政策工具是否實現了政策價值？

摘要：性別平等與婦女發展是當今社會追求公平、正義與平等的重要議題。當前婦女權益保障政策的應然價值與實然政策工具之間仍存在結構性脫耦，課題組構建了“政策工具—政策價值—政策變遷”的分析框架，采用NVivo軟件對1978—2023年共226份政策文本進行計量統計及內容分析，探究中國婦女權益保障政策變遷中政策工具的作用機制并辨析其承載的政策價值理念。研究發現，中國婦女權益保障政策變遷歷經了政策調整期（1978—1991年）、制度構建期（1992—2010年）和體系完善期（2011—2023年）三個階段，呈現出從“國家主導社會”轉向“國家吸納社會”的變遷路徑，權威型、激勵型、能力建設和系統變革的政策工具由“異質均衡”過渡到“偏好選擇”；性別平等、經濟發展和社會幸福的政策價值由“賦權性”過渡到“賦能性”。在政策工具適配政策價值發揮“耦合效應”的同時，婦女權益保障政策也陷入了“價值兩歧”的政策困境。未來，應基于中國國情和社會發展規律均衡優化政策工具組合，建立婦女權益保障政策聯動的耦合協調推動機制，構筑“個體自主—家庭嵌入—社會同構”婦女權益保障體系。

關鍵詞：婦女權益；政策工具；政策價值；國家主導；價值兩岐

**基金項目：國家社會科學基金項目“高價彩禮對農村人口婚育行為的影響及應對策略”（項目批準號：23BRK039）、江西省社科基金重點項目“數字經濟賦能江西省鄉村產業振興的作用機制及實現路徑研究”（項目批準號：24SH01）的階段性成果、江西省研究生創新項目“青年發展型城市建設的政策工具選擇與優化路徑研究”（項目批準號：2024-B006）的階段性成果。

一、問題的提出

性別平等與婦女發展是當今社會追求公平、正義與平等的重要議題。改革開放以來，我國始終堅持男女平等的基本原則，推動婦女解放的實踐進程。伴隨著中國特色社會主義民主法治進程，針對我國婦女合法權益頻受侵害的現象，立法部門及各級政府制定了保障婦女權益的相關法律和規章制度。迄今為止，中國逐步確立了以憲法為基礎、以婦女權益保障法為核心的全面保障婦女權益的政策框架。2023年1月，《中華人民共和國婦女權益保障法》（以下簡稱《婦女權益保障法》）第三次修訂后實施，聚焦新時代婦女權益保障的突出問題，明確了建立政府主導、各方協同、社會參與的婦女權益保障工作機制：一是從被動保護轉向主動賦能，注重提升婦女發展能力；二是從單一維權轉向系統治理，構建全方位保障體系；三是從政策倡導轉向法治保障，強化制度剛性約束。這標志著婦女權益保障工作正朝著更加制度化、規范化、法治化的方向邁進?？傮w而言，目前政府為婦女權益提供了堅實的制度保障和法律支持，政策工具設置與政策價值的發展形成動態耦合，使得婦女的權益保障日臻完善。

然而，當前婦女權益保障政策的應然價值與實然政策工具之間仍存在結構性脫耦。具體而言，政策價值層面所追求的公平、正義與平等理念在轉化為具體的政策工具時，往往未能得到充分體現和有效實施，導致婦女權益未能得到充分保障。例如，數字時代衍生出網絡性騷擾、AI算法歧視等新問題，農村婦女土地權益保障、生育政策調整后的職場保護等議題亟需政策創新。這意味著，婦女權益保障政策的政策工具與政策價值之間存在著亟待解決的耦合性問題。現有婦女權益保障政策的研究主要集中于三個方面：一是對經濟、社會領域中婦女權益的具體探討，如農村婦女的土地承包權益（惠建利，2018）、女性教育高質量發展（劉利群、李慧波，2021）；二是公共政策領域中婦女權益的問題研究，如性別視野下的農村婦女參政（董江愛、李利宏，2010）、新制度經濟學視角下的農村婦女參與村民自治（韓玲梅、黃祖輝，2006）、農業女性化視角下婦女發展的策略措施（姚德超、劉筱紅，2012）；三是對婦女相關權益保障政策變遷進行歷史梳理，如對新中國成立以來的婦女人權保障進行回顧（陳愛武，2019）、對近百年中國婦女地權的歷史變遷進行分析（李慧英，2021）等。

囿于學科視角，既有研究對婦女權益保障政策的歷史梳理缺乏對政策變遷背后機制以及影響因素的探討，描述性的研究方式難以深入解析婦女權益保障政策變遷的規律特征；其次，在探討婦女權益保障政策時未能觸及深層的政策工具和政策價值的適配與耦合問題，現有研究取向難以全面把握政策變遷的深層邏輯與反饋效果。具體而言，在婦女權益保障政策變遷過程中，權威型、激勵型等政策工具設置是否有效支撐了性別平等、經濟發展等政策價值理念？特定的政策工具何以適配政策價值理念？如何優化婦女權益保障政策中的政策工具配置，以提升與政策價值的耦合性？這些成為亟需探討的重要課題。

