權變治理：中國政府治理的運作邏輯與組織機理

摘要：理解政府治理的運作邏輯與組織機理，是國家治理現代化目標情境下公共管理研究的重要課題。以貧困治理模式轉型為典型案例，運用程序化扎根理論方法，構建政府治理模式演變的生成邏輯與實踐進路模型，進而揭示中國政府治理的運作邏輯與組織機理。結果表明：政府治理模式演變是多重因素共同作用的結果，其中“治理質效—治理風險”變動和控制權分配形式調整，分別構成了政府治理模式演變的生成邏輯與實踐進路；政府會根據“治理質效——治理風險”變動情況，不斷在分權與集權治理之間做選擇轉換，以實現提升治理質效或降低治理風險的目的，分別對應政府組織運作的“效益邏輯”和“控制邏輯”；政府可以通過調整控制權分配形式的方式，改變組織內部權威關系和條塊關系，使組織內部呈現出不同的序貫博弈形態，以便選擇合適的治理模式促成既定政策目標，深刻反映了政府運作的組織機理。研究打通了“效率論”“風險論”與“控制權”理論的界限，在既有理論之間搭建“溝通”橋梁，為解碼中國政府之治提供了新的理論框架。

關鍵詞：政府治理；運作邏輯；組織機理；扎根理論

中圖分類號：D035" " " " 文獻標識碼：A" " " 文章編號：1003-8477（2025）03-0056-13

一、問題提出與文獻梳理

厘清中國政府治理的運作邏輯與組織機理，是國家治理現代化目前情境下公共管理研究的重要課題。但現實情況是，受西方主流經濟學和政治學的影響，當前有關中國政府治理的認識仍較片面化，以致理論詮釋與實踐本身之間存在一定的脫嵌現象。一個典型例證是：學界通常采用“威權體制”的概念，①來描述中國政府治理的組織運作過程，而忽視了復雜組織治理的多重樣態。正如“制度化悖論”對中國行政治理體制的描述：改革意味著中國社會的常規化，但它卻是以動員的方式進行的。[1]（117）若事實果真如此，那如何解釋中國政府治理會出現集權與分權并存的悖論特征？[2]（3）譬如：改革開放以來中國貧困治理模式的轉型。一方面，從政府內部條塊關系上看，從開發式扶貧到精準式扶貧再到攻堅式脫貧，縱向塊塊維度的自由裁量權空間不斷被壓縮，[3]（102-117）貧困治理逐漸由“以塊為主、條塊結合”向“以條為主、條塊結合”轉變；另一方面，從政府貧困治理模式上看，在長達四十多年的貧困治理實踐中，集中動員僅存續于五年脫貧攻堅時期，脫貧攻堅前后貧困治理均屬常規運作。1顯然，這種說法過度強調了中國政府的“威權”特征，實際運作中政府采取的絕非簡單的“威權體制”，而是一種集權和分權并存的“復合治理”2形式。那么，中國政府何以在集權與分權治理之間進行階段性調整，其背后又反映了怎樣的運作邏輯和組織機理呢？

對此，學者們分別從不同學科視角展開了溯源分析，相關研究大致可歸為三類。一是“效率論”。效率論源于經濟學中的成本收益計算，即政府治理模式選擇取決于其對治理成本和治理效果的基本權衡。換言之，政府之所以調整治理模式，主要是為了提高公共服務供給質效。[2]（19-23）[4]（172）這就解釋了政府為何在集權或分權治理之間作動態調整，因為前者能有效改善治理質量，而后者更有利于提升治理效率。二是“風險論”。風險論源于政治學中的統治風險最小化假設，即執政者首要考慮的是如何最大程度地規避統治風險。[5]（26+195）[6]（45-46）[7]（6-7）原因在于：分權雖有助于提升治理效率，但也容易誘發代理人風險，以致公共服務供給質效下降，進而引發社會不滿、緊張和沖突，使政府統治遭遇嚴峻的信任危機。此時，政府會通過科層運作或政治過程重新規范代理人行為，以改善治理質效、化解統治風險。三是“控制權”理論。控制權理論建立在經濟學不完全契約理論基礎上，由于理想的完備契約無法制定，對資產的使用就不能事先明確，因此契約大多由資產所有者掌握的剩余控制權3決定。周雪光等將其引入到政府組織內部，通過探討諸種控制權在不同層級政府的分配組合形式，闡釋了組織內部權威關系與政府治理模式選擇轉化之間的內在關聯。[8]（74-75）[9]（43）換言之，即集權和分權治理的區別在于地方政府享有的控制權多寡。[10]（121）

