科技創新體系支撐關鍵核心技術攻關的適配性障礙及多維增效方案

摘" "要：[研究目的]突破關鍵核心技術“卡脖子”難題是我國實現高水平科技自立自強的當務之急。當前科技創新體系與關鍵核心技術攻關的適配性仍面臨多種挑戰，例如國家戰略科技力量凝聚不足、企業主體地位發揮不突出、社會創新潛能釋放不充分以及科技攻關資源運轉不暢。本研究旨在為完善關鍵核心技術攻關體系提供理論參考，助力實現高水平科技自立自強。[研究方法]采用文獻梳理和理論推演的方法分析科技創新體系支撐關鍵核心技術攻關的必要性并指出具體的適配性障礙。有針對性地將“高能化、集成化、開放化、數字化”的治理理念引入科技創新體系建設中，并進一步在實踐層面將其具象化為一套多維增效方案。[研究結論]要探索形成以高能級科創平臺為載體的新型組織模式，以企業牽頭組建創新聯合體以加強領軍企業的帶動作用，促進開放創新生態下攻關要素的流動活力，以及通過數據驅動為攻關資源的精準配置注入強大動力。

關鍵詞：關鍵核心技術；科技創新體系；科技治理；適配性障礙；增效方案

中圖分類號：C936 文獻標識碼：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2025.03.08

黨的十八大以來，我國全面部署科技創新體制改革，出臺了一系列重大改革舉措。2021年12月，我國修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》明確提出“增強創新體系整體效能”[1]。2022年9月中央全面深化改革委員會第二十七次會議審議通過了《關于健全社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制的意見》，指出要堅持目標導向和問題導向，把政府、市場、社會有機結合起來，科學統籌、集中力量、優化機制、協同攻關，加快突破關鍵核心技術，實現高水平科技自立自強[2]。得益于持續的科技創新體制改革，我國逐漸在航天、核電、高鐵、新能源等科技領域中實現了從跟跑、并跑再到領跑的轉變，成功躋身創新型國家行列。然而，在一些產業鏈、技術鏈的核心環節，以及涉及國家經濟、國家安全的重點領域中[3]，我國受制于國外技術封鎖的現狀仍未發生根本性轉變，突破關鍵核心技術制約仍然是我國當下面臨的首要科技任務。

關鍵核心技術攻關，是一項復雜的系統工程，融合了多種學科領域的前沿性、基礎性和隱性知識[4]，其攻關過程離不開創新主體、創新資源、創新環境、創新制度等要素的系統化支撐。當前，全球科技競爭態勢日益激烈且充滿變數，使得關鍵核心技術攻關逐漸展現出多樣化、高壁壘、高壟斷、高復雜度和長周期的發展特點。長期以來，我國科技創新體系在“追趕”模式的影響下，面臨市場和政府雙失靈的問題[5]。新形勢下，高端技術及“卡脖子”技術的突破對科技創新體系的運行效力和組織能力提出了高標準和新要求，觸發了“攻關條件需求與體系效能”之間的矛盾。這種矛盾體現在戰略性資源集中、跨領域協同、長期價值創造的需求，與碎片化投入、科層制阻滯、短期績效導向等問題之間的系統性錯配。如何化解兩者的匹配障礙，成為我國在攻克關鍵核心技術時亟待應對的制度難題。

本研究旨在揭示關鍵核心技術攻關與科技創新體系之間存在的適配性障礙，并從多維治理視角綜合性地提出解決方案，助力加快突破關鍵核心技術，為我國實現高水平科技自立自強提供理論借鑒。