基于此，本文試圖構建“政策工具—政策價值—政策變遷”的分析框架，通過對1978年至2023年婦女權益保障相關政策的文本分析，探尋不同政策階段婦女權益保障政策工具的選擇使用和作用機制，并辨析其承載的政策價值理念，以期提供促進女性權益保障和社會全面發展的政策建議。

二、理論基礎：“政策工具—政策價值—政策變遷”的分析框架

“過去的半個世紀里，公共管理領域一直在進行著解決公共問題工具或手段的‘革命’”（Salamon，2002），也即政策工具研究。政策工具的雛形可追溯到古典經濟學家的理論，如由政府提供基本的公共產品、利用稅收來重新分配財富。將政策工具視角引入公共管理領域，政策工具基于固有特性可被劃分為不同的類型，如分類為溝通工具、法律工具和經濟工具；劃分為混合性工具、自愿性工具和強制性工具等。20世紀90年代，中國學者開始關注并迅速推進政策工具理論的本土化發展，在政策工具的基礎理論上，有學者分析了政策工具研究的價值意義與應用層面（顧建光，2006）；有學者提出了“政策執行中的工具選擇”的命題（呂志奎，2006）；還有學者認為，政策工具選擇須兼以考慮“核心環境”政策網絡（丁煌、楊代福，2009）。同時，政策工具開始與其他政策理論融合，如與扎根理論、政策試點理論結合研究地方政府河長制（任彬彬、周建國，2021）和市域社會治理現代化（謝小芹、姜敏，2021）的“政策工具箱”等。

可以發現，學者們熱衷于政策工具的類型選擇和具體實踐的研究，較少對政策工具與政策價值的適配與耦合予以關注。政策工具與政策價值存在緊密的邏輯關聯，基于此的工具價值論能夠平衡工具理性與價值理性，探討兩者在譜系中的交點無疑是政策工具研究的重要分支。鑒于此，為解析婦女權益政策變遷中的工具理性與價值張力，本文構建了“政策工具—政策價值—政策變遷”的分析框架。

如圖1所示，寓于政策工具與政策價值的耦合與調適之中，政策工具價值論提供了一條建構政策變遷的中觀層次解釋路徑。政策工具是政策制定者為實現特定政策目標而采取的一系列手段、方法和策略，它關注的是合理性和效率性；政策價值側重于對政策目標本身的正當性追求，它關注的是合法基礎和公平導向。在政策場域內部，政策價值作為政策制定與執行的指導理念和反映客體，需要通過具體的政策工具來轉化為現實。遵循政策價值的公共性導向，政府選擇政策工具意味著在更廣泛的政策范圍內增加政策價值的外延、實現公共價值，政策工具隨著政策價值變化進行選擇性調適，動態化的運行過程形成自然的方程式演進。這在方法論上拓寬并超越了二分類型，婦女權益保障政策的政策工具和政策價值在耦合與調適之中嵌入到政策變遷的架構（晏子、章曉懿，2020）。具體而言，政策工具的選擇運用與反饋效果、政策價值的理念落實與實現方式，兩者的耦合與調適共同塑造了婦女權益保障政策的變遷。一是政策工具與政策價值在理念與實踐層面的高度耦合、相互支撐，二是政策工具與政策價值能夠靈活調整以適應婦女權益保障的政策需求與社會期待，這共同作用于婦女權益保障政策變遷的連貫性與有效性。進而，借鑒三維坐標系中的XYZ軸概念，將政策變遷、政策工具和政策價值抽象為X、Y、Z三個維度進行分析。

（一）X維度——政策變遷

改革開放以來，社會主義民主法制不斷完善，婦女權益保障也邁入新的階段。對此，本文以1978年作為政策文本分析的起點，以2022年修訂、2023年實施的《婦女權益保障法（2022修訂）》為研究終點，探討中國婦女權益保障政策的發展歷程?；谖覈鴭D女權益保障政策的歷史進程和關鍵節點，發現中國的婦女權益保障政策呈現出明顯的間斷式均衡發展脈絡（吳光蕓、周芷馨，2021）。因此，基于“間斷—平衡”理論，以《婦女權益保障法》的頒布時間1992年作為第一個間斷節點，這是中國第一部保障婦女權益的基本法，它的頒布標志著婦女權益保障政策由政策探索、調整開始邁入了制度構建期，此后，政府又陸續出臺了一系列與婦女權益保障相關的法律法規和政策措施，形成了較為完善的婦女權益保障法律制度；以《中國婦女發展綱要（2011—2020年）》的頒布時間2011年作為第二個間斷節點，該綱要明確提出了“將社會性別意識納入法律體系和公共政策”，標志著中國在婦女權益保障方面進入了一個新的階段，即更加注重從法律和政策層面保障婦女的平等權利和機會，使婦女權益保障政策步入了體系完善期?；诖?，將中國的婦女權益保障政策劃分為三個階段：政策調整期（1978—1991年）、制度構建期（1992—2010年）和體系完善期（2011—2023年），見表1。