多學科參與討論帶給我們深刻的啟發和思考，也為解碼中國政府之治提供了有效路徑。一方面，在研究思路上。雖然既有研究在歸因分析上的邏輯進路有所不同，但研究均圍繞著政府治理模式展開，試圖從政府治理模式演變的深層動因著手，來詮釋中國政府治理的運作形態，這無疑為探究政府治理的運作邏輯與組織機理指明了方向；另一方面，在研究方法上。既有研究多側重于學理性分析，無論是“效率論”“風險論”還是“控制權”理論，均是建立在不同學科基礎之上的邏輯演繹，而缺乏來自經驗材料層面的實證支撐?；诖?，本文擬采用程序化扎根理論研究方法，以改革開放以來中國貧困治理模式的轉型為例，嘗試構建政府治理模式演變的生成邏輯與實踐進路模型，重點回答以下問題：驅動政府治理模式演變的核心要素有哪些，各要素的功能定位及之間的邏輯關系如何，理論構型能否對中國政府之治做出有力解釋？具體地，本文首先通過逐級編碼技術將影響政府治理模式演變的核心要素識別出來，并在此基礎上明確各要素的概念內涵及其邏輯關系；其次，根據各構成要素之間的邏輯關聯，將其有機整合起來形成連貫的理論表達；最后，重回案例，分別從政府治理模式演變的生成邏輯與實踐進路兩個維度，系統闡釋政府治理的運作邏輯與組織機理。研究不僅有助于深化對中國政府之治的理性認識，還能為今后現代化國家治理提供策略依據。

二、研究方法和數據準備

（一）研究方法

扎根理論是一種從資料和數據中構建理論的研究方法論，[11]（1）核心研究方法是編碼。所謂編碼是指將資料或數據不斷抽象化為概念和范疇并使之生成連貫性理論表達的過程。這就要求研究者必須具備足夠的理論敏感性，只有這樣才能在數據的再加工過程中發現理論，而不是像文本分析那樣簡單地提取關鍵詞，編碼需要對樣本數據中的關鍵詞句做抽象化處理。方法論來源于認識論，由于認識論上的分歧，扎根理論發展至今已形成三大理論學派，即經典扎根理論、[12]（1-10）程序化扎根理論[13]（118-130）和建構主義扎根理論[14]（15-25）。經典扎根理論堅持問題從情境中涌現、避免任何脫離實際的理論預設，更傾向實證主義；程序化扎根理論認為研究者可以帶著預設邏輯將資料中隱含的因果邏輯發掘出來，更偏向詮釋主義；建構主義扎根理論強調理論不是被發現的而是我們在實踐中構造了理論（實際是對前兩者的有機結合），屬于建構主義。本文意在通過構建政府治理模式演變的生成邏輯和實踐進路模型，來揭示中國政府治理的運作邏輯與組織機理，屬于理論建構型和邏輯預設式研究，故采用程序化扎根理論方法進行理論探索。參照程序化扎根理論研究范式，[15]（58-69）本文編碼流程如圖1。