一、科技創新體系支撐關鍵核心技術攻關的必要性

科技創新體系的概念源于人們對“創新”所形成的系統性認識。20世紀80年代，克里斯多福·弗里曼（Christopher Freeman）在其著作中首次引入了“國家創新體系”一詞[6]。國家創新體系是指由參加新技術發展和擴散的企業、大學、研究機構及中介組成的，為創造、儲備及轉讓知識、技能和新產品而形成的相互作用的網絡系統[7]。中國結合自身的發展情景，多年來逐漸形成了具有中國特色的國家科技創新體系，其在不同歷史時期承載著不同的科技攻關任務。在計劃經濟時期（1949—1977年），政府主導下的集中型科技體制發揮了重要作用，形成了緊密圍繞科技計劃展開的科研管理和組織模式。改革開放以后（1978—2011年），我國打破原有計劃體制，逐步構建國家創新體系，充分發揮企業的創新主體地位，增強自主創新能力，從“跟跑”向“并跑”邁進。在高質量發展階段（2012年至今），我國繼續深化科技體制改革，逐漸形成了包含多元創新主體、創新資源、創新機制和開放創新環境在內的發展格局，并在一些關鍵領域實現了從“并跑”向“領跑”的飛躍。

科技創新體系是一個隨國家科技創新發展需求不斷演進的系統化、科學化的網絡系統。關鍵核心技術攻關作為一種特殊的技術創新任務，其突破過程緊密依賴于科技創新體系[8]。就技術投入而言，關鍵核心技術的尖端性決定了攻關過程的高成本性和長周期性，這迫切要求科技創新體系提供充足的資源供給和制度保障。同時，關鍵核心技術攻關知識的復雜性和嵌入性帶來了較高的技術壁壘與壟斷[9]，使不同領域、不同主體之間的知識共享與交互難度加大。因此，我國亟待創建一個適配關鍵核心技術攻關需求的科技創新體系，來有力推動跨領域合作和跨主體協同。此外，就技術產出而言，突破關鍵核心技術能夠引發產業鏈的深刻變革以及重塑技術鏈的關鍵環節。在科技創新體系內部，各類創新主體對關鍵核心技術成果的強烈需求形成了強大的驅動力，促使上下游產業推進技術升級和產品創新，進而加速科技成果與市場需求的有效對接。另外，關鍵核心技術的突破還能為科技創新體系中的其他領域注入新的活力。一方面，其衍生出的共性技術為其他領域提供了能夠有效加速各領域的技術迭代的通用技術支撐。另一方面，在突破關鍵核心技術的過程中，各領域間產生了強大的協同效應，進而推動整個科技創新體系的優化升級。以我國自主研發的天河、銀河系列超級計算機技術為例，它們不僅為科研機構、政府部門及企業提供了高性能計算服務，還廣泛應用于新材料、新能源、高端裝備制造等多個領域，成為推動國家科技進步的重要力量。

二、當前我國科技創新體系支撐關鍵核心技術攻關的適配性障礙

黨的十八大以來，新一輪科技革命和產業革命深入發展，國際競爭日趨激烈。為應對這一系列的挑戰和機遇，我國將科技創新提升至國家發展全局的核心位置，全面實施創新驅動發展戰略，逐步邁向創新驅動的高質量發展階段。然而，新形勢下，圍繞關鍵核心技術攻關任務，我國科技創新體系建設仍面臨諸多適配性障礙。關鍵核心技術攻關具有高復雜性、長周期性和強系統性特征，要求科技創新體系具備強大的資源整合能力、高效的協同機制、靈活的市場響應能力以及開放的創新生態。然而，當前以“追趕”模式發展而來的創新體系仍難以充分滿足這些需求，存在著如下問題：國家戰略科技力量的統籌協同效率不足，導致資源分散和重復建設；企業科技創新主體地位尚未完全突顯，難以充分發揮市場導向作用；社會創新潛能釋放不充分，制約了多元主體的參與積極性；攻關資源配置效率不高，影響了技術攻關的整體效能。這些問題嚴重制約了關鍵核心技術攻關的效能，亟待通過深化改革與體系優化加以解決，以構建適配關鍵核心技術攻關需求的科技創新體系，支撐我國實現高水平科技自立自強。