（二）Y維度——政策工具

政策工具的選擇屬于非預先確定的異質性模式，具有因情況而定的偶然特征，被視為在既定治理模式和政策制度邏輯的更大框架內嵌入的結果。（顧建光、吳明華，2007）根據中國婦女權益保障政策的文本特征，本文使用McDonall對政策工具的劃分方式，確定了中國婦女權益保障政策的政策工具組合：由法令法規和制裁處罰構成的權威型政策工具；由就業援助、人才培養和鼓勵號召構成的激勵型政策工具；由社會保障與服務和輿論建設與宣傳構成的能力建設政策工具；由機構設置、部門協同和制度健全構成的系統變革政策工具。具體而言，政府運用權威型政策工具進行法律制定和監管；運用政策優惠、財政支持等激勵型政策工具形成政策偏好；運用能力建設政策工具在潛移默化中創造迎接未來的能力，由于無形性和不確定性無法帶來即時的政策價值；運用系統變革政策工具對現有制度的漸進式修補，如在行政部門中重新界定和分配職權、職責等。

（三）Z維度——政策價值

工具理性促使政策制定者依據工具性原則選擇與政策目標相符的政策工具，而價值理性則鼓勵政策制定者依據合法性考量做出決策，工具理性追求有效性，而價值理性則強調意義（王錕，2005）。政府選擇和運用政策工具的方式體現了工具理性的思維方式，而政策價值則蘊含了政策背后對價值理念和行為準則的假定。我國婦女權益保障政策旨在通過推動婦女在社會、政治、經濟等領域的平等地位，從而構建性別平等和公平公正的社會；通過改善婦女的工作條件，增加婦女勞動力的參與和貢獻，從而為社會經濟發展貢獻力量；通過保障婦女的健康、教育、社會保障等權益，確保婦女在社會中得到公正對待，從而提高整個社會的幸福感。據此得出中國婦女權益保障政策的政策價值理念：性別平等、經濟發展和社會幸福，這也是保障婦女各項權益的應有之義。政策制定者基于社會的價值觀念來制定政策目標，選擇最適合實現政策目標和政策價值的政策工具，以期工具理性和價值理性的行動達到應然領域。

基于上述政策變遷、政策工具和政策價值的內容，進一步構建了中國婦女權益保障政策變遷的譜系模型①。

其中，X維度為中國婦女權益保障政策變遷的三個階段：政策調整期（1978—1991年）、制度構建期（1992—2010年）和體系完善期（2011—2023年）；Y維度為政府選擇運用的四種類型政策工具：權威型工具、激勵型工具、能力建設工具和系統變革工具；Z維度為政策工具承載的政策價值理念：性別平等、經濟發展和社會幸福。XYZ維度之間形成了相互依存、相互影響的動態系統，政策變遷階段（X維度）決定了政策工具類型（Y維度）的選擇和調整方向；政策價值理念（Z維度）則作為指導思想貫穿于政策變遷的整個過程，并對政策工具類型的選擇產生重要影響；同時，政策工具類型和政策價值理念之間也存在耦合與調適的關系，三者共同構成了婦女權益保障政策變遷的動態系統。

三、樣本來源與研究方法

在北大法寶數據庫中以“婦女”“女性”為關鍵詞，檢索1978—2023年的政策文本。由于涉及婦女權益保障的政策文本數量較大，為確保本研究的可操作性，所選政策文本能夠反映我國婦女權益保障情況，對其進行整理和篩選：其一，限制政策文本的類型范圍，由于中央政策在國家治理體系中居于核心地位，是國家整體發展方向和價值導向的體現，因此，本文僅考慮中央法規類目下的法律、行政法規和部門規章，據此得到305篇法律、285篇行政法規和197篇部門規章；其二，政策文本的條款內容應與婦女權益保障的政策工具使用直接相關，并符合婦女權益保障的政策價值理念，因此，經篩選剔除了重復的政策條款和與婦女權益保障無關的政策文本，據此得到有效政策文本226份。其中，政策調整期（1978—1991年）共有58份，制度構建期（1992—2010年）共有46份，體系完善期（2011—2023年）共有122份。

課題組采用NVivo軟件對上述226份政策文本進行編碼，構建政策類目表，統計各個政策文本的政策工具組合和政策價值理念賦值，建立政策文本分析數據?；谡吖ぞ咚尸F的政策價值理念，若一份政策文本只出現一種政策工具，則對該政策文本進行單次計數；若政策文本中涉及多種政策工具，則對其進行多次計數。具體編碼規則為“政策編號—章節編號—政策價值類型編號—政策工具類型編號”，政策編號按照文件發布時間排序，章節編號按照政策文本出現的先后順序排序，政策價值編號按照理念賦值分別為1—3，政策工具編號按照子工具賦值分別為1—10①。進而，基于此對中國婦女權益保障政策文本的分析數據進行政策工具、政策價值、階段性的分類計量及“政策工具—政策價值—政策變遷”的內容分析。