（二）樣本選擇

扎根理論方法采用理論抽樣原則，要求研究者根據正在生成的概念、范疇和理論確定后續樣本采集，具有概念驅動性和累積性特點。[16]（153）但在實際操作中，由于理論抽樣是生成的，研究者很難在研究設計之初就進行理論抽樣。為了解決這一問題，派頓提出了目的性抽樣方法（purposeful sampling），[17]（230-242）即按照研究目的開展“隨機抽樣”。①本文意在探尋政府治理模式演變的生成邏輯和實踐進路，進而揭示中國政府治理的運作邏輯與組織機理，故選擇1986年以來中央政府及各部委頒布的系列減貧政策文本為樣本，借此展開扎根理論分析。依據在于：一方面，以中央層面的減貧政策文本為研究對象，滿足目的性抽樣的同質性要求，因為樣本詳細記錄了政府貧困治理的全部政策過程。同時，將抽樣時間限定在1985年之后，也是出于資料收集的可及性和有效性考慮，1985年后的政策文本更具完整性；另一方面，從開發式扶貧到精準式扶貧再到攻堅式脫貧，政府貧困治理的運作模式是經歷了調整的，如開發式扶貧采取的是行政發包制、精準式扶貧實行的是科層運作、攻堅式脫貧屬于運動式治理，[18]（42-53）可以確保被抽樣本具有較強的異質性，被抽樣本兼具較高的同質性和異質性，能夠較好地保證研究結果的信度和效度。

（三）數據收集

為提升研究的信度和效度，根據三角驗證法[19]（106-109）選擇多渠道信息源建立資料庫，使數據能夠相互補充和交叉驗證。在數據來源上，本文共搜集包括中央政府及各部委文件（91份）、中央政府權威報道（57篇）、國家領導人講話（38次）在內的相關文本資料186份，各類型政策文本分別占總樣本數的49%、31%、20%。其中，中央政府及各部委文件主要由國務院政策文件庫、中國減貧研究數據庫和北大法寶等數據庫獲得，中央政府權威報道與國家領導人講話則通過人民網、光明網以及中國鄉村振興網等官方網站采集。在樣本容量上，186份文本資料共計1257919字，去除無關文字和重復表述后可供編碼字數約為859399，可以保證核心概念與范疇被充分地提煉出來。同時，為驗證理論構造是否具有較好的飽和度，按照各類文本資料的分布比例，在186份文本資料庫中，各選取30份政府文件、19篇權威報道和13次領導人講話用于理論飽和度檢驗，檢驗樣本個數占總樣本數的三分之一。

三、質性研究與理論構型

（一）開放性編碼

開放式編碼系理論生成的初始階段，旨在通過逐級編碼的方式將原始資料概念化、范疇化，以為后續主軸編碼和理論構型奠定基礎。根據上述編碼要求，本文開放式編碼步驟為：1.相關語句摘錄。在逐詞逐句逐段閱讀原始資料的基礎上，將反映政府治理模式演進過程的語句摘錄出來，并對其做標簽化處理；2.概念化。將標記好的語句依次抽象化為更高層次的概念；3.范疇化。反復比對整理，將已經形成的概念進一步提煉為范疇。基于此，借助數據分析軟件NVivo12，首先從原始資料中提煉出225個初始概念，并將其代入數據不斷比較驗證，進而抽象出52個核心概念和27個范疇。由于初始概念數量較多且存在交叉，因此需要對其進行反復比對和不斷驗證，使相關概念聚合到一起最終實現概念范疇化。限于篇幅，此處僅展示攻堅式脫貧階段的開放式編碼結果（表1），其他階段編碼備索。

（二）主軸編碼

經過開放式編碼，原始數據被提煉為不同等級和類別的范疇，需要通過主軸編碼對這些分散的范疇進行聚類整合，并將類屬和亞類屬聯系起來建立范疇之間的密集關系網絡。具體地，Strauss 與 Corbin提出了一個適合主軸編碼的典范模型，①用以發現和建立范疇之間的邏輯關聯，主要如下：1.條件，研究對象所處的環境或情境；2.行動/互動，研究對象對其所處環境或情境的策略反應；3.結果，研究對象行動/互動的產出。借助典范模型（paradigm model），本文將開放性編碼形成的27個范疇聚類為6個具有明顯邏輯關系的副范疇，所有副范疇均可被“條件—行動—結果”三個主范疇統領。表2匯報了主軸編碼過程及結果，包括各范疇的概念內涵和關系結構。具體地，主范疇之間的內在關聯為：條件引致行動并產生結果，結果又催生出新的條件和行動，由此往復形成邏輯閉環。

