小型農田水利設施管護模式適用性多元協同分析

摘 要：為提高小型農田水利設施可持續運行效率，針對管護模式適用性不足等問題，建立多元利益主體參與的小型農田水利設施管護模式協同分析框架。首先，歸納梳理出小型農田水利設施市場化管護的7種典型模式。其次，從技術、社會、環境這3個方面出發，構建管護模式適用性評價體系。再次，通過分析小型農田水利設施各利益主體的參與行為和利益邏輯，從而構建多元利益主體協同分析框架。最后，給出實際應用思路，為各地政府適配小型農田水利設施管護模式提供理論指引。

關鍵詞：小型農田水利設施；管護模式；適用性；協同分析

中圖分類號：TV93；C934 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2025）6-90-5

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2025.06.017

0 引言

小型農田水利設施是農業基礎設施的重要組成部分，在抵御水旱災害、提高農業生產能力和促進農民增產增收等方面發揮著重要作用［1］。在國家糧食安全戰略和全面鄉村振興戰略的驅動下，各地加快探索小型農業水利設施建設和管護策略。例如，河南省人民政府辦公廳于2021年發布《關于加強農田水利設施管護工作的指導意見》，湖南省水利廳等六部門于2023年發布《關于開展小型農業水利設施建設和管護三年行動的通知》，廣西壯族自治區于2024年啟動小型農業水利設施建設與管護攻堅行動。但目前，全國各地小型農田水利設施的實際使用情況不容樂觀［2-3］，普遍存在重建設輕管理、管護投入不足、管護主體模糊、需求分類不均勻、監督機制不完善等突出問題，使得農戶滿意度和參與積極性大大降低［4］。2024年5—6月，河南省遭遇嚴重的旱情，多地機電井損壞難修，導致抗旱保苗被堵在“最后一公里”。近年來，我國洪澇干旱等災害的突發性、極端性、反常性愈發明顯［5］，華北、黃淮、東北等地由局部極端暴雨引發的洪澇災害，使農田水利基礎設施受損嚴重，長江中下游、珠江三角洲及西北、西南等地發生嚴重的自然災害，暴露出農田灌溉設施短板問題依然突出。因此，深入探索小型農田水利設施可持續運行機制、優化創新小型農田水利設施管護模式，對破解農田水利設施建管難題、推動農業高質量發展，乃至全面推進鄉村振興、保障國家糧食安全都具有重要的現實意義。

現有相關研究主要集中在以下3個方面：一是關于種糧農戶、新型農業經營主體等受益主體參與小型農田水利設施管護的意愿和行為的調查研究；二是為解決目前普遍存在的重建輕管、管護效率低下等突出問題而開展的小型農田水利設施管護模式與實踐路徑創新研究；三是關于多元利益主體協同參與小型農田水利設施管護的制度規則、組織行為、參與機制等的研究。目前，小型農業水利設施現狀與現代農業發展所需仍存在較大差距，尚未形成統一有效的小型農田水利設施管護模式，尤其對管護模式適用性分析的研究尚少。針對上述問題，首先對各地小型農田水利設施市場化管護模式的探索實踐經驗進行梳理，從技術、社會和環境這3個方面出發，構建管護模式適用性評價體系；其次對小型農田水利設施的各利益主體的成本收益和行為邏輯進行剖析，建立多元利益主體參與的小型農田水利設施管護模式適用性協同分析框架，進而給出協同分析應用研究思路，以期為各地政府設計出適合當地情況的小型農田水利設施管護模式提供科學支持。

1 市場化管護模式探索實踐案例

小型農田水利設施具有顯著的公益性、基礎性特征，其管護模式自改革開放以來逐漸形成市場治理、社區治理和政府治理這3種形式［6］。黨的十八大以來，隨著“放管服”改革不斷深入，全國各地因地制宜探索和實踐小型農田水利設施市場化多元化管護模式。對公開文獻［2-3，6-13］進行梳理，歸納出7種典型模式：一是農民用水戶協會管護模式，如湖北省當陽市東風三干渠農民用水戶協會案例、河南省商丘市睢陽區農民用水戶協會案例等；二是公司化運營管護模式，如安徽省宣城市廣德市農業專業合作社案例、云南煙草集團投資建管農田水利設施案例等；三是政府購買服務管護模式，如重慶市某縣利民公司案例、河北省石家莊市鹿泉區北京太比雅公司案例、河南省平頂山市葉縣國源水務公司案例等；四是“協會+公司”管護模式，如湖南省婁底市雙峰縣農田水利工程管護案例；五是“商業保險+用水組織”管護模式，如河南省安陽市與中國人民財產保險股份有限公司的灌溉機井“保險+管護”案例、開封市蘭考縣小農水設施“保險項目共同體”案例等；六是“村委會牽頭+農戶參與”集體管護模式，如四川省成都市金堂縣小農水管護調研探索案例等；七是“積分+保險”管護模式，如湖南懷化市新晃侗族自治縣“積分+保險”案例等。