（一）國家戰略科技力量凝聚不足

國家戰略科技力量能夠體現國家意志、服務國家重大戰略需求[10]。其中，國家實驗室、高水平研究型大學、國家級科研機構和創新型領軍企業共同構成了國家戰略科技力量的主力軍。這些主體在功能定位、資源配置和組織模式上存在明顯差異。因而，在國家層面推動戰略科技力量的協同攻關實屬不易。科技創新主體間容易因成果歸屬、科研模式和評價體系等方面的差異導致協同受阻。同時，空間分割、行政阻礙又會加劇創新主體間的隔斷，使得“小作坊”式的獨立研發現象普遍存在[8]。此外，推動國家戰略科技力量的聚集和協作需要強大的組織動員能力，而建立在“常規”創新模式下的創新管理體系呈現出比較分散的狀態，統籌協調能力不足。以科技信息匯集為例，各地科技人才信息庫的建設水平參差不齊，數據標準不統一、更新滯后，難以滿足關鍵核心技術攻關對高層次人才的精準匹配需求。加快構建一個覆蓋全面、動態更新、互聯互通的人才信息網絡，支撐國家戰略科技力量的統籌布局，已成為突破適配性障礙、提升協同攻關效率的迫切任務。

（二）企業創新主體地位不突出

企業是關鍵核心技術攻關的重要主體。據中國科技部數據顯示，我國高新技術企業已從2012年的3.9萬家增長至2022年的40萬家。然而，盡管我國科技企業整體規模在逐步擴大，但相比國家實驗室、國家科研機構、高水平研究型大學等國家戰略科技力量，科技領軍企業在承接國家戰略攻關任務中的主體作用仍顯不足，其主要障礙在于：重大攻關項目往往傾向于以高校或科研機構為主導，科技領軍企業的話語權較弱，主導項目機會有限。此外，企業基礎研發項目的持續性研發投入不足依舊是普遍現象。在探索“科技無人區”時，受傳統科技創新體系限制，企業自主決策權亦顯不足，進而影響攻關效率。在部分關鍵核心技術攻關領域，科研項目的主導權仍較多集中于政府部門，企業在技術路線選擇、資源配置和研發方向調整等方面的自主權相對有限，難以充分適應市場變化和技術迭代的需求。再者，創新鏈與產業鏈融合尚不順暢，造成了從科研向生產力轉化的關鍵橋梁缺失，使得科研成果難以緊密對接企業實際需求[11]。

（三）社會創新潛能釋放不充分

關鍵核心技術攻關涉及跨行業、跨系統的知識流動，需要產業鏈、創新鏈、人才鏈的有機融合，需要相關創新主體圍繞同一目標進行集中攻關。除以行政力量驅動集中式創新要素的互配互補模式外，激發社會創新力量的凝聚性和主動性也是促進關鍵核心技術攻關所涉及要素互通和共享的另一種重要模式。然而，我國目前的科技創新模式相對封閉，多以內部研發為主，創新要素僅能在項目合作系統或區域性網絡關系中進行流動與共享，這種局限性制約了更廣泛社會創新潛能的釋放。此外，我國如今在世界范圍內吸納社會創新力量的能力也存在不足，在面對諸如芯片、人工智能、量子分析、先進能源等“卡脖子”難題時，加強與國際科技力量的交流與合作至關重要。然而，當前我國的國際化創新生態建設仍不完善，高端人才引進與留用機制、跨國科研合作平臺以及國際科技資源整合能力尚不能很好地支撐相關需求。這一點在2022年全球人才競爭力指數中得到了體現，其中美國排名第4位，而我國則為第36位。