（三）選擇性編碼

選擇性編碼意在通過“故事線”的方式梳理和發現核心范疇，并重返案例搜集資料驗證核心范疇與其他范疇間的類屬關系，從而建立起概念密實、邏輯嚴謹的扎根理論。在主軸編碼階段，本文已借助典范模型對主范疇進行分類和定位，并明確各主范疇之間的邏輯關聯，這里我們繼續使用典范模型來確定核心范疇的維度和屬性。②本文提煉的核心范疇為“政府治理模式演變的生成邏輯和實踐進路”，它由條件（治理形勢和治理目標變化）、行動（治理模式及控制權分配形式調整）、結果（治理質效與治理風險變動）三個主范疇組成（見圖2）。首先，在“條件—行動—結果”關系結構中，治理主體的策略行動會引起治理質效和治理風險變動（結果），以致下階段治理形勢及其目標發生變化（條件），繼而產生新的策略反應（行動）及治理結果。換言之，“治理質效—治理風險”變動是政府治理模式演變的控制變量，政府會根據治理質效和治理風險變動情況適時轉變治理模式，而治理模式調整又會使治理質效與治理風險再次變化，進而構成了政府治理模式演變的生成邏輯。

其次，作為治理主體策略行動的關鍵構成要素，控制權分配形式調整是政府治理模式調整的實踐進路。這是因為控制權分配涉及多個層級政府及其部門，且具體的分配形式由政府組織內部的委托方掌握，一旦委托方決定調整控制權分配形式，則必然會改變組織內部權威關系和條塊關系，使組織內部呈現出不同的序貫博弈形態，從而塑造出迥異的政府治理模式，是政府治理模式演變的必要路徑。最后，無論是對治理質效與治理風險的動態觀測，還是對控制權分配形式的酌情調適，治理主體的策略行動無不體現了“權衡應變”的典型特征，故本文將其命名為“權變治理”模型，以此詮釋政府治理模式演變的生成邏輯與實踐進路。簡言之，即政府會根據“治理質效—治理風險”變動情況，通過調整控制權分配形式的方式，選擇合適的治理模式組織運作，而治理模式轉變又會使治理質效與治理風險再次變動，以致政府治理模式發生接續變化（權變治理），由此構成了政府治理模式演變的邏輯閉環。

（四）理論飽和度檢驗

經過程序化扎根理論編碼，本文初步構建了政府治理模式演變的生成邏輯和實踐進路模型，這里我們將對其展開理論飽和度檢驗。根據既定研究設計，從原始樣本中分別選取30份中央政府文件、19篇政府權威報道與13次國家領導人講話作為待檢樣本，依次進行開放式編碼、主軸編碼和選擇性編碼，以此檢測扎根研究的理論飽和度。二次編碼結果（備索）顯示，各階段編碼均未發現新的概念和范疇，且主范疇之間的關系結構保持穩定，能得到次級范疇和概念的支持，表明本文所構造的理論模型已較為完善，可以宣布停止采樣。

四、模型闡釋和案例說明

以上，我們根據程序化扎根理論研究范式，從1986年以來中央政府頒布的系列減貧政策文本中，提煉出政府治理模式演變的生成邏輯與實踐進路模型。這里我們將重回案例，運用構建的理論化框架，分別從政府治理模式演變的生成邏輯與實踐進路著手，具體闡釋政府（貧困）治理的運作邏輯與組織機理。為便于說明，本文分別從橫向“故事線”（“條件—結果”矩陣）與縱向“時間線”（各扶貧開發階段）兩個維度加以呈現（表3）。