四、基于“政策工具—政策價值—政策變遷”的中國婦女權益保障政策變遷分析

婦女權益保障政策變遷處于政策情境與政策場域的建構之中，在國家主導的社會變革和不同政策價值取向的雙重引領下，政策工具的選擇是將政策價值理念具體化的過程，在此過程中，特定的工具選擇又反作用于政策價值，兩者在政策場域內的互動實現了融合、交互性的政策變遷。

（一）“政策工具—政策變遷”維度：政策工具由“異質均衡”過渡到“偏好選擇”

整體而言，我國婦女權益保障政策涵蓋的10種政策工具對促進婦女在社會、政治和經濟等各個環節的權益都進行了干預。由圖2可見婦女權益保障政策工具的異質性和全面性，但與此同時，四種政策工具的分布、變遷存在結構性偏好，見圖3，更傾向于采用激勵型和能力建設政策工具，激勵型政策工具的應用逐年增強，能力建設政策工具在近年來的作用也愈發突出；而權威型和系統變革政策工具的使用相對較為有限。人才培養、社會保障與服務的政策子工具與性別平等作為國家戰略的發展定位較為一致，占比最高，分別為16.7%和15.4%；而關于機構設置、部門協同的政策子工具使用程度偏低，分別為3.8%和5.8%。制度能力之下針對性、強化性的政策工具逐漸增多，婦女權益保障政策的工具組合由“異質均衡”過渡到“偏好選擇”，其結構有待均衡優化。

長期以來，社會大多賦予婦女承擔照料以及維持家庭的責任，這構成了婦女主要置于私人領域中的文化身份和社會價值。在中國“家國同構”和“公私相嵌”（劉汶蓉，2023）的計劃經濟時期，女性仍然在個體自主和嵌入社會中具有明顯的滯后性。改革開放之后，經濟發展和社會形勢的壓力迫使婦女權益保障問題進入政策議定場所。由圖3可見，國家在逐步改善婦女在性別分工方面的負擔能力。其一，在改革開放之初，權威型政策工具對婦女權益維護和保障發揮了主要效用。1992年，《婦女權益保障法》具體規定了婦女的權利和權益，國家效力的文件超越了根深蒂固的傳統社會規范，性別議題從邊緣性地位向基礎性地位轉變，并直接促進了社會在文明意識上的變化。其二，系統變革政策工具相較于其他政策工具的運用稍顯不足，但也呈現出上升態勢。1990年，國務院婦女兒童工作協調委員會成立。至今，成員單位增至35個，專門性的權威機構的設立打破了官方決策系統內部的政策壟斷，各種成員組織有效增強了婦女權益議題在政策場域的受重視程度，導致新的政策目標不斷趨于制度化，機制路徑在保障婦女權益政策的協同配合體系中持續強化。

（二）“政策價值—政策變遷”維度：政策價值由“賦權性”過渡到“賦能性”

我國婦女權益保障政策側重于性別平等和社會幸福的價值導向，其政策工具選擇偏好社會結構的系統性優化，相較而言，推進經濟發展的功能稍顯滯后，見圖4。現代公共政策以社會正義為取向、以社會責任為目標，社會公平概念的本質是使整體利益最大化的社會效益實現，婦女權益保障政策亦是將實現社會的整體幸福置于政策價值的第一順位，為42.7%。在改革開放之初，男女平等作為基本國策，婦女權益保障政策致力于建構新的性別話語，呈現出“賦權型”的典型特征；隨著新時代進入高質量發展階段，動員型的制度安排和政策法律旨在使婦女實現經濟獨立的同時促進經濟發展，因此，經濟發展價值雖然目前未成為散射于各個領域的重要政策理念，但是由19.5%上升到25%，見圖5，政策價值也逐漸由“賦權性”過渡到“賦能性”。

在民族解放、國家復興的話語之下，中國共產黨領導的婦女解放運動塑造了婦女積極參與社會勞動、爭取經濟獨立的特征。我國改革開放的深入和經濟的快速發展使得公私領域逐漸分離，這催生了政策行為者在政策場域變化的力量。由圖4可見，首先，社會幸福是婦女權益保障政策價值實現的主要議題。過去政策的累積效應為婦女權益保障奠定了堅實基礎，新時代的人民幸福觀對婦女的全面發展和社會的可持續發展更高的期望和要求，因此，社會幸福在政策變遷中依然是最主要的政策價值。其次，性別平等歷年來一直是婦女權益保障政策的重要價值取向。1995年，在第四次世界婦女大會上，我國正式提出并實施男女平等的基本國策；2011年，《中國婦女發展綱要（2011—2020年）》將社會性別意識納入法律政策，性別平等在不斷被納入國家的法律政策中逐漸發展為主流敘事。再次，婦女權益保障政策所反映的經濟發展價值正逐年提升，我國于1978年進行改革開放、2003年加入世貿組織，經濟建設和社會圖景的變化賦予了婦女獲得發展要素的能力，政策制定者通過專門性、針對性的補充政策規制并形塑著變化的政策圖景，進而推動實現婦女的經濟功能性價值。

