眾的訴求和集體的智慧體現在民生實事項目征集、確定、實施、評估各環節中。三是依法規范實施。人大要積極履行好法定職能，做到不越位、不缺位。要支持政府依法履職，不能一味傳導壓力，影響政府工作的積極性，導致在提出項目的時候，難度大的項目不敢提、不愿提。要形成共識、凝聚合力，切實把民生實事辦好、辦實。四是強化效果導向。要以社會廣泛參與、項目有效實施、群眾最終受益為目標，盡力而為、量力而行，經濟基礎薄弱的地方不必每年都開展票決制工作。安排項目時不能一味求多、求大、求規模，重形象、湊數量，關鍵是要把每個確定的項目盯到底、做扎實，絕不能搞“面子工程”。

（二）深化思想認識，明確票決民生實事項目基本內涵。提交票決的民生實事項目，應該是民眾急需解決的問題，是能夠讓群眾直觀地看到進度和效果，并能夠在短期內受益的項目。因此，選擇項目應該注意五點。一是具有普惠性、公益性和區域平衡性，以民生類公共事業項目為主，特別要注意與政府重大投資項目、一般性基礎建設項目相區分，可重點選取教育、醫療衛生、勞動保障、科技文化、環境保護、公民素質提升等領域的項目；二是項目資金以政府財政投入為主，避免社會資本主導產生的過分追求經濟效益、資金不穩定等弊端，防止出現“半拉子”工程，損害政府公信力；三是有明確的實施目標，原則上應選擇當年可以完成的項目，確需跨年度分步實施的，應提出明確可評價的年度階段性目標；四是項目要接地氣，充分體現地方特色，上級政府已經作出安排、本級政府必須完成的任務不再列入民生實事項目進行票決，可有選擇地納入重點監督內容。五是靈活掌握，票決制工作向縣鄉兩級傾斜。從各方面反映情況看，票決制在縣以下層面實施效果更為顯著，而設區市一級因行政區域較廣，差異較大，具體的項目安排難以照顧周全，可根據本地實際情況適度安排民生實事項目，不作硬性要求，同時參照省二十項民生工程，更多地在宏觀領域進行規劃和指導，起到承上啟下的作用。

（三）把握重點環節，規范票決制工作基本程序。在項目征集環節，政府集中征集時間要不少于兩個月。要拓展征集渠道，利用“12345”市長熱線、群眾議事會等方式開展常態化征集。要依托政務服務等網絡平臺，開發“民生實事數字化應用場景”，方便群眾提出意見建議。針對收集的項目線索，注重做好歸納提煉、升華工作，建立民生實事候選項目儲備庫。人大要密切配合、協同發力，可以從代表調研視察、家站選民接待日、與基層代表座談、代表建議中分析梳理匯總項目線索，供政府參考。在項目初定環節，政府要發揮主導作用，科學確定初選項目，實現政府作為與民眾需求的精準對接。要按照“尊重民意、公益均等、量力而行、盡力而為”的原則，認真開展項目可行性論證。人大可以提前介入，針對政府提供的初選項目，組織代表開展專題調研和項目評估論證，并及時向政府反饋代表意見建議。在審議表決環節，人大要督促政府提前準備候選項目的具體情況，包括項目名稱、實施內容、投資額、完成時限等，在人代會召開前和政府工作報告、預決算報告等一同送達人大代表，讓代表有充分的時間了解掌握有關情況。在票決時，堅持不定調子、不畫框子、不搞標準答案，讓代表按照個人意愿投出莊嚴的一票。為了增強票決制工作的嚴肅性和規范性，建議把民生實事項目票決作為人代會正式議程，在全體會議上進行票決，并公布票決結果。在監督評估環節，人大要把票決后的監督作為工作重點，列入人大年度監督計劃，通過視察、調研、聽取匯報等方式跟蹤監督項目進展。對代表測評不滿意的項目，督促政府作出解釋說明，抓好問題整改，整改情況向人大常委會專題報告。要注重事后監督，針對群眾關注程度高、社會影響面大的重點項目，建立長效化跟蹤監督機制，適時在人大常委會會議上聽取政府對項目實施效果的評估報告。

（四）強化工作指導，推動票決制工作走深走實。一是適時修訂完善相關制度。目前，全國人大已在對部分相關法律進行修改，考慮將票決制工作經驗寫入法律中，同時也在考慮研究出臺票決制工作的指導性意見。我們將根據相關法律修改情況，參考全國人大的指導性意見，總結河北省各地經驗做法，適時修訂河北省《關于實施民生實事項目人大代表票決制的指導意見》，為票決制工作開展提供堅實制度保障。二是進一步研究解決票決制工作程序及相關問題。與全國人大及時溝通聯系、匯報請示制度運行中存在的法理性、程序性、普遍性問題；與基層人大同向發力、同題共答，根據地方探索實踐，深入研究民生實事項目內涵和外延的準確界定、民生實事項目與重大工程項目的區別、項目征集時間周期安排、征集民意來源項目所占比例、街道民生實事項目票選等問題，不斷完善票決制工作程序和工作機制。三是做好典型經驗宣傳工作。指導票決制工作開展時間久、效果好的地方做好經驗總結，在代表工委《代表工作動態》刊發，供各地參閱借鑒，適時召開經驗交流會進行交流研討。積極協調新聞媒體加大對票決制工作宣傳報道，講好新時代人大故事、人大代表故事，彰顯全過程人民民主基層新實踐。