流動(dòng)人口何以共享社會(huì)救助資源：焦點(diǎn)、制約與路徑

摘要：目前流動(dòng)人口在常住地難以共享救助資源，宏觀制約因素在于社會(huì)救助制度受制于戶(hù)籍制度與屬地化管理原則以及不完善的救助制度頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致救助項(xiàng)目滯后與匱乏、救助資源配置失衡，進(jìn)而催生“救助洼地”；中觀制約因素在于人口流動(dòng)挑戰(zhàn)了當(dāng)前社會(huì)救助制度的運(yùn)行機(jī)制，引發(fā)了財(cái)政事權(quán)與決策權(quán)的沖突、增加了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的難度、造成財(cái)政支出責(zé)任失衡，進(jìn)而抑制了地方政府救助動(dòng)力，令流動(dòng)人口救助需求遭到拒斥；微觀制約因素在于人口流動(dòng)增加了資格認(rèn)定難度、放大了家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)的誤差、提升了動(dòng)態(tài)管理環(huán)節(jié)的復(fù)雜性，使社會(huì)救助的基層管理實(shí)踐不斷面臨新困難，最終使困境流動(dòng)人口因難以被制度捕捉而容易陷入保護(hù)真空。因此需結(jié)合人口變動(dòng)態(tài)勢(shì)，完善政策理念、制度原則與體系結(jié)構(gòu)，同時(shí)優(yōu)化救助領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)劃分、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，并強(qiáng)化“申請(qǐng)—審核—管理”全流程的基層救助管理實(shí)踐創(chuàng)新，以扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)救助資源向常住人口的全覆蓋。

關(guān)鍵詞：流動(dòng)人口；社會(huì)救助；基本公共服務(wù)均等化；資源共享

**基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“共同富裕目標(biāo)下社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：23JZD031）；江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究基金一般項(xiàng)目“老年流動(dòng)人口異地就醫(yī)困境研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：2022SJYB0105）。

一、引言

近年來(lái)，中國(guó)戶(hù)籍管理制度不斷松綁，致使“人戶(hù)分離”現(xiàn)象日益普遍，人口流動(dòng)已成為中國(guó)人口發(fā)展格局的重要特征之一（蔡昉，2023；段成榮、邱玉鼎，2023）。根據(jù)歷年人口普查數(shù)據(jù)，改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)的流動(dòng)人口①規(guī)模不斷擴(kuò)大：2000年左右流動(dòng)人口總量邁入1億大關(guān)，2010年左右總量翻倍，2020年激增至3.76億，占城鎮(zhèn)人口總數(shù)的41.6%②。隨著人口流動(dòng)的日益頻繁，區(qū)域間的社會(huì)聯(lián)結(jié)得到深化，人口要素在產(chǎn)業(yè)與行業(yè)間形成動(dòng)態(tài)紅利，既推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展，又對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力提出了更高的要求。

在弱有所扶領(lǐng)域，社會(huì)救助作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性的制度安排，一直以來(lái)發(fā)揮著減貧防貧的重要功能（關(guān)信平，2024；左停，2024；蔣瑋，2024）。研究發(fā)現(xiàn)，流動(dòng)人口較戶(hù)籍人口的相對(duì)貧困程度更高，而且其在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)融入等多方面存在迫切的救助需求（楊舸，2017；王明姬、魏義方，2022）。那么，在人口流動(dòng)新趨勢(shì)下，大量流動(dòng)人口的涌入勢(shì)必帶來(lái)更大量、更多樣化、更不同于戶(hù)籍人口的救助需求，這將對(duì)社會(huì)救助制度的功能定位、救助資源的承載能力、救助管理的執(zhí)行效能以及救助人才隊(duì)伍的建設(shè)產(chǎn)生極大沖擊。同時(shí)，隨著流動(dòng)頻率、遷移方向與遷徙形式的不斷變化，社會(huì)救助資源在戶(hù)籍與非戶(hù)籍人口之間、流入與流出區(qū)域之間的配置規(guī)則將面臨全面挑戰(zhàn)。可見(jiàn)，人口流動(dòng)格局對(duì)社會(huì)救助制度的影響日益凸顯，無(wú)論是制度的頂層設(shè)計(jì)與運(yùn)行機(jī)制，還是基層管理實(shí)踐與實(shí)務(wù)工作，都無(wú)法回避人口流動(dòng)帶來(lái)的救助資源可及可得問(wèn)題。

推進(jìn)社會(huì)救助資源向常住人口全覆蓋，既是促進(jìn)救助資源配置“隨人走”的重要抓手，又是加快救助事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的有效路徑，更是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的有益探索。2024年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》（國(guó)發(fā)〔2024〕17號(hào)）提出要“將符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入社會(huì)救助范圍，為困難群體基本生活提供兜底保障”。然而，研究發(fā)現(xiàn)當(dāng)前社會(huì)救助制度尚未全面向非戶(hù)籍人口開(kāi)放申請(qǐng)資格，流動(dòng)人口在非戶(hù)籍地仍難以共享救助資源（方珂，2024；鐘一涵，2023；孫建娥、周媛也，2017）。這意味著當(dāng)前我國(guó)社會(huì)救助體系尚未結(jié)合人口流動(dòng)趨勢(shì)進(jìn)行政策理念、制度設(shè)置與管理實(shí)踐上的調(diào)整，因而未能積極回應(yīng)流動(dòng)人口的救助需求，也未能充分維護(hù)該群體的基本生存和發(fā)展權(quán)利，使得救助事業(yè)在發(fā)展新征程上未能達(dá)到“不漏一戶(hù)、不落一人”的目標(biāo)。那么，流動(dòng)人口緣何難以共享常住地社會(huì)救助資源？社會(huì)救助制度適配人口流動(dòng)趨勢(shì)時(shí)所面臨的一系列制約因素是什么？在扎實(shí)推動(dòng)共同富裕的歷史階段，上述問(wèn)題的答案將影響未來(lái)人口流動(dòng)格局下救助資源的調(diào)配、救助服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的完善以及救助管理執(zhí)行效能的提升。基于此，本文將在回顧流動(dòng)人口共享救助資源歷史與現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，剖析流動(dòng)人口群體共享社會(huì)救助資源所面臨的制約因素，進(jìn)而探索救助資源覆蓋流動(dòng)人口的制度路徑。