（三）“政策工具—政策價值—政策變遷”維度：由“國家主導社會”轉向“國家吸納社會”

中國婦女權益保障政策在不同時期的政策工具選擇匹配和動態調整，深刻嵌入于國家與社會的變遷關系之中，見圖6。對應的政策價值理念在政策場域內也呈現出漸進融合的特征，由國家主導社會的政策整合結構轉向國家吸納社會的雙向互動體系。

1.國家主導社會：形成政策整合結構

在政策調整期至制度構建期，即經濟體制改革和社會結構轉型后，政府主導的行政力量較為強大，而社會組織的發展相對較弱。因此，依據國家與社會力量的強弱，這一時期的婦女權益保障政策呈現出國家主導社會下的“強國家—弱社會”的特征，是政府自上而下對婦女權益保障政策進行整合的模式結構。其中，遵循“賦權性”的政策價值偏好，權威型、激勵型的政策工具存在歷時的突顯性，如圖6所示，以彰顯國家的自主性與合法性（孫立平，1996）。

婦女權益保障政策的變遷與該時期的社會制度改革進程具有一定的契合性，在制度結構的深層邏輯支撐下穩定、持續前進。其一，國家在自由平等的啟蒙主義和社會主義的啟發下提出政治承諾，1982年的《中華人民共和國憲法》明確規定了“男女同工同酬、培養選拔婦女干部”等內容，由國家主導確立了男女平等的婦女權益原則，并將其納入了法律框架。因此，人才培養和鼓勵號召等促進性別平等的激勵型政策工具得到政策制定者越來越多的關注。其二，婦女權益保障始終處于向市場經濟過渡的宏觀制度背景下。從1978年進行改革開放到1992年確立“建立社會主義市場經濟體制”的發展方向，國家以經濟建設為中軸不斷完善婦女權益保障的社會管理體制。隨著家庭聯產承包責任制的實施和市場經濟的發展，農村婦女開始踏入社會經濟領域；隨著國有企業改革的深化和私營經濟的興起，婦女在服務業、制造業等多個領域獲得了就業機會。能力建設政策工具成為實現社會幸福的主要手段，系統變革政策工具也逐漸強化。政府根據國家宏觀經濟管理體制將婦女權益保障政策納入政治改革的洪流，這一階段形成了由國家主導社會的政策整合結構。

2.國家吸納社會：構成雙向互動體系

在制度構建期至體系完善期，國家在治理轉型的背景下逐步向多元共治模式演進，通過政治嵌入與社會整合的雙重機制推動社會系統性發展。因此，在這一時期，婦女權益保障政策呈現出國家吸納社會的“強國家—強社會”特征，國家與社會在彼此賦權增能的基礎之上進行雙向互動的良性建構。由圖6所示，遵循“賦能性”的政策價值偏好，激勵型、能力建設、系統變革政策工具旨在培育社會力量、組織，從而依靠雙軌化的功能形成制度整合結構。

政策環境的變化會影響婦女權益保障政策的制度供給和需求，并對制度結構及行動者的選擇產生巨大影響。其一，中央領導層對婦女權益保障的注意力理念驅動決策主體應“注意什么”（布賴恩·瓊斯，2010）。1992年，鄧小平多次在講話中提到鼓勵婦女積極參與國家建設和社會主義事業；2013年，習近平強調了提升婦女地位、增強婦女幸福感和獲得感的重要性。婦女權益保障政策遵循中央政府預設的路徑前進，自第十個國民經濟和社會發展五年規劃始，均將婦女發展列入其中，國家利用激勵性的制度安排和政策法律推動婦女與社會同步協調發展。其二，婦女權益保障政策的內容和目標也隨著社會形勢的發展和政策圖景的變化不斷更新與完善。國家動員婦女參與社會主義現代化建設，即運用政治權威引領女性融入社會生產領域，推動婦女在高質量發展、全面建成小康社會、脫貧攻堅、數字經濟和鄉村振興等各個領域發揮作用。在政策協同的長效機制之下，能力建設和系統變革政策工具在社會幸福的政策價值層面不斷強化。政府引導婦女權益保障政策、培育社會回應頂層設計，這一階段構成了國家建設實踐與保護婦女相互促進的雙向互動體系。

五、婦女權益保障政策的政策工具如何適配政策價值？

我國的婦女權益保障政策已然形成了國家建構的涵蓋各個領域的制度體系，政策工具組合在銜接婦女權益政策價值的同時也存在一定的滯后性。在政策工具適配政策價值的“耦合效應”之下，婦女權益保障政策貫穿著從“外部支持”到“內生培育”的邏輯主線。然而，由于政策情境與社會語境的制度化和結構化特征，婦女權益保障政策陷入了“價值兩歧”的政策困境。