（四）科技攻關資源運轉不暢

科技攻關資源是指支撐科技攻關活動的各類資源的總稱，包括科技人才、資金、技術和信息等。這些資源在以“主體—資源—載體”為框架的網絡結構中流動，通過主體間的協同互動與資源的高效配置，實現創新效能的最大化[12]。然而，我國目前的科技攻關資源配置尚存在資源聚集不足、載體（平臺）承載力弱、資源的流動和使用效率低等問題。例如，我國各級財政自主建設的各類科技平臺雖然數量眾多，但是平臺資源存在完整度不高、更新較慢、同質化嚴重和數據信息孤島等問題。此外，具有引領性、戰略性的科技資源共享平臺缺位。從全球科學數據倉儲注冊平臺的收錄數據來看，中國數據倉儲共78個，而美國則多達1144個。另外，市場主導下的資源配置機制也不完善。以數據交易平臺為例，此類平臺目前以政府建設為主，但由于平臺的數據權屬不清、信任環境缺乏等問題的制約，實際交易量并不多。

三、科技創新體系支撐關鍵核心技術攻關的多維增效方案

攻克關鍵核心技術是一項復雜而艱巨的任務，它需要圍繞戰略性科學計劃、科學工程、重大科研任務，構建起強大的國家戰略科技力量，集中核心資源，并充分發揮科技領軍企業和國有企業在創新體系中的主體作用，促進產業鏈創新鏈的深度融合，同時充分挖掘并釋放社會創新潛能，以拓展創新生態。然而，當前的科技創新體系卻難以全面支撐和滿足上述攻關要求。這一狀況并非單一環節所致，而是多重因素交織影響的結果。針對上述問題，本研究秉承“高能化、集成化、開放化、數字化”的多維治理理念，提出一套綜合且切實可行的科技創新體系效能提升策略，以期破解相關適配障礙，加速關鍵核心技術攻關進程。

（一）以高能級科創平臺匯聚創新力量，重塑關鍵核心技術攻關的組織模式

建立科學高效的統籌組織模式是推動關鍵核心技術攻關的第一步。高能級科創平臺是一種以具有強大影響力的創新平臺為主導，有機連接政府、市場等多元力量的創新組織形態，具有集聚高端創新資源、服務重大戰略需求等鮮明特征。高能級科創平臺的建設與培育為科技創新體系優化提供了新的支點，能夠破解政府與市場職責定位不明確、缺乏有效組織管理平臺、國家要求與創新任務無法匹配等體制機制問題，從而推動有組織、高效的創新攻關行動。關鍵核心技術攻關是一個需要集智攻堅、協同突破的過程，而高能級科創平臺的建設能夠為原始性創新活動和關鍵核心技術攻關提供重要載體。

高能級科創平臺能夠依據不同技術類型的特性與價值，將復雜的攻關任務進行拆解，并與平臺內多元化的創新力量實現精準對接，以確保任務管理職責與各主體功能之間的高效協同。圍繞科技攻關任務的戰略定位和市場價值，關鍵核心技術主要被分為兩類：服務于國家戰略安全的關鍵核心技術和面向產業高質量發展的關鍵核心技術。其中，服務于國家戰略安全的關鍵核心技術呈現高技術集成、低市場價值的特征，如探月工程、兩彈一星工程。在具體實施過程中，高能級科創平臺應發揮其在技術創新和資源整合方面的優勢，通過競爭擇優機制，吸引并匯聚國內外頂尖科研人才和研發團隊，共同參與關鍵技術的攻關；而面向產業高質量發展的關鍵核心技術則呈現高技術集成、高市場價值的特點，如5G/6G通信技術、芯片封裝技術。高能級科創平臺能夠聯合產業鏈上下游主體形成產業聯盟、產學研合作等多種協同創新模式，共同打造自主可控、競爭力強的技術生態棧道。

（二）以企業牽頭組建創新聯合體，加速集成關鍵核心技術的攻堅力量

關鍵核心技術與國家產業升級和產業鏈完善之間存在著密切關聯。以企業牽頭組建創新聯合體是一種支撐國家科技發展、加速關鍵核心技術突破的有效組織形式，其特點在于強化了企業的創新主體地位。該模式旨在通過資源共享、優勢互補來實現產業鏈上下游和創新鏈各環節的緊密銜接與統籌推進。