二、文獻(xiàn)回顧與研究視角

（一）文獻(xiàn)回顧

一直以來(lái)，如何借助制度力量保障公民的生存權(quán)是學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)議題（尚虎平，2021；姜曉萍、吳寶家，2022）。改革開(kāi)放后，“做大蛋糕”帶來(lái)的涓滴效應(yīng)證明了經(jīng)濟(jì)制度具有益貧屬性，困難群體往往能夠在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中實(shí)現(xiàn)減貧。在推進(jìn)共同富裕目標(biāo)的過(guò)程中，“切好蛋糕”對(duì)保障困難群眾福祉而言更是必不可少，那就要通過(guò)縮小勞動(dòng)收入、財(cái)產(chǎn)分配與公共服務(wù)等方面的差距來(lái)確保弱勢(shì)群體共享發(fā)展成果（李實(shí)、朱夢(mèng)冰，2022；韓克慶，2021；汪三貴，2008）。

社會(huì)救助制度作為民生保障的兜底性制度，重點(diǎn)保障了特定人群和困難群體的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)（林閩鋼，2024），最直接地回應(yīng)了弱勢(shì)公民的救助需求。然而該制度對(duì)受助對(duì)象的“本地戶(hù)籍預(yù)設(shè)”極大地限制了困難群體在生存保障上的權(quán)利平等與機(jī)會(huì)均等，使得有救助需求的非本地戶(hù)籍者難以被救助制度所覆蓋（鐘一涵，2023）。在這樣的背景下，既有研究主要借助基本公共服務(wù)均等化視角分析了流動(dòng)人口共享常住地資源的問(wèn)題。研究發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)“仍有2億多常住人口無(wú)法與戶(hù)籍人口享有同等的基本公共服務(wù)”，就醫(yī)、就學(xué)、就業(yè)等基本公共服務(wù)“同城不同權(quán)”（王明姬、魏義方，2022；趙福昌、孫維，2023）。

研究認(rèn)為，流動(dòng)人口之所以未能均等化地享有常住地的基本公共服務(wù)，原因在于以下幾點(diǎn)：其一，我國(guó)的戶(hù)籍管理制度構(gòu)造了制度性排斥，限制了常住地稀缺優(yōu)質(zhì)資源在本地/外來(lái)人口間的再分配（楊菊華，2017），戶(hù)籍制度甚至已被扭曲為流入地選擇性吸納高稟賦人口的制度工具（劉歡，2019）。其二，面向流動(dòng)人口的基本公共服務(wù)需要由多個(gè)供給主體協(xié)同推進(jìn)，但各主體間的博弈催生了縱向與橫向協(xié)同困境，進(jìn)而導(dǎo)致服務(wù)供給難以實(shí)現(xiàn)（王洛忠、孫梟坤，2021）。其三，地方政府開(kāi)放基本公共服務(wù)的意愿決定了外來(lái)人口獲得基本公共服務(wù)的門(mén)檻與水平（錢(qián)雪亞等，2021），而前者普遍會(huì)在權(quán)衡承載壓力和績(jī)效考核后形成消極供給，進(jìn)而造成后者共享基本公共服務(wù)的可及性障礙（姜曉萍、康傳彬，2023）。其四，為外來(lái)人口提供基本公共服務(wù)會(huì)對(duì)常住地財(cái)政形成壓力，而常規(guī)的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制并不能有效激勵(lì)常住地政府，且財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任未明確劃分的情形加重了基層政府負(fù)擔(dān)。這些因素均制約了地方政府向流動(dòng)人口提供基本公共服務(wù)的動(dòng)力與能力（魏義方等，2024）。

就救助資源在常住人口間的均等化配置而言，研究同樣發(fā)現(xiàn)上述障礙要素帶來(lái)的負(fù)向影響。例如，王超群和史健群（2023）發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)救助資金由縣級(jí)以上政府納入預(yù)算，中央與省級(jí)財(cái)政提供補(bǔ)助，這種央地財(cái)政分擔(dān)機(jī)制會(huì)導(dǎo)致地方政府承擔(dān)主要救助支出責(zé)任，進(jìn)而在流動(dòng)人口凈流入地區(qū)形成較大財(cái)政壓力，最終導(dǎo)致流動(dòng)人口被排斥在常住地制度供給之外。此外，方珂（2024）還發(fā)現(xiàn)，在基層救助工作實(shí)踐中，人口流入地與流出地間的低保異地核對(duì)極易引發(fā)“錯(cuò)保”“重復(fù)救助”等問(wèn)題，但關(guān)乎核對(duì)工作績(jī)效考核、責(zé)任認(rèn)定、權(quán)責(zé)分擔(dān)的機(jī)制尚未建立，因而容易引發(fā)基層工作人員對(duì)流動(dòng)人口申請(qǐng)救助的拒斥。