（一）政策工具協同銜接政策價值

1.政策工具協同：促進性別平等與婦女權益保障

路徑依賴在政治場域中呈現出獨特屬性，推動政策變遷形成自我強化的正反饋機制。在婦女權益保障領域，政策工具與政策價值通過適應性預期實現良性互動（馬得勇，2018）。政策工具協同超越了傳統的工具供給模式，訴諸于等級關系和性別對立的婦女境況在橫向、縱向比較中得到了一定的改善。我國政府持續完善權益保障制度體系，以打破差異的傳統概念、提高婦女的勞動價值，并不斷反思和審查既有立法、與時俱進。至今，《婦女權益保障法》已歷經三次修訂，國家權力賦予了婦女與男性平等的權利，為男女平等提供了制度保證。政府通過權威性政策工具制定與實施相關法律法規及規章制度，以確保婦女在政治領域享有與男性平等的權利；通過激勵型政策工具適應經濟結構戰略性調整和經濟發展模式轉型升級的新時代要求，保障婦女的經濟權益以推動其平等分享發展成果（阮博，2024）；通過能力建設政策工具不斷完善和健全婦女社會保障法律政策和服務體系，為婦女的全面發展創造條件；通過系統變革政策工具持續優化維護婦女權益的政府工作機構，以推動建立政府聯動多部門及全社會共同參與的婦女保障事業。

2.政策價值銜接：推進婦女自我意識與公共意識的覺醒

婦女權益保障政策基于路徑依賴逐漸步入鞏固制度基礎的自我強化，這使得該政策進入一種“回報遞增”狀態，并慢慢建立了完整的正反饋政策機制，從而使得政策工具與價值表現出持續性和連貫性特征（翟文康，邱一鳴，2022）。無論在工具理性抑或價值理性的空間中，政策工具選擇的合法性意在政策場域內獲取運行支持力量，從而使政策工具與其價值理念和結果實現相符合。婦女權益保障的政策反饋機制推動了中國婦女自我意識、公共意識的覺醒以及婦女權益相關政策的制定，在多種政策工具的組合作用下，部分婦女逐漸在社會實踐中萌發主體意識，其在個人發展中展現的詰問與反思意味著婦女在社會聯結關系中充分發揮主體性的能動作用。同時，婦女權益議題以提出制度性主張的方式，將維護婦女權益的倡議文本化，并進入社會公共領域、提上政府政策議程，在促進男女平等的同時走向機制建構路徑。2021年12月，《婦女權益保障法》（修訂稿）征求公眾意見，逾8萬人參與，征集意見多達42萬份。國家頒布的法律法規和政策規劃使婦女在政治、經濟、社會和家庭中的基本權益得到了一定的立法保障。

3.政策工具與政策價值的適配：“耦合效應”

在現代化國家治理的轉型過程中，婦女權益保障政策呈現出內部子系統與外部宏觀環境雙向互動的特征。在國家的現代化建設和發展目標的引導與塑造下，政策工具協同促進了性別平等的實現和女性權益的保障，政策價值銜接推動了婦女自我意識和公共意識的覺醒。在政策工具與政策價值適配的耦合效應驅動下，婦女權益保障政策貫穿了從“外部支持”到“內生培育”的邏輯主線。

在前期選擇政策工具時，國家更多是基于外部支持的視角關注權力的賦予。在政策調整期，婦女解放和性別平等成為國家發展的重要議題。婦女權益保障政策主要側重于通過法律法規、政策措施等外部手段，即聚焦于權力的合理賦予與有效分配，如《中華人民共和國憲法》中關于男女平等的原則性規定，以及《中華人民共和國婚姻法》等具體法律法規的出臺。這些政策工具往往具有強制性和規范性，旨在從“外部支持”以保障婦女的政治權利、社會地位和人格尊嚴。隨著改革開放的深入和市場經濟體制的確立，婦女權益保障政策逐漸轉向“內生培育”。在制度構建期與體系完善期，市場經濟發展之下的婦女在經濟活動中的參與和貢獻日益受到重視，如為“世界工廠”做出貢獻的“中國女工”，間接地影響了全球市場的動態與競爭格局。這一時期政府偏好結構條件下賦能性的婦女權益保障政策，選擇政策工具時更加注重經濟激勵和市場機制的作用，通過激發社會多元主體活力，促進婦女自主性等內生力量的培育，以實現婦女權益保障長效機制的構建。