（一）質效提升或風險控制：政府（貧困）治理的運作邏輯

由分權治理到集權治理或反向轉換，政府何以在兩者之間做階段性調整，其背后體現了怎樣的運作邏輯？本文給出的答案是：“治理質效—治理風險”變動，是政府治理模式演變的控制變量?；蛘哒f，政府之所以選擇轉換治理模式，實質是為了提升質效或降低風險。這意味著政府組織運作實際有兩種邏輯：效益邏輯（增進質效）和控制邏輯（降低風險）。簡言之，前者是指治理主體將提升治理質效放在優先位置，后者是指執政者對風險控制有著更強烈的偏好，本質是對治理質效與治理風險的動態權衡。依據在于：雖然兩種運作邏輯的傾向性有所不同，但二者均源于有限治理資源與繁雜治理事務之間的矛盾。一方面，對于中國這樣一個幅員遼闊的國家而言，如果所有事務都由中央統管則其成本須以海量計；另一方面，即使有充足的資源可供中央調動，其能直接有效管理的范圍也是有限的。此時，從中央政府的角度上看，將治理任務層層委托給下級政府及其部門執行，并設置有效激勵措施促使代理人按約完成任務，無疑是一個比較高效的策略選擇（分權治理）。但分權又容易誘發代理人風險，以致治理質效降低、社會風險上升，這就需要委托方適時根據治理質效與治理風險情況，不斷在分權治理與集權治理之間做選擇轉換，以實現增進質效或防范風險的目的。具體地，若代理方能夠提供基本的公共服務，即使出現一定的偏離失控行為，委托方也可繼續實施分權治理以優先增進治理質效，此時風險控制已讓位于其對治理質效的追求（效益邏輯）；反之，若代理人風險持續擴大，其必然會降低治理質效，甚至會引發嚴重的社會風險，屆時委托方則會采取集權治理實施控制，以驅使代理方認真履責并改善治理質效（控制邏輯）。

重回案例不難發現，從開發式扶貧到精準式扶貧再到攻堅式脫貧，改革開放以來中國貧困治理模式的幾次轉型，均是圍繞著“治理質效—治理風險”這對核心控制變量展開的。具體地，在開發式扶貧階段，中央政府面臨的貧困治理形勢是：一方面，受城鄉經濟社會發展不平衡影響，農村地區出現了大量貧困人口，1且貧困人口溫飽問題愈漸凸顯；另一方面，多年來平均分散力量、一般化的領導方式，不僅沒有改變貧困地區的落后面貌，甚至還由此引發了一定的治理風險。2正是在此背景下，1986年國務院貧困地區經濟開發領導小組才應勢而生，并明確發文要求：必須轉變過去單純依靠救濟的工作辦法，采取分級負責、以省為主的方式組織運作，3以盡快解決農村貧困人口溫飽問題。所謂分級負責、以省為主是指將任務目標連同資金、權力一起下放給地方執行，以便充分調動地方政府的工作積極性，體現的是屬地發包、分權治理的行政發包制模式。換言之，對于中央政府而言，如何快速提升貧困治理效率已遠超其對治理風險的考量1（效益邏輯），且一直延續到此后的開發式扶貧工作中。誠然，開發式扶貧實現了優先追求效率的預期目標，但長期的發包治理無疑也加劇了代理人風險，如瞄準偏離、鋪張浪費、違規使用資金等問題時有發生，不僅損害了群眾利益和政府形象，造成群眾性上訪等嚴重后果，2還進一步削弱了貧困治理質量，以致治理質效和治理風險再次變動，而治理質效和治理風險變動又會使治理形勢及目標接續演變。