（二）研究視角

隨著推進(jìn)共同富裕進(jìn)程的加快，社會(huì)救助均等化既是實(shí)現(xiàn)“改革發(fā)展成果公平惠及困難群眾”的重要抓手，也是實(shí)現(xiàn)“2035年基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，流動(dòng)人口共享社會(huì)救助資源這一議題不僅獲得了更多高層關(guān)注，而且在基層實(shí)務(wù)界也引發(fā)了熱議。在人口流動(dòng)新常態(tài)下，社會(huì)救助除了要在地理區(qū)域、服務(wù)類(lèi)別之間實(shí)現(xiàn)均等化供給外（林義、任斌，2023），還應(yīng)當(dāng)在戶(hù)籍人口與非戶(hù)籍人口之間實(shí)現(xiàn)均等化供給。這既是共同富裕的題中之義，也是中國(guó)式現(xiàn)代化的民心所寄。

延續(xù)著基本公共服務(wù)均等化的分析思路，既有研究從流動(dòng)人口共享社會(huì)救助資源的現(xiàn)狀出發(fā)，分別圍繞戶(hù)籍、財(cái)政、管理等維度探究了社會(huì)救助制度未能有效覆蓋流動(dòng)人口現(xiàn)象背后的原因。然而，目前的研究往往只聚焦于單一維度，不僅難以形成對(duì)救助資源覆蓋流動(dòng)人口所要面臨的制約要素的整體性理解，而且會(huì)因過(guò)度倚重某一維度而忽視多重因素交織帶來(lái)的系統(tǒng)性影響。更重要的是，基本公共服務(wù)均等化視角因難以呈現(xiàn)社會(huì)救助制度細(xì)節(jié)而無(wú)法開(kāi)展貼合制度現(xiàn)實(shí)的觀察，進(jìn)而無(wú)法為未來(lái)社會(huì)救助制度適配人口流動(dòng)趨勢(shì)開(kāi)出具體藥方。

基于此，本文緊密結(jié)合社會(huì)救助制度，構(gòu)造了宏觀、中觀與微觀相結(jié)合的研究視角，即從社會(huì)救助制度原則、運(yùn)行機(jī)制與管理實(shí)踐出發(fā)，分別討論流動(dòng)人口在共享救助資源過(guò)程中面臨的頂層設(shè)計(jì)、中觀機(jī)制與微觀實(shí)務(wù)困境。這一視角不僅能夠幫助我們形成對(duì)各維度要素的整體性考慮，并梳理出彼此交互的要素背后的邏輯鏈條，也有助于挖掘不同層次的政策主體在克服上述制約要素時(shí)應(yīng)關(guān)注的政策重點(diǎn)，進(jìn)而層次化地呈現(xiàn)救助資源向常住人口全覆蓋的政策路徑。

三、流動(dòng)人口共享常住地救助資源的歷史與現(xiàn)狀

（一）流動(dòng)人口共享常住地救助資源的歷史

自2005年黨的十六屆五中全會(huì)提出“公共服務(wù)均等化”以來(lái)，推進(jìn)公共服務(wù)均等化工作被提上議事日程。2014年之后，戶(hù)籍制度改革與公共服務(wù)均等化改革同步推進(jìn)，各地逐步實(shí)行居住證制度，致力于通過(guò)為居住證持有者提供基本公共服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)居住證群體與戶(hù)籍群體享有均等的基本公共服務(wù)（年猛，2023）。目前，各地不斷通過(guò)優(yōu)化積分落戶(hù)、探索戶(hù)籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)、居住證互通互認(rèn)、按經(jīng)常居住地登記戶(hù)口等方式來(lái)推動(dòng)流動(dòng)人口均等享有常住地基本公共服務(wù)。

在社會(huì)救助領(lǐng)域，關(guān)于流動(dòng)人口的早期政策文本分別出臺(tái)于1982年和2003年，但該時(shí)期救助體系對(duì)流浪乞討人員的救濟(jì)和安置難以應(yīng)對(duì)戶(hù)籍制度松綁后的人口流動(dòng)潮。2014年，我國(guó)全面建立了臨時(shí)救助制度，允許持有當(dāng)?shù)鼐幼∽C的流動(dòng)人口申請(qǐng)臨時(shí)救助。自此，社會(huì)救助制度開(kāi)始回應(yīng)人口流動(dòng)的時(shí)代趨勢(shì)，逐步推動(dòng)救助資源向流動(dòng)人口的覆蓋。2020年，《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見(jiàn)》進(jìn)一步提出“逐步取消戶(hù)籍地、居住地申請(qǐng)限制，探索由急難發(fā)生地實(shí)施臨時(shí)救助”。在這樣的背景下，2021年以來(lái)河北雄安新區(qū)、山東省威海市、河南省焦作市、廣西壯族自治區(qū)南寧市等試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)始探索為流動(dòng)人口在居住地申辦低保，海南省也初步實(shí)現(xiàn)了省域范圍內(nèi)流動(dòng)人口憑居住證申辦各項(xiàng)社會(huì)救助的做法①。2022年，《關(guān)于進(jìn)一步做好最低生活保障等社會(huì)救助兜底保障工作的通知》就流動(dòng)人口在非戶(hù)籍地申請(qǐng)救助的程序進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。至此，救助資源共享的戶(hù)籍壁壘被進(jìn)一步打破，救助事業(yè)的區(qū)域均等化程度也不斷提高（林義、任斌，2023）。