（二）政策工具設計滯后于政策價值理念

1.政策工具分布不均：婦女的自主性經濟發展價值模糊

家庭作為一個最基本的共同體，其內部權力關系反映了政治結構與家庭結構的同構性。一方面，面對傳統家庭權力結構的挑戰，家庭資源和權益通常無法公平分配；另一方面，資本主義生產體系的運轉在很大程度上取決于以家庭為核心的勞動力再生產，這一過程加劇了家庭勞動的異化（史巍，2021）。在工具組合方面，政策工具分布具有明顯的不均衡性。政策工具的過程理性即合法性認同，是有效選擇和運用政策工具的基本前提。作為權威型政策工具重要組成部分的法律政策對推動政策工具創新構成了一定的限制，這就導致現階段我國政策工具具體落實和執行不力的現實問題。同時，雖然性別平等已經在法律上得到了確認，但婦女的自主經濟發展動力與家庭結構固化之間的張力在政策場域內還未能得以調和。在家庭角色與社會角色的轉換之間，婦女承受了家庭勞動和生產勞動的雙重負擔和角色沖突帶來的壓力，能力建設政策工具所實現的婦女權益保障和社會平等只是初步的、顯現的成果（楊復衛、妥慧芳，2024）?？傊?，婦女權益保障的政策工具組合有待進一步優化，真正實現婦女解放和性別平等任重道遠。

2.政策工具協調不足：婦女的社會經濟發展價值失衡

從女性主義經濟學的視角來看，男性在經濟領域享有更多的權利、資源和機會，而女性則面臨不平等的待遇（西愛琴、單浩耘等，2020）。在婦女權益保障政策的實施過程中，政策工具與經濟發展理念之間存在協調困境，導致婦女權益保障相對滯后于經濟發展需求。婦女權益保障政策的激勵型政策工具持續增多，從激勵就業創業到保障扶持安置，但政策工具協調不足以致婦女的社會性經濟發展價值失衡。究其原因，一是激勵型和能力建設政策工具難以有效銜接，對女性就業的實際支持通常是企業為政府規定的福利買單，企業不僅是政策措施的負擔主體，更面臨著隱性、附帶成本，政府在其中的角色相對缺失，需要進一步強化政策工具的聯動保障與激勵。二是系統變革政策工具難以協同配合，在家庭照顧和生育責任之間，國家還未建立健全家務、育兒分擔的多元福利制度，社會尚未摒棄傳統的“男主外、女主內”的觀念結構，性別資本所導致的經濟剝奪使得女性在勞動市場上更具脆弱性，基于政策工具與占主導地位的政策價值的一致性，婦女在經濟發展中的平等和尊重需要更多的政策工具鋪就。

3.婦女權益保障政策的政策困境：“價值兩歧”

由于政策工具的分布不均和協調不足，婦女的主體性建構與其在共同體中的定位之間存在價值理念的模糊和失衡?；谛聲r代的國家目標和家庭變革，在社會化“內生培育”發展道路上，政策情境與社會語境的制度化和結構化使政策價值呈現出一種分歧樣態。也即，在政策價值體系與基于價值選擇的政策工具中，婦女權益保障在政策場域內的工具性與價值性之間徘徊，陷入了“價值兩歧”的政策困境。

“價值兩歧”描述了婦女權益保障政策以及婦女個人與社會關系所面臨的結構性困境，“個體性”與“共同體”本就內含雜糅的關系，基于個體自主性和社會共同體的立場，政策價值的分化、博弈與共識并行不悖，這逐漸形塑了價值在鏡像兩面中的分歧樣態。從形式上看，一方面，婦女個體化是現代性社會結構變遷的時代產物，個體置于制度化的關系結構之中，因而無法脫離家庭、社會共同體而存在；另一方面，婦女個體在嵌入共同體的過程中又不可避免存在“脫嵌”，公共政策具有多元價值取向，在外部經濟社會張力和內部家庭結構固化的雙重擠壓下，婦女的主體性建構同置于共同體中的定位之間存在價值理念的模糊和失衡，家庭、社會共同體的公共價值與婦女的主體性價值存在碰撞與沖突，也即，婦女面臨著社會話語和規范的制約、公共領域和私人領域的困境。政策多元價值彼此沖突的事實引起了價值適用上的政策困境，這意味著權益保障制度與體系的構建需要面對情境揭示與結構批判，實現婦女群體“再嵌入”的社會整合成為了新的課題，婦女權益保障政策需要超越工具與價值悖論，跳出公共選擇的固有范式，既滿足家庭、社會共同體的公共價值，又實現婦女個體的自主價值。

六、結論與政策建議

本文基于1978—2023年共226份政策文本，構建了“政策工具—政策價值—政策變遷”的分析框架，作為中國婦女權益保障政策變遷的解釋路徑，探究其中政策工具的作用機制并辨析其承載的政策價值理念。研究發現，中國婦女權益保障政策變遷歷經了政策調整期（1978—1991年）、制度構建期（1992—2010年）和體系完善期（2011—2023年）三個階段，呈現出從“國家主導社會”轉向“國家吸納社會”的變遷路徑，權威型、激勵型、能力建設和系統變革的政策工具由“異質均衡”過渡到“偏好選擇”，制度能力之下針對性、強化性的政策工具逐漸增多；性別平等、經濟發展和社會幸福的政策價值由“賦權性”過渡到“賦能性”。