以企業牽頭組建創新聯合體能夠充分激發領軍企業主導下的多元主體創新活力，加速關鍵核心技術的突破與轉移轉化，實現價值共創。從技術攻關的整體環節來看，在技術攻關突破過程中，應鼓勵龍頭企業更積極地參與到前沿性、關鍵性研發活動中，使龍頭企業與其他創新主體一并圍繞國家戰略產業和區域支柱產業的技術創新需求組建創新聯合體，合力打造創新型產業集群，推動跨學科、跨產業、跨領域的廣泛且多樣化的合作創新。在技術轉移轉化過程中，由龍頭企業依據產業發展需求，制定技術轉移轉化實施方案，聯合上下游企業、高校、科研機構等多元主體，共同推進關鍵核心技術中試熟化與產業化開發。同時，探索“研發眾包”等新型模式，以有效應對技術成果轉化過程中高風險、高成本、長周期等挑戰。此外，創新聯合體還應積極與國家、省市科技成果信息系統平臺、技術市場交易平臺、知識產權服務平臺等對接，構建鏈接技術、資本、人才等創新資源的技術轉化網絡。利用大數據、智能匹配等先進技術，實現對科技創新成果和產業發展需求的精準對接，為關鍵核心技術產品的商業化落地應用奠定堅實基礎。

（三）以開放創新生態整合攻關要素，激發要素流動活力

在全球化、信息化、網絡化高速發展的背景下，開放創新逐漸成為新時代推動科技創新與技術進步的有效途徑，也是加快實現關鍵核心技術突破、促進新質生產力形成的重要方式。開放創新生態的組織形式豐富多樣，如平臺、網絡、生態或社區，它們均基于開放創新理念，并依托互聯網數字技術而形成，旨在促進知識、技術、人才等創新要素在創新生態系統中自由流動和高效配置。

開放創新生態能夠為科技攻關注入新動能，以目前人工智能領域中倡導的開放創新社區建設為例，開放創新生態應具有以下突出特點：首先，開放創新生態應基于“開放共享”理念建設完整的知識流動場域。人工智能開放創新社區通過強化知識創新過程的開放性理念，促進知識的快速流動和共享；同時，通過合理設定激勵機制，鼓勵開發者自發地分享知識與經驗，從而為人工智能領域的關鍵核心技術攻關提供持續不斷的知識源泉。其次，開放創新生態應具有向全社會提供開放服務的技術基礎和服務能力。人工智能開放社區建設者通過持續投入和共建共享的方式，為參與社區的研發者提供自主可控的軟件開發生態，并使生態同時具備整合人工智能技術資源、產業鏈資源和金融資源的能力，以大幅度降低行業技術研發和使用門檻。最后，開放創新生態應形成人才集聚效應。人工智能社區建設者通過為技術人員、領域專家等人才提供一個隨時交流、學習和成長的空間，同時通過共享更多數據集、研發設備、科研場地等資源來吸引更多創新人才參與到社區建設當中，推動技術進步和創新突破，如華為通過開放其openEuler操作系統、openGauss數據庫、昇思MindSpore AI框架等技術資源吸引全球技術人才加入其創新生態。