（二）流動(dòng)人口共享常住地救助資源的現(xiàn)狀

自2023年7月《國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2023年版）》出臺(tái)以來(lái)，國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)聯(lián)合對(duì)我國(guó)基本公共服務(wù)的服務(wù)對(duì)象等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。其中，弱有所扶領(lǐng)域設(shè)置了社會(huì)救助各項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象。具體而言，最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)、醫(yī)療救助中的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助三個(gè)項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象需參照《社會(huì)救助暫行辦法》執(zhí)行，臨時(shí)救助項(xiàng)目、醫(yī)療救助中的疾病應(yīng)急救助和受災(zāi)人員救助項(xiàng)目則面向常住人口實(shí)施。根據(jù)《社會(huì)救助暫行辦法》，地方政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)社會(huì)救助管理工作，除暫時(shí)面臨嚴(yán)重困難者或流浪人員可在困難發(fā)生地申請(qǐng)臨時(shí)救助外，最低生活保障、特困人員供養(yǎng)等救助項(xiàng)目需要在戶(hù)籍所在地申辦。可見(jiàn)，盡管我國(guó)不斷加快推動(dòng)基本公共服務(wù)的均等化，但目前流動(dòng)人口在常住地共享社會(huì)救助資源依然困難重重（王偉進(jìn)，2016；Wang et al.，2021）。

從覆蓋流動(dòng)人口的臨時(shí)救助項(xiàng)目來(lái)看，目前臨時(shí)救助資源在戶(hù)籍人口與流動(dòng)人口間的共享程度仍然偏低。根據(jù)歷年《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》提供的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在臨時(shí)救助項(xiàng)目的救助人次上，本地戶(hù)籍者獲得救助的人次顯著多于非本地戶(hù)籍者，這一趨勢(shì)在2012年至2023年基本保持一致（參見(jiàn)圖1）。

此外，從我國(guó)各地臨時(shí)救助實(shí)施情況來(lái)看，流動(dòng)人口在常住地獲得臨時(shí)救助的比例存在地區(qū)差異，但整體而言比例仍然偏低。表1顯示，2022年全國(guó)實(shí)施臨時(shí)救助達(dá)11001024人次，其中非本地戶(hù)籍的救助僅為262053人次，占全國(guó)總?cè)舜蔚?.38%。就省份來(lái)看，非本地戶(hù)籍救助人次占總?cè)舜伪戎卦?.04%至11.4%之間，平均為1.77%。為非本地戶(hù)籍者提供臨時(shí)救助次數(shù)最多的是西藏和上海，其次是湖南和云南，最少的是重慶和河北。結(jié)合人口流動(dòng)情況來(lái)看，2022年人口流入較多的廣東、浙江、江蘇為非本地戶(hù)籍者提供臨時(shí)救助的比例也僅為1.42%、1.44%和0.29%。可見(jiàn)，流動(dòng)人口共享常住地救助資源的現(xiàn)狀并不樂(lè)觀。

四、流動(dòng)人口共享救助資源的制度制約因素

（一）宏觀制約因素

從宏觀層面來(lái)看，當(dāng)前社會(huì)救助制度不僅受制于戶(hù)籍制度帶來(lái)的資源區(qū)隔，還受制于屬地化管理理念，導(dǎo)致救助資源沉淀與固化、救助項(xiàng)目滯后與匱乏，難以實(shí)現(xiàn)救助資源在戶(hù)籍人口與流動(dòng)人口間的均等化配置。可見(jiàn)，社會(huì)救助制度的頂層設(shè)計(jì)尚未適應(yīng)人口流動(dòng)新常態(tài)。

1.戶(hù)籍區(qū)隔導(dǎo)致救助資源配置失衡

隨著人口流動(dòng)越來(lái)越頻繁，人戶(hù)分離現(xiàn)象日益普遍。研究發(fā)現(xiàn)，救助對(duì)象離開(kāi)戶(hù)籍地“討生計(jì)”有助于緩解貧困（樊士德、金童謠，2020），因此貧困家庭的成員可能會(huì)通過(guò)外出務(wù)工、勞務(wù)輸出等途徑轉(zhuǎn)化為流動(dòng)人口。然而《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定多數(shù)救助項(xiàng)目仍需在戶(hù)籍地提出申請(qǐng)，意味著救助資源的配置為戶(hù)籍制度所禁錮。這種救助資源與戶(hù)籍身份高度綁定的現(xiàn)象會(huì)導(dǎo)致雙重后果：

對(duì)于人口流出地而言，隨著受助者流出戶(hù)籍地，其所在家庭的人口狀況與收入財(cái)產(chǎn)狀況也會(huì)相應(yīng)發(fā)生變動(dòng)。根據(jù)《最低生活保障審核確認(rèn)辦法》（民發(fā)〔2021〕57號(hào)），受助者的救助金也會(huì)進(jìn)行額度調(diào)整，甚至被減發(fā)或停發(fā)。因此，受助者離開(kāi)戶(hù)籍地后，其救助資源卻沉淀和固化在戶(hù)籍地，做不到“資源隨人走”，因而出現(xiàn)了資源沉淀現(xiàn)象；對(duì)于人口流入地而言，原本僅面向本地戶(hù)籍人口的救助資源雖已逐步對(duì)外來(lái)人口“開(kāi)口子”，但救助資源的增加往往滯后于外來(lái)人口的增加，出現(xiàn)適配滯后現(xiàn)象，而且流動(dòng)人口數(shù)量的動(dòng)態(tài)波動(dòng)也會(huì)加劇常住地救助資源與流動(dòng)人口救助需求的錯(cuò)配。可以認(rèn)為，戶(hù)籍制度導(dǎo)致了救助資源的配置失衡。