2011年中共中央、國務院明確指出：我國貧困治理已經從解決溫飽問題轉向鞏固提升的歷史新階段。3這意味著，降低治理風險以改善治理質量開始成為新形勢下政府貧困治理的主要目標（控制邏輯），如“六個精準”的提出等。與之相應，在政府治理模式上，精準式扶貧則要求實行中央統籌、省負總責、縣抓落實的管理體制，并出臺一系列規章制度（如建檔立卡工作方案、扶貧開發工作考核辦法、扶貧開發信息化建設規劃等），4旨在通過程序規則和技術手段驅使代理人提供高質量的公共服務，深刻反映了集權治理下科層運作的典型特征。同樣，精準扶貧戰略實施也必然會對“治理質效—治理風險”產生影響，進而塑造出新的貧困治理形勢和治理目標。一方面，經過嚴格的科層運作，貧困治理質量雖得到明顯改善，但貧困治理效率卻相對減緩；5另一方面，強調程序規則的科層運作，固然能夠有效規范代理人行為，但并不意味著治理風險就此消失，6一定程度上也削弱了貧困治理質效。正因此，中國才開啟了為期五年的脫貧攻堅戰，要求各級黨政部門把脫貧攻堅當作重大政治任務來抓，并按照中央統籌、省負總責、縣抓落實的工作機制強力推動，7從而呈現出“運動其外、常規其內”的治理形態。[20]（38）這樣做的好處是：中央可以通過增加政治驅動力的方式，在不改變組織運作基礎的前提下（科層制），使原先按部就班的常規節奏為高速運轉所替代，以實現增進治理質效、降低治理風險（效益邏輯）的目的。顯然，脫貧攻堅如期完成了消除絕對貧困的既定目標，并使得后續相對貧困治理由集中作戰向常態推進轉變①。

（二）控制權分配形式調整：政府（貧困）治理的組織機理

如果說“治理質效—治理風險”變動會催生出不同的政府運作邏輯，那么控制權分配形式調整則是政府運作邏輯選擇轉換的組織基礎。原因在于：一方面，控制權分配在政府組織內部展開，且具體分配形式由組織內部的委托方掌管，以便根據治理質效和治理風險變動情況，適時調整各級代理人的控制權空間，來激勵或驅使代理人按約完成任務。換言之，委托方能夠通過調整控制權分配形式，改變（縱向）政府組織內部權威關系，對代理人實施分權或集權治理，以實現提升治理質效或降低治理風險的目的；另一方面，控制權分配不僅可以改變（縱向）政府內部權威關系，還會使（橫向）政府內部條塊關系發生變動，從而塑造出截然不同的治理形態。這是因為控制權分配不僅涉及縱向塊塊維度上的各級政府，還包括縱向條條關系下的各級政府職能部門，而實際運作中各級政府部門又會受本級政府和上級主管部門雙重領導，因此當委托方將任務連同權力層層發包給各級代理人執行時，條條部門享有的控制權空間很可能會被同級政府擠壓。雖然塊塊維度獲得更多自由裁量權有利于提升治理效率，但條條獨立性不足也容易造成塊塊各自為政的失控風險（代理人風險），以致治理質效下降、社會風險上升。屆時委托方則會壓縮塊塊維度的控制權空間，變屬地管理為垂直管理（以塊為主、條塊結合轉向以條為主、條塊結合），以加強條條部門對塊塊維度的監管，進而降低治理風險并改善治理質效。反之，一旦條條部門統管過多，嚴重影響塊塊維度的主動性和積極性，其必然又會從垂直管理轉至屬地管理（以條為主、條塊結合轉為以塊為主、條塊結合），以減少條條部門對塊塊維度的干預，繼而起到增進治理質效的積極作用。