政策工具與政策價值的“耦合效應”提升了婦女權益政策價值的有效性和合法性，政策工具的協同作用促進了性別平等和女性權益保障，政策價值的銜接推動了婦女自我意識和公共意識的覺醒，政策工具的輔助性和工具性特色鮮明。在國家發展的宏觀視野中，國家始終致力于將婦女個體微觀層面的主體建構與宏觀層面的制度安排相結合，以實現兩者之間的有效互動和相互促進。在前期選擇政策工具時，國家更多是基于“外部支持”的視角關注權利的賦予，政策工具往往具有強制性和規范性。然而，隨著婦女在經濟活動中的參與和貢獻日益受到重視，婦女權益保障政策逐漸轉向“內生培育”，政策工具更加注重經濟鼓勵和市場機制的作用，即偏好結構條件下賦能性的婦女權益保障政策，關注婦女自主性等內生力量的培育與提升。

需要意識到的是，由于政策工具的分布不均和協調不足，婦女的主體性建構與其在共同體中的定位之間存在價值理念的模糊和失衡。政策情境與社會語境的制度化和結構化使政策價值呈現出一種分歧樣態，婦女權益保障政策陷入了“價值兩歧”的政策困境?！皞€體性”與“共同性”本就內含雜糅的關系，基于個體自主權和社會共同體的立場，政策價值的分化、博弈與共識并行不悖。一方面，婦女個體化是現代性社會結構變遷的時代產物，個體置于制度化的關系結構之中，因而無法脫離家庭、社會共同體而存在；另一方面，婦女個體在嵌入共同體的過程中又不可避免存在“脫嵌”，公共政策具有多元價值取向，政策多元價值彼此沖突的事實引起了價值適用上的政策困境。因而，實現婦女群體“再嵌入”的社會整合成為了新的課題，婦女權益保障政策需要超越工具與價值悖論，跳出公共選擇的固有范式，既滿足家庭、社會共同體的公共價值，又實現婦女個體的自主價值。

政策價值理念不僅是方向指引，更是實現更高層次政策目標的基石。宏觀治理政策體系和微觀權利運作機制在制度性框架內應體現政策價值的有效性和合法性。因此，政策工具的匹配需要尋求政策價值沖突的均衡與調和，持續追求更高層次的政策目標。基于中國國情和社會發展規律，提出促進女性權益保障和社會全面發展的政策建議。

其一，均衡優化婦女權益保障的政策工具組合。婦女發展寓于社會進步之中，面對當前權威型和能力建設型政策工具分布不均的現狀，應合理修補并均衡優化政策工具箱，針對性地實現對婦女權益的全面保障。一是完善權威型政策工具，將女性權益納入政策方案以追求平等的權益和福利，及時發現并調適政策執行中的現實偏差。二是完善能力建設型政策工具，強化對婦女教育領域的資源分配，積極促進職業技能培訓體系與創業扶持項目的建設。同時，深化社會層面的宣傳教育活動，提升公眾對于婦女權益保障的認知意識與參與積極性，形成全社會共同支持婦女權益保護的社會共識和良好氛圍。

其二，建立婦女權益保障政策聯動的耦合協調推動機制。一是強化激勵型、能力建設和系統變革政策工具的聯動協同。政府應在婦女權益保障政策制定和實施中發揮主導作用，積極推動企業落實性別平等政策，通過稅收優惠、資金補貼等激勵措施提升女性員工的職業競爭力與就業穩定性；建立健全家務、育兒分擔的多元福利制度，為因家庭照顧和生育責任而面臨經濟困難的女性提供必要的經濟支持。二是建立由政府核心引領、多部門深度嵌入的跨組織協同耦合機制。強化對婦女權益保障政策實施情況的監督與評估，鼓勵社會各界通過聽證會、問卷調查、網絡討論等方式積極表達意見，增強政策制定的民主性與科學性。

其三，構筑“個體自主—家庭嵌入—社會同構”的婦女權益保障體系。一是促進婦女個體能力的自我提升與權益認知的深化，在物質層面為婦女提供就業創業、職業培訓、金融服務等支持，增強其在社會中的競爭力和獨立性；在精神層面鼓勵婦女追求個人成長、自我實現，幫助其建立獨立、積極的進取心態。二是在家庭結構中嵌入性別平等與和諧關系的思想觀念，加強對婚姻家庭平等觀念的宣傳教育，構建婦女援助和保護的家庭支持網絡。三是深度整合企業、政府及社會組織等多方力量，協同推進婦女權益保障工作，在社會宏觀層面上構建起支持婦女權益同構與持續發展的綜合體系，營造尊重和保障婦女權益的良好社會氛圍，從源頭上預防和化解社會矛盾，有效治理數字時代衍生出的網絡性騷擾、AI算法歧視等新問題。婦女唯有通過外部賦權與內部增能，實現經濟獨立和人格獨立，在政治決策、經濟活動中獲得平等機會，在文化創造、社會生活等方面實現平等參與和共享發展成果，方能建構自主性、主體性的發展價值，進而實現更多社會性、公共性的政策價值，達到家庭和諧、性別平等與社會公平正義的政策目標。

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① 受版面所限，結果未能呈現，感興趣的讀者可聯系作者索取。

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