2.基于戶(hù)籍的屬地化管理強(qiáng)化了區(qū)域行政壁壘

屬地化管理是我國(guó)地方治理長(zhǎng)期遵循的理念。然而，面對(duì)當(dāng)前人口流動(dòng)的整體趨勢(shì)，基于戶(hù)籍的屬地化管理因激勵(lì)不相容、壓力無(wú)效傳導(dǎo)等原因，抑制了地方政府為流動(dòng)人口提供基本公共服務(wù)的動(dòng)機(jī)（吳偉平、劉乃全，2016；王清，2021），因而未能有效回應(yīng)流動(dòng)人口的公共服務(wù)需求。

在救助事務(wù)上，《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定民政、人社、住建等部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)社會(huì)救助管理工作。這表明救助事務(wù)同樣遵循基于戶(hù)籍的屬地化管理理念，因此各行政區(qū)在空間尺度上各自為政，救助工作呈現(xiàn)出顯著的區(qū)域分割特征。在面對(duì)跨行政區(qū)域流動(dòng)的人口時(shí)，由于缺乏政策背書(shū)和配套措施，同時(shí)缺乏有效的行政監(jiān)督，地方政府不愿主動(dòng)打破區(qū)域行政壁壘、推進(jìn)救助資源在常住人口中的均等化。這就導(dǎo)致流動(dòng)人口在常住地難以公平享有受助權(quán)利，因而在遭遇困境時(shí)被排斥在常住地社會(huì)救助制度之外。長(zhǎng)期來(lái)看，基于戶(hù)籍的屬地化管理原則將催生常住人口中的“幫扶洼地”，難以實(shí)現(xiàn)公平、包容、均衡的制度發(fā)展（李春根、王悅，2023）。

3.面向流動(dòng)人口的救助項(xiàng)目匱乏

從社會(huì)救助制度的頂層設(shè)計(jì)來(lái)看，目前我國(guó)已形成“低保+專(zhuān)項(xiàng)+臨時(shí)”的救助結(jié)構(gòu)，由于低保與專(zhuān)項(xiàng)救助項(xiàng)目?jī)H面向戶(hù)籍人口提供援助，非戶(hù)籍人口僅能申請(qǐng)臨時(shí)救助項(xiàng)目。即使是申請(qǐng)臨時(shí)救助，多地的申請(qǐng)條件中都包括持有居住證，而申領(lǐng)居住證的最低居住時(shí)限要求是半年以上。這就意味著流動(dòng)人口不僅無(wú)法被吸納進(jìn)常態(tài)化的、全面的救助體系中來(lái)，在遭遇困境時(shí)只能通過(guò)急難救助等項(xiàng)目獲得有限的現(xiàn)金幫扶，而且可能會(huì)因達(dá)不到居住證申領(lǐng)的時(shí)限要求而陷入長(zhǎng)達(dá)半年的“保護(hù)真空期”。可見(jiàn)，救助制度體系未結(jié)合人口流動(dòng)趨勢(shì)作出調(diào)整，流動(dòng)人口的救助需求難以從現(xiàn)行的救助項(xiàng)目結(jié)構(gòu)中得到全面回應(yīng)（姚建平，2022）。

（二）中觀制約因素

從中觀層面來(lái)看，人口流動(dòng)挑戰(zhàn)了當(dāng)前社會(huì)救助制度的運(yùn)行機(jī)制，尤其是引發(fā)了財(cái)政支出責(zé)任失衡、造成了財(cái)政事權(quán)與決策權(quán)的沖突、增加了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的難度，進(jìn)而抑制了地方政府的救助動(dòng)力。

1.常住地基層政府拒絕承擔(dān)人口流動(dòng)帶來(lái)的額外支出責(zé)任

一方面，由于地區(qū)間財(cái)力存在差異，同時(shí)財(cái)政支出責(zé)任的省級(jí)分擔(dān)水平在區(qū)域間不均衡（任斌等，2023；李真、蘇春紅，2023），因此因外來(lái)人口增多而面臨新增救助需求的地方政府承擔(dān)額外支付的動(dòng)力不足。例如，江蘇省與各市縣共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任實(shí)行省與市縣按比例分檔差別化分擔(dān)，在劃分出的六個(gè)檔次中，省級(jí)分擔(dān)比例從20%到70%不等。對(duì)于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的市縣，省級(jí)分擔(dān)的比例僅為20%至30%，但流入這些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的市縣的人口恰恰較多。若為流動(dòng)人口提供救助，這些市縣的財(cái)政支出責(zé)任將多于其他市縣，但增加的支出責(zé)任與省級(jí)政府對(duì)其偏低的分擔(dān)比例并不匹配，故此類(lèi)地方政府對(duì)承擔(dān)額外支付的行為缺乏動(dòng)力。

另一方面，臨時(shí)救助制度的支出責(zé)任集中于基層政府，這種央地財(cái)政分擔(dān)比例的偏倚進(jìn)一步抑制了基層政府?dāng)U大受助面的意愿（王超群、史健群，2023）。目前，多地規(guī)定臨時(shí)救助資金由市級(jí)乃至區(qū)縣級(jí)政府籌措，并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道需建立臨時(shí)救助備用金制度。盡管省級(jí)財(cái)政會(huì)提供一定比例的補(bǔ)助，但市縣級(jí)財(cái)政仍需承擔(dān)主要的支出責(zé)任，且在資金出現(xiàn)缺口時(shí)由同級(jí)財(cái)政追加預(yù)算，同時(shí)還需劃撥備用資金至鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道，因此基層政府支出壓力較大。面對(duì)因臨時(shí)救助申請(qǐng)人增多而產(chǎn)生的額外支出責(zé)任，市縣級(jí)政府無(wú)意也無(wú)力承擔(dān)。