2 市場化管護模式適用性評價體系

研讀相關文獻后發現，目前尚無一種能被普遍采用的管護模式，且某種能在某一個地區成功實踐的管護模式套用到另一地區后，可能會出現“水土不服”的現象。基層組織的支持和制度規則的激勵約束、鄉風鄉俗的普遍道德和社會網絡的凝聚黏合、參與主體的經濟收入水平和知識技能素養、農田水利設施的建設配套與產權狀況等［6-8］都會對管護模式的成功與否產生直接或間接的影響。小型農田水利設施管護的經濟社會效益能否正常實現、運營管理的目標能否得到優化控制、各參與主體的權責分類是否合理也是管護模式是否適用的重要因素［13］。為綜合考評小型農田水利設施管護模式在某一地區的適用性，從技術指標、社會指標和環境指標這3個方面出發，建立適用性評價指標體系。同時，考慮到評價信息主要通過對多元利益主體的訪談調研、專家評價等方式獲取，各二級指標均設置為定性評價指標，見表1。

3 多元主體參與的適用性協同分析

3.1 分析框架

我國當前農田水利設施的利益主體自下而上可分為農業生產者、大中型灌區、農民用水合作組織、村集體、地方政府、中央政府這6個層級，各層利益主體的成本收益和行為邏輯各異［15-16］。農業生產者（包括用水散戶、新型農業經營主體和農業生產企業等）是最終受益者和與農田水利設施關系最密切的利益主體，受農業生產比較收益下降的影響，其參與維護農田水利設施的積極性不高；大中型灌區自收自支、獨立經營，通過提供灌溉服務獲取收入，但在經費、體制上無法與用水農戶直接對接；農民用水合作組織（包括農民用水戶協會、水利類農民專業合作社等）是農民自我管理和自我服務的用水組織，但因功能單一、缺乏資金、重建輕管等現實困境，難以有效發揮作用；村集體（村委會和村組）是農田灌溉的最基本組織單位，但改革后其集體能力被削弱，無力組織統一農田水利設施建設和管護；地方政府（包括省、市、縣、鄉鎮等各級政府）是落實中央精神和保民生、保穩定的中間管理環節，承擔提供基本農業生產保障的責任和義務，該研究所述的地方政府主要指與小型農田水利設施管護關系緊密的縣區級和鄉（鎮）級政府；中央政府是引導改革和保障民生的第一責任人和最大利益者，希望通過宏觀政策調整來調動其他利益主體的積極性，推動建立高效運轉的農田水利體系和機制。

當前，在國家鼓勵和提倡的“政府引導、受益農戶和社會力量參與、民辦公助”的小型農田水利設施市場化多元化管護模式探索浪潮下，社會資本、金融機構、學術研究機構、新聞媒體、社會捐贈者等在提供力量、建言獻策等方面也可發揮積極的補充作用。社會資本資金充裕、效率高，能彌補公共財政投入不足的困境，國家已出臺各類政策鼓勵和引導社會資本參與小型農田水利工程建設與管護；一些金融機構（如商業保險公司）是分散小型農田水利設施管護風險和彌補損失的有效補充，在政策引導下，已有部分地區成功實踐；學術機構作為從事相關研究的專業學術團體，能利用自身理論優勢來為優化小型農田水利設施管護模式提供智力支持；新聞媒體在信息傳導協調、群眾動員和效果監管等方面發揮著不可替代的作用；社會捐贈者（單位或個人）自發無償提供物質或資金捐贈，也是籌集建設與管護資金的可行渠道。