一言蔽之，控制權分配形式調整能夠通過相機授權（權力分割）的方式，使政府組織內部呈現出不同的序貫博弈形態，由此塑造出迥異的政府治理模式。圖3匯報了控制權分配形式調整與政府（貧困）治理模式轉型之間的邏輯關聯。首先，從組織內部權威關系上看，自1986年大規模扶貧開發政策實施以來，治貧權責大致經歷了由地方收歸至中央的過程。在開發式扶貧階段，為盡快解決農村貧困人口溫飽問題，中央明確規定要采取分級負責、以省為主的扶貧工作責任制，賦予各省自治區制定屬地政策規劃、統籌分配扶貧資金、監督扶貧項目運行、考核扶貧工作成效、實行激勵懲罰措施等權力，做到資金到省、權力到省、任務到省、責任到省，②以最大程度地調動各地政府的積極性。換言之，中央正嘗試用高度分權的方式激勵地方完成任務，地方政府由此獲得了充分的自由裁量權，對貧困治理擁有足夠的實質權威，更多體現的是中間方角色。與之相反，進入精準式扶貧和攻堅式脫貧階段，為減少長期分權帶來的治理風險、進一步提升貧困治理質效，中央不僅要求各級政府嚴格按照扶貧管理體制落實領導責任，還相繼出臺了一系列扶貧工作細則和考核制度，如建檔立卡制度、貧困縣扶貧考核機制、省級扶貧工作考核辦法、脫貧攻堅督查巡查辦法、專項扶貧資金管理辦法等，1以強約束的形式驅使各級代理人提供高質效公共服務。這意味中央開始逐漸加大對各級政府的監管力度，并積極參與到貧困治理的各個環節（實施所有控制權），甚至額外增加政治驅動力（層層簽訂脫貧攻堅責任狀），2使政府內部權力向委托方集中轉移。

其次，從政府內部條塊關系上看，自國務院貧困地區經濟開發領導小組成立以來，縱向條條部門的獨立性不斷加強，政府貧困治理逐漸從以塊為主向以條為主轉變。1986年中央正式將各扶貧職能部門集中到國務院開發辦，且授予開發辦決策部署權與檢查評估權，31993年國務院開發辦更名為國務院扶貧辦，并賦予其指導扶貧資金分配使用的實施激勵權，4到2003年國務院扶貧辦更是升格為副部級單位，5隨著時間推移條條部門的權力日趨增強。但實際運作中，由于開發式扶貧實行屬地管理（以省為主），各地政府擁有充分的自由裁量權，此時條條部門的權力雖有所增加，但仍會受塊塊維度的制約和干預?；蛘哒f，中央有意營造出以塊為主、條塊結合的組織形態，這樣既能充分調動地方政府的積極性，也相對保留了條條部門的監管效能。條條部門獨立性快速提升并達到頂峰，是在精準式扶貧和攻堅式脫貧階段，中央通過頒發一系列扶貧工作考核辦法，強化了條條部門的檢查評估權和實施激勵權，以致塊塊維度的自由裁量權被壓縮，條條部門的監管職能得以有效發揮。如（國開發〔2012〕1號）文件明確規定：各級扶貧辦統一組織領導考核工作，根據結果對各級政府施加獎懲措施，（廳字〔2016〕22號）文件進一步指出：各級扶貧辦負責開展督查巡查與第三方評估工作，依據結果追究各級黨政領導責任或予以表彰。6加強條條對塊塊的監管力度，不僅有助于降低治理風險并提升治理質效，也使得組織運作形態向以條為主、條塊結合轉變。

五、結論與討論

基于1986年以來中央政府及各部委頒布的系列減貧政策文本，本文運用程序化扎根理論方法，構建政府治理模式演變的生成邏輯和實踐進路模型，并以此揭示了中國政府治理的運作邏輯與組織機理。研究結論主要如下：其一，政府治理模式演變是多種因素復合驅動的結果，“治理質效—治理風險”變動和控制權分配形式調整，共同構成了政府治理模式演變的生成邏輯與實踐進路；其二，政府之所以選擇轉換治理模式，實質是為了提升治理質效或降低治理風險，分別體現了政府組織運作的效益邏輯和控制邏輯。前者是指治理主體將增進治理質效放在優先位置，而后者是指執政者對風險控制有著更強烈的偏好，本質是對治理質效與治理風險的動態權衡；其三，作為政府治理模式演變的必要路徑，政府可以通過調整控制權分配組合形式，改變組織內部權威關系和條塊關系，使組織內部呈現不同的序貫博弈形態，以便選擇合適的治理模式組織運作，深刻反映了政府運作的組織機理。研究有效回答了文章開頭的追問，政府何以在分權和集權治理之間做選擇轉換？簡言之，政府會根據“治理質效—治理風險”變動情況（動態權衡），適時改變控制權分配組合形式，對代理人實施分權或集權治理（順時應變），而治理模式調整又會使治理質效和治理風險接續變化，由此構成政府治理模式演變的邏輯閉環，集中凸顯出權衡應變的典型特征（權變治理）。