2.基層政府事權(quán)與決策權(quán)不匹配抑制了基層救助動(dòng)力

在央-地層面，生活救助財(cái)政事權(quán)是由中央與地方共同分擔(dān)的（王敏、劉夢(mèng)琪，2019），由于地方政府具備信息優(yōu)勢(shì)與執(zhí)行效率，因此地方政府往往承擔(dān)主體責(zé)任；在省-市層面，省級(jí)政府與市縣級(jí)政府共同分擔(dān)此項(xiàng)事權(quán)，由于省級(jí)政府通常側(cè)重于全局性、外溢性較強(qiáng)的事項(xiàng)，故生活救助的事權(quán)實(shí)際上歸集于市縣級(jí)政府層面。但是，在缺乏明確的政策依據(jù)和配套制度支持的背景下，為非戶(hù)籍人口提供生活救助顯然超出了市縣級(jí)政府的事權(quán)范圍，而基層政府并不具備相應(yīng)的決策權(quán)，故基層政府為外來(lái)人口提供救助的積極性不高（陳文美、李春根，2021）。因此，從財(cái)政事權(quán)劃分的角度來(lái)看，由于基層政府的事權(quán)與決策權(quán)不匹配，基層政府缺乏為外來(lái)人口提供救助的內(nèi)生動(dòng)力。

3.人口流動(dòng)的復(fù)雜性導(dǎo)致各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付金額確定的難度增加

從社會(huì)救助資金分配的角度來(lái)看，無(wú)論是在央-地層面還是在省-市層面，上級(jí)政府在給予下級(jí)政府救助資金補(bǔ)助時(shí)往往按因素法計(jì)算分配額度，考量因素包括各地救助需求、財(cái)力和績(jī)效等。其中，救助需求因素與受助人數(shù)息息相關(guān)，反映了保障任務(wù)的輕重。但是隨著人口流動(dòng)成為新常態(tài)，一方面，人員流入可能會(huì)在本地產(chǎn)生救助需求，成為新增受助對(duì)象；另一方面，受助人員可能會(huì)因婚嫁、隨遷、務(wù)工等多種因素流出，不再在本地受助，這都會(huì)使得本地保障對(duì)象的數(shù)量變動(dòng)更加頻繁。在這樣的背景下，受助人數(shù)的計(jì)算受人口流動(dòng)影響較大，增加了救助需求因素的信息復(fù)雜度，進(jìn)而在計(jì)算各級(jí)救助資金的補(bǔ)助金額上增加了難度。

（三）微觀制約因素

從微觀層面來(lái)看，由于人口流動(dòng)增加了資格認(rèn)定難度、放大了家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)的誤差、提升了動(dòng)態(tài)管理環(huán)節(jié)的復(fù)雜性，社會(huì)救助的基層管理實(shí)踐不斷面臨新困難，這使得流動(dòng)人口在常住地遭遇困境時(shí)難以被制度所捕獲，因而容易陷入保障縫隙。

1.人口流動(dòng)會(huì)增加共同生活家庭成員認(rèn)定的難度

若非申請(qǐng)臨時(shí)救助，流動(dòng)人口必然面臨以家庭為單位提出受助申請(qǐng)的要求。但在個(gè)體單獨(dú)離開(kāi)戶(hù)籍地、家庭成員并未共同流動(dòng)的情形下，由于不符合單獨(dú)申請(qǐng)救助的要求，獨(dú)立流動(dòng)者將落入“保障縫隙”。在家庭化流動(dòng)情形下，個(gè)體與家庭成員離開(kāi)戶(hù)籍地后進(jìn)入本地，此時(shí)盡管符合了申請(qǐng)單元的要求，但若有共同生活的家庭成員留在戶(hù)籍地或生活在其他地區(qū)，那么資格審核就牽涉兩個(gè)及以上區(qū)域的民政部門(mén)，加之流動(dòng)家庭存在成員頻繁往返戶(hù)籍地的現(xiàn)象，導(dǎo)致共同生活的成員并不穩(wěn)定，這都增加了共同生活家庭成員的認(rèn)定難度。

2.人口流動(dòng)會(huì)放大家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)的誤差

一方面，在家庭成員因流入或流出導(dǎo)致共同生活者頻繁變更的情形下，流動(dòng)人口所在家庭的收入與資產(chǎn)會(huì)產(chǎn)生變動(dòng)，導(dǎo)致家庭人均收入和住房面積需重新計(jì)算，家庭房產(chǎn)、車(chē)輛與銀行存款需重新確認(rèn)。另一方面，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處等基層政府部門(mén)能夠?qū)α鲃?dòng)人口在戶(hù)籍地的家庭財(cái)產(chǎn)狀況和部分收入狀況進(jìn)行調(diào)查，但是對(duì)于部分尚未實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)的流動(dòng)人口而言，其工資性收入和經(jīng)營(yíng)性收入有賴(lài)于自報(bào)或按行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)估算，故家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)結(jié)果將存在一定誤差。

3.人口流動(dòng)會(huì)提高動(dòng)態(tài)管理的復(fù)雜程度

動(dòng)態(tài)管理要求在定期核查家庭人口、收入與財(cái)產(chǎn)狀況的基礎(chǔ)上完成受助資格確認(rèn)與保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整。與以戶(hù)籍人口為基礎(chǔ)的動(dòng)態(tài)管理不同，納入流動(dòng)人口以后的動(dòng)態(tài)管理將更加復(fù)雜。就數(shù)據(jù)集采而言，社區(qū)對(duì)流動(dòng)人口的信息登記未必全面，同時(shí)該群體在本地的收入來(lái)源不固定且難以及時(shí)監(jiān)測(cè)；就信息更新而言，人口流動(dòng)會(huì)增加家庭成員、收入資產(chǎn)等信息的變更頻率，信息更新未必及時(shí)；就基層救助服務(wù)能力而言，流動(dòng)人口較多、常住人口規(guī)模增長(zhǎng)較快的地區(qū)，基層救助工作人員配備不足，社會(huì)力量的參與也不足，極大地限制了救助制度功能的發(fā)揮。