小型農田水利設施的多元利益主體從不同角度、不同行業領域出發，通過多業務溝通與相互作用的組織體系，整合不同利益者的管護意愿與行為，以不同方法和途徑，根據不同地區的社會發展、資源稟賦、組織支持、鄉風鄉俗等狀態來選擇適用的管護模式，對提升小型農田水利設施管護決策的民主性和科學性具有重要理論意義和實踐價值。因此，該研究構建一種以各級政府和水利等行政部門為指導，以縣、鄉（鎮）級水務行政部門為核心，以村集體、農業用水者等為主體，發動社會力量共同參與的小型農田水利設施管護模式協同分析框架，如圖1所示。

3.2 應用思路

為了便于指導縣、鄉（鎮）級水務中心開展實際分析工作，給出以下應用思路。

3.2.1 擬定備選方案集X

縣、鄉（鎮）級水務中心根據研究區域實際管護需求和上級部門的指導意見，通過全面摸底和廣泛調研，擬定若干套管護模式可行方案，構成備選方案集[X=x1，x2，…，xm]。

3.2.2 組建決策者集D

縣、鄉（鎮）級水務中心根據圖1所示的分析框架，面向村集體、農業用水者及社會各界等多元主體遴選r位利益相關者參與協同分析，建議每個利益群體參與決策者不少于2人，且r≥20，決策者應具有較高的認知水平、判斷能力及豐富的研究和實踐經驗，構建決策者集[D=d1，d2，…，dm]。

3.2.3 協同分析信息采集

縣、鄉（鎮）級水務中心根據表2中的適評指標體系來設計訪談提綱與調研問卷。在調研過程中，要充分解釋各評價指標內涵和偏好表達規則，引導決策者充分客觀評價，并給出決策信息。調研結束后，整理訪談調研資料，并轉換為初始分析信息序列[U=U1，U2，…，Ur]。

3.2.4 協同分析信息處理與決策

縣、鄉（鎮）級水務中心根據群體協同分析信息特征，建立合適的算法來確定適評指標權重向量[W=]（[w1，w2，…，w11]）和決策者權重向量[Ω=]（[ω1，ω2，…，ωr]），采用科學的綜合分析方法計算出各備選方案的綜合分析結果，并對其進行排序，確定最佳管護方案。

3.2.5 優化完善最佳方案

縣、鄉（鎮）級水務中心根據群體協同分析結果，對最佳管護方案進一步優化和完善，提高方案的可操作性和風險管控效率。

4 結束語

農村社會多元主體協同治理是目前有效解決轉型期農村社會矛盾的主要途徑，而建立多元利益主體協同參與的表達機制與決策體系是解決小型農田水利設施管護難題的重要突破口。該研究提出的多元利益主體參與小型農田水利設施管護模式協同分析框架與應用思路，具有較強的可操作性，以期能為政府決策提供實踐指引。該研究僅是拋磚引玉，如何設計切題有效的訪談調研問卷、如何遴選不同利益主體代表組建決策者集合、如何引導決策者群體都能表達出真實有效的意愿偏好等，以及如何建立科學嚴謹的信息融合算法與大群體決策技術，都是取得實踐成效要解決的關鍵問題，可融合大數據分析技術、網絡輿情分析方法和行為經濟學理論等進行深化研究。

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Collaborative Applicability Analysis by Multiple Stakeholders on the Management and Maintenance Modes for Small-Scale Agricultural Water Conservancy Facilities

LI Haitao1，2，3 ZHAO Yitao1，3 ZHANG Shike1，2，3

1. School of Civil Engineering and Architecture， Anyang Normal University， Anyang 455000， China; 2. Henan

Province Engineering Technology Research Center of Digital Intelligent Building and Low Carbon Building Materials， Anyang Normal University， Anyang 455000， China; 3. Digital Architecture Industry College， Anyang Normal

University， Anyang 450000， China

Abstract： In order to improve the sustainable operation efficiency of small-scale farmland water conservancy facilities and address the applicability evaluation issues of management and maintenance modes， a collaborative analysis framework with multiple stakeholders' participation was constructed. Firstly， seven market-oriented modes were summarized， which that have been explored and practiced in various regions of China， and an applicability evaluation index system was constructed from the aspects of technology， society and environment. By analyzing the participation behavior and interest logic of multiple stakeholders on small-scale farmland water conservancy facilities， then， a collaborative analysis framework with multiple stakeholders' participation was constructed. Finally， the practical application approaches ideas were provided. This research can provide theoretical guidance for local governments to select the most suitable management and maintenance modes of small-scale agricultural water conservancy facilities.

Key words： small-scale farmland water conservancy facilities; management and maintenance mode; applicability; collaborative analysis

（欄目編輯：于瑞濤）