（四）以數據驅動優化創新資源配置，實現供需信息精準適配

數據驅動下的科技創新資源配置是以“技術+數據”的形式，在一定的制度設計下實現對科技創新過程中涉及的資本、人才、技術、數據、知識等資源的合理規劃和利用。目前各創新主體間積累了大量的創新資源，其中包括支撐多個關鍵領域技術突破的數據資源。加速科技攻關資源的供求信息匹配、搭建科技資源配置平臺，以及加強數據治理是提升科技攻關資源高效配置的關鍵所在。一方面，要建立精簡、高效的“科技創新信息交互平臺”或“科技服務平臺”，對重復建設和冗余功能進行縮減，有效提升此類平臺的服務能級，打通跨部門和跨區域的數據平臺鏈接功能，拓展攻關資源的調集范圍。此外，還應在精準收集攻關資源需求信息和創新資源分布信息的基礎上，通過智能化的匹配手段制定合理配置方案，同時引入競爭機制和激勵機制等市場化方式提升創新資源利用效率。另一方面，要同步優化數據要素的市場化制度建設。加大數據要素市場化配置綜合改革力度，加快推進界定數據要素權屬、價值判定標準、流通規則等工作，為公共數據、科研數據、市場數據等資源的市場化配置提供安全可靠的市場環境和制度保障。

四、結語

當前，世界正在經歷百年未有之大變局，加快建設科技強國、實現科技自立自強是我國建設社會主義現代化強國的戰略支撐。關鍵核心技術攻關需要構建一個能夠高效協同國家戰略科技力量、突出科技領軍企業主導地位、充分釋放社會創新潛能、優化資源配置效率的科技創新體系。新形勢下，隨著全球化和數字化的不斷深入，為應對劇烈變化的科技競爭環境，科技創新體系應朝著更加高能化、集成化、開放化和數字化的方向不斷提升其整體效能，以匹配我國關鍵核心技術攻關的發展要求，進而加快實現我國高水平科技自立自強的目標。

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The Adaptability Barriers in the Support of Achieving Breakthroughs in Core Technologies in Key Fields by the Scientific and Technological Innovation System and Multidimensional Solutions for Enhancing Efficiency and Effectiveness

Chen Zan1， 2" " Fang Dan1， 2" " Dong Bo1， 2

（1. Zhijiang Lab， Development Strategy and Cooperation Center， Zhejiang， Hangzhou， 311121;

2. Zhejiang Laboratory of Philosophy and Social Sciences—Zhijiang Lab， Laboratory of Intelligent Society and Governance， Zhejiang， Hangzhou， 311121）

Abstract： [Research purpose] The urgent task for our country to achieve sci-tech self-reliance and self-strengthening at higher levels is to overcome the persistent bottleneck problem of core technologies in key fields. The adaptability of scientific and technological innovation system and core technologies in key fields still faces challenges， such as the lack of strategic cohesion in scientific and technological strength， insufficient emphasis on the dominance of enterprises， untapped potential for social innovation， and inefficient allocation of scientific and technological research resources. The study is to provide theoretical reference for the system improvement of achieving breakthroughs in core technologies in key fields， and help achieve sci-tech self-reliance and self-strengthening at higher levels. [Research method] This paper uses the method of literature review and theory deduction to analyze the necessity of supporting the system， and points out the specific adaptation problems. The governance concept of“high energy， integration， openness and digitalization”is introduced in a targeted way into the construction of scientific and technological innovation system， and is further concretized into a set of multi-dimensional efficiency enhancement solutions at the practical level. [Research conclusion] The solution proposes to explore new organizational models to establish high-level scientific and technological innovation platforms， establishing industrial innovation consortia to strengthen the role of leading enterprises， promoting factor flow within an open innovation ecosystem， and injecting strong impetus into the precise allocation of key research resources through data-driven approaches.

Keywords： core technologies in key fields; scientific and technological innovation system; science and technology governance; adaptability barriers; solutions for enhancing efficiency and effectiveness

基金項目：國家重點研發計劃“智能社會演化機理及其運轉體系推演模型研究”（2022YFC3303103）；浙江省重點軟科學項目“數字化改革牽引的關鍵核心技術攻關理論制度研究”（2023C25058）。

作者簡介：陳贊，博士，助理研究員，研究方向為科技創新、社會治理。方丹，碩士，研究方向為科技創新、數字政府。董波，碩士，正高級經濟師，研究方向為數字化經濟、公共政策。