五、推進(jìn)社會(huì)救助資源向常住人口全覆蓋的制度路徑

作為一項(xiàng)兜底性制度安排，社會(huì)救助制度需要做到應(yīng)保盡保、應(yīng)助盡助、應(yīng)享盡享。為了讓流動(dòng)人口共享常住地救助資源，地方民政系統(tǒng)正在積極拓展救助資源覆蓋常住人口的渠道。例如，浙江省2021年印發(fā)的《浙江省民政事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》已開(kāi)始探索社會(huì)救助從按戶(hù)籍人口救助向按常住人口救助轉(zhuǎn)變。整體來(lái)看，當(dāng)前打破救助資源配置戶(hù)籍壁壘的救助實(shí)踐可分為申請(qǐng)常住地社會(huì)救助和在常住地發(fā)起低保異地申辦兩類(lèi)（方珂，2024）。在前一類(lèi)實(shí)踐中，典型案例來(lái)自上海市。2024年9月，修訂后的《上海市最低生活保障審核確認(rèn)辦法》部分放寬了救助對(duì)象范圍，即滬籍居民與其非滬籍配偶或子女共同生活的情形同樣滿足申請(qǐng)救助的條件。這種結(jié)合人口流動(dòng)現(xiàn)實(shí)調(diào)整戶(hù)籍家庭界定的做法使貧困家庭中原本被視為流動(dòng)人口的配偶和子女也能被救助資源所覆蓋，進(jìn)而回應(yīng)了家庭化流動(dòng)的趨勢(shì)。就后一類(lèi)實(shí)踐而言，廣州市和深圳市于2022年開(kāi)展了雙城之間低保異地申辦的聯(lián)辦通辦合作，讓常住地為廣州市的深圳戶(hù)籍困難群眾能夠直接在廣州市辦理深圳市的低保申請(qǐng)手續(xù)。

在流動(dòng)時(shí)代背景與共同富裕目標(biāo)下，社會(huì)救助更需要順應(yīng)人口流動(dòng)規(guī)律，探索救助資源群體均等化的新途徑。為進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)救助資源向常住人口全覆蓋，本文認(rèn)為需從社會(huì)救助制度原則、運(yùn)行機(jī)制與管理實(shí)踐出發(fā)，全面回應(yīng)流動(dòng)人口共享救助資源的頂層設(shè)計(jì)、中觀機(jī)制與微觀實(shí)務(wù)困境，同時(shí)針對(duì)制約要素形成政策干預(yù)重點(diǎn)，探索流動(dòng)人口共享救助資源的宏觀、中觀和微觀路徑。

（一）宏觀路徑：結(jié)合人口變動(dòng)態(tài)勢(shì)，完善政策理念、制度原則與體系結(jié)構(gòu)

其一，扭轉(zhuǎn)基于戶(hù)籍的屬地化管理理念，逐步取消各類(lèi)救助項(xiàng)目申請(qǐng)的戶(hù)籍限制，將受助資格與戶(hù)籍身份解綁，真正實(shí)現(xiàn)救助服務(wù)的均等化供給。探索社會(huì)救助的常住地管理制度，將常住人口作為制度對(duì)象，全面覆蓋有救助需求的人口。

其二，重塑救助資源配置原則，以動(dòng)態(tài)配置取代本地配置，實(shí)現(xiàn)“救助資源隨人走”。可依托低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)掌握受助人口流動(dòng)趨勢(shì)，結(jié)合人口流動(dòng)情況調(diào)整區(qū)域間救助資源配置，及時(shí)實(shí)現(xiàn)人口流出/流入地救助資源的動(dòng)態(tài)增減。

其三，結(jié)合人口流動(dòng)趨勢(shì)優(yōu)化救助體系結(jié)構(gòu)，完善救助項(xiàng)目設(shè)置。提升臨時(shí)救助在救助體系中的地位，并結(jié)合流動(dòng)人口需求開(kāi)設(shè)專(zhuān)項(xiàng)救助項(xiàng)目，打通臨時(shí)救助項(xiàng)目與低保和專(zhuān)項(xiàng)等救助項(xiàng)目的申報(bào)渠道，逐步將流動(dòng)人口納入常態(tài)化救助體系。

（二）中觀路徑：優(yōu)化救助領(lǐng)域支出責(zé)任分擔(dān)、財(cái)政事權(quán)劃分與轉(zhuǎn)移支付機(jī)制

首先，在財(cái)政支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制上，共同財(cái)政事權(quán)的劃分需綜合考慮層級(jí)與區(qū)域因素，既要做到各級(jí)政府的社會(huì)救助支出責(zé)任與其事權(quán)相匹配，防止支出責(zé)任過(guò)度下放導(dǎo)致基層政府拒斥救助擴(kuò)面，又要充分發(fā)揮省級(jí)政府的作用來(lái)平衡省內(nèi)各區(qū)域基層政府的給付能力差異，并結(jié)合區(qū)域人口負(fù)擔(dān)合理劃分支出責(zé)任與分擔(dān)比例，同時(shí)還要在中央政府層面制定跨區(qū)域流動(dòng)情形下“錢(qián)隨人走”的專(zhuān)項(xiàng)救助資金橫向轉(zhuǎn)移辦法，以防止縱橫雙向維度上因救助支出壓力不均等導(dǎo)致的支出意愿削弱。