本文的理論貢獻主要有四。其一，彌合了“效率論”與“風險論”的分歧。研究表明：提升治理質效或降低治理風險，均是政府治理模式調整的主要目的。研究統合了效率論和風險論的觀點分異（質效先行或風險主導），為理解中國政府治理模式演變的生成邏輯提供了新的理論視角；其二，拓展了“控制權”理論的解釋邊界。控制權分配不僅會改變組織內部權威關系，還能使組織內部條塊關系發生變動，從而塑造出不同的政府治理模式。研究拓寬了控制權理論（局限于組織內部權威關系）的邊界范圍，它適用于組織內部多重委托代理關系下的復雜博弈情形，為探究中國政府間關系及其治理模式提供了更為完備的理論依據；其三，構建了政府治理模式演變的邏輯進路模型?！爸卫碣|效—治理風險”變動和控制權分配形式調整，共同構成了政府治理模式演變的生成邏輯與實踐進路。研究打通了“效率論”“風險論”和“控制權”理論的界限，在既有理論之間搭建起溝通“橋梁”，為探析中國政府治理模式提供了整體性解釋框架；其四，闡明了中國政府治理的運作邏輯與組織機理。研究指明：政府會根據“治理質效—治理風險”變動情況，不斷在分權或集權治理之間做選擇轉換，以實現提升治理質效或降低治理風險的政策目標，分別對應政府組織運作的效益邏輯和控制邏輯；政府可以通過調整控制權分配組合形式，使組織內部呈現出不同的序貫博弈形態，以便選擇合適的治理模式應對復雜治理形勢，深刻反映了政府運作的組織機理。

本文的政策啟示主要有三。其一，政府治理模式選擇是一個權衡應變的動態過程。實際運作中，治理主體需要根據治理質效和治理風險變動情況，適時調整現有治理模式以應對復雜治理形勢，從而確保既定政策目標能夠被有效實現；其二，政府治理模式選擇也是一個有著內在邏輯的理性行為。治理主體之所以會轉換治理模式，實質是為了提升治理質效或降低治理風險，這就要求執政者熟練掌握不同治理模式在質效提升和風險防范上的比較優勢，以便選擇恰當的運作模式來回應當前治理實際，并依據后續治理效果與風險變動情況調整，只有這樣才能達成提升質效和降低風險的目標；其三，控制權分配是政府治理模式演變的必要路徑。一旦治理主體決定轉變治理模式，首要做的就是調整控制權分配組合形式，通過擴充或壓縮代理人的控制權空間，使政府組織內部呈現不同的序貫博弈狀態，以激勵或驅使代理人高質效完成任務。或者說，控制權分配實際為政府治理模式選擇轉換提供了方式和手段。當然，本研究也存在一定的缺憾和拓展空間。一方面，基于扎根理論方法的模型構建與案例闡釋，只能說明“權變治理”理論敘事的完整性和解釋力，而無法確保理論構成要素之間因果關系的真實性，后續可運用組態分析方法驗證各構成要素間的充分必要因果關系；另一方面，理論構型固然擁有較強的解釋力，但是否具備良好的普適性與推廣度，仍須采用多組案例進行實證檢驗?？傊?，權變治理模型尚待系統論證和不斷完善，當持續跟進。

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責任編輯" "賈曉林