其次，在財(cái)政事權(quán)劃分機(jī)制上，需要強(qiáng)化社會(huì)救助的省級(jí)財(cái)政事權(quán)，由省級(jí)民政部門(mén)承擔(dān)全省性救助資源調(diào)配、救助責(zé)任劃分、制度規(guī)范更新與協(xié)同政策創(chuàng)新等事項(xiàng)的主體責(zé)任，同時(shí)為基層政府承擔(dān)的事項(xiàng)提供配套制度支持，并完善社會(huì)救助事權(quán)落實(shí)情況的考核機(jī)制。

再次，在社會(huì)救助資金分配機(jī)制上，應(yīng)當(dāng)完善資金分配額度計(jì)算方法，優(yōu)化因素法在救助資金轉(zhuǎn)移支付中的應(yīng)用，尤其是在考慮各地救助需求時(shí)充分納入人口流動(dòng)因素，準(zhǔn)確測(cè)算和動(dòng)態(tài)調(diào)整財(cái)政轉(zhuǎn)移支付金額。同時(shí)，依托低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)掌握區(qū)域受助人數(shù)變動(dòng)情況，不斷提高保障任務(wù)的量化程度，為資金向人口凈流入地傾斜提供依據(jù)。

（三）微觀路徑：強(qiáng)化“申請(qǐng)—審核—管理”全流程的基層救助管理實(shí)踐創(chuàng)新

其一，強(qiáng)化困境流動(dòng)人口摸排，建立困難群眾主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制。在完善部門(mén)協(xié)同機(jī)制、健全溝通渠道的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)部門(mén)間信息共享，完善困境流動(dòng)人口的摸排流程，及時(shí)將符合條件的貧困流動(dòng)人口納入救助覆蓋范圍。同時(shí)將救助工作納入網(wǎng)格化治理，在流動(dòng)人口聚居區(qū)定期走訪排查，拓寬信息渠道，延伸工作觸角。

其二，完善低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度，提高受助對(duì)象識(shí)別精準(zhǔn)度。可逐步在低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)歸集非本地戶(hù)籍的低收入人口信息，有序?qū)⒌褪杖肴丝趧?dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)范圍擴(kuò)展至常住人口，在此基礎(chǔ)上及時(shí)更新省級(jí)低收入人口數(shù)據(jù)庫(kù)，及時(shí)掌握家庭人口變動(dòng)信息，實(shí)現(xiàn)常住人口的“應(yīng)保盡保”。同時(shí)，可借助公安、醫(yī)保、工商等部門(mén)的數(shù)據(jù)來(lái)掌握本地人口流動(dòng)軌跡及其經(jīng)濟(jì)狀況波動(dòng)信息，精準(zhǔn)識(shí)別有救助需求的流動(dòng)人口，并將救助措施前移，對(duì)流動(dòng)人口實(shí)施有效的前期干預(yù)。此外，在構(gòu)建分類(lèi)分層救助體系的基礎(chǔ)上，完善按戶(hù)保和按人保相結(jié)合的做法，將申請(qǐng)救助的單獨(dú)流動(dòng)人口納入救助體系。

其三，完善收入核對(duì)機(jī)制，優(yōu)化動(dòng)態(tài)管理。依托低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)掌握和比對(duì)家庭成員變動(dòng)信息，及時(shí)更新家庭收入與財(cái)產(chǎn)等信息，并結(jié)合家庭收入資產(chǎn)變化動(dòng)態(tài)調(diào)整救助金額和受助資格，做到“應(yīng)退盡退”。進(jìn)一步探索如何基于交通、消費(fèi)、租賃等數(shù)據(jù)抓取救助對(duì)象流動(dòng)軌跡以自動(dòng)更新屬地信息，進(jìn)而完善人口大規(guī)模流動(dòng)情形下的救助動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。同時(shí)優(yōu)化審批流程，對(duì)臨時(shí)性小額現(xiàn)金救助申請(qǐng)可以按照戶(hù)籍居民相同程序?qū)徍藢徟Ｔ僬撸罅ν茝V社會(huì)救助“全省通辦”，隨后逐步推進(jìn)社會(huì)救助“全國(guó)通辦”。在流動(dòng)人口較多、常住人口規(guī)模增長(zhǎng)較快的地區(qū)，需進(jìn)一步提升救助工作的數(shù)字化水平，將數(shù)據(jù)平臺(tái)作為“代步工具”，彌補(bǔ)基層救助工作人員配備不足的缺陷。

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① 根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)口徑，公民的居住地與戶(hù)口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開(kāi)戶(hù)口登記地半年及以上就出現(xiàn)了“人戶(hù)分離”的情形。除去市轄區(qū)內(nèi)人戶(hù)分離的人口外，其他人戶(hù)分離的人口被稱(chēng)為流動(dòng)人口。

② 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)務(wù)院第七次全國(guó)人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室. 第七次全國(guó)人口普查公報(bào)（第七號(hào)——城鄉(xiāng)人口和流動(dòng)人口情況）. http：//www.stats.gov.cn/sj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202302/t20230206_1902007.html，2021年5月11日。

① 中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng). 民政部辦公廳關(guān)于社會(huì)救助改革創(chuàng)新試點(diǎn)和2022年度社會(huì)救助領(lǐng)域創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)有關(guān)情況的通報(bào). https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2023-02/04/content_5740031.htm，2023年1月19日。