我國民用機場火災(zāi)風(fēng)險跨部門協(xié)同治理機制分析

摘要：基于協(xié)同治理理論，對我國民用機場火災(zāi)風(fēng)險跨部門協(xié)同治理機制現(xiàn)狀進行分析，提出從跨部門協(xié)同治理主體及主體間協(xié)作關(guān)系、跨部門協(xié)同治理結(jié)構(gòu)性機制、跨部門協(xié)同治理程序性機制3方面進行分析的描述框架，為后續(xù)進一步開展相關(guān)問題及對策研究奠定了基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：民用機場；火災(zāi)風(fēng)險；協(xié)同治理

民用機場作為一個復(fù)雜的交通樞紐，包含航站樓、飛行區(qū)、航空油料儲存區(qū)等多個功能區(qū)域，一旦發(fā)生火災(zāi)事故，將影響正常運行，還可能造成旅客及員工的生命財產(chǎn)損失。在目前的消防安全管理中，不同部門負(fù)責(zé)機場的不同區(qū)域，如何確保各部門之間的有效溝通和協(xié)作，是消防安全管理面臨的重要問題之一。

1 我國民用機場火災(zāi)風(fēng)險跨部門協(xié)同治理主體及協(xié)作關(guān)系

民用機場火災(zāi)風(fēng)險治理涉及多方主體，根據(jù)法律法規(guī)中的責(zé)任劃分其主要利益相關(guān)者，政府層面主要有國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會，中國民用航空局及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)，防火安全委員會，消防救援機構(gòu)，公安局及其派出機構(gòu)等部門；機場層面主要有相關(guān)企事業(yè)單位以及員工、旅客等。

1.1" 政府層面治理主體

1.1.1" 民航業(yè)內(nèi)

按照“三管三必須”要求，民航業(yè)內(nèi)政府層面治理主體從上至下與火災(zāi)風(fēng)險治理相關(guān)的部門如下：

中國民用航空局及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)：中國民用航空局公安局，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理民用機場消防工作。中國民用航空局機場司，負(fù)責(zé)民用機場安全工作監(jiān)督檢查、安全管理相關(guān)法規(guī)、規(guī)章等起草、應(yīng)急救援管理相關(guān)工作。

中國民用航空地區(qū)管理局是中國民用航空局的派出機構(gòu)，負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督特定地區(qū)的民用航空事務(wù)，監(jiān)督管理轄區(qū)內(nèi)的民用機場，負(fù)責(zé)機場的使用許可管理、機場安全運行監(jiān)督檢查以及機場應(yīng)急救援工作的監(jiān)督檢查。其內(nèi)設(shè)機構(gòu)：公安局，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查轄區(qū)內(nèi)消防工作；機場管理處，負(fù)責(zé)本地區(qū)民用機場安全運行監(jiān)督檢查、制度細(xì)則制定。

中國民用航空安全監(jiān)督管理局屬于中國民用航空地區(qū)管理局的派出機構(gòu)，其內(nèi)設(shè)機構(gòu)：空防處，按授權(quán)，負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查轄區(qū)內(nèi)民用機場消防工作。

1.1.2" 民航業(yè)外

根據(jù)《中華人民共和國消防法》（2021修訂版）第四條、第五十三條、第五十六條規(guī)定要求，消防救援機構(gòu)肩負(fù)有消防安全綜合監(jiān)管的職能，相應(yīng)的民用機場消防安全也應(yīng)接受其監(jiān)管。公安派出所根據(jù)國務(wù)院公安部門相關(guān)規(guī)定，負(fù)責(zé)日常的消防監(jiān)督檢查和開展消防宣傳教育活動。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)消防設(shè)計審查、驗收工作。

相關(guān)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國安全生產(chǎn)工作，涉及消防方面的主要有消防工作考核、重大火災(zāi)風(fēng)險專項整治、重大生產(chǎn)安全事故查處掛牌督辦等。

防火安全委員會，作為消防安全事宜的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，主要任務(wù)是在市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)、監(jiān)督各區(qū)（地區(qū)）政府和市屬有關(guān)部門履行消防工作職責(zé)。

1.2" 機場層面治理主體

1.2.1" 機場管理機構(gòu)

根據(jù)《民用機場管理條例》國務(wù)院553號令第二十八條要求，機場管理機構(gòu)對運輸機場的消防安全有統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的職責(zé)，包括消防安全投入、消防安全隱患治理等工作。根據(jù)《消防安全責(zé)任制實施辦法》（國辦發(fā)〔2017〕87號）第十五條要求，民用機場管理機構(gòu)作為企業(yè)單位應(yīng)當(dāng)對自身企業(yè)消防安全事宜負(fù)有主體責(zé)任。

1.2.2" 駐場單位

駐場單位，包括航空運輸企業(yè)及航油、航食、公共交通等其他駐場單位、駐樓商戶及其他租戶。根據(jù)《民用機場管理條例》國務(wù)院553號令第二十八條要求，航空運輸企業(yè)及其他駐場單位肩負(fù)有共同保障機場安全的職責(zé)。根據(jù)《消防安全責(zé)任制實施辦法》（國辦發(fā)〔2017〕87號）第十八條要求，機場管理機構(gòu)與駐場單位、駐樓單位應(yīng)明確各方的消防安全責(zé)任。

1.2.3" 員工和旅客

根據(jù)《中華人民共和國消防法》（2021修訂版）第五條，民用機場、駐場單位及其內(nèi)部員工、旅客等都有維護消防安全的義務(wù)。

1.3" 民用機場火災(zāi)風(fēng)險跨部門協(xié)同治理主體間協(xié)作關(guān)系

民用機場火災(zāi)風(fēng)險治理涉及政府、機場管理機構(gòu)、駐場單位、員工、旅客等多個主體，其協(xié)作關(guān)系如圖1所示：

2 我國民用機場火災(zāi)風(fēng)險跨部門協(xié)同治理結(jié)構(gòu)性機制

提供協(xié)同工作開展的實體平臺是結(jié)構(gòu)性協(xié)同機制的關(guān)注點，對應(yīng)至我國民用機場火災(zāi)風(fēng)險跨部門協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)性機制，即為了實現(xiàn)跨部門協(xié)同治理目標(biāo)，而構(gòu)建的實體性組織和平臺，如跨部門工作小組、聯(lián)席會議等，以確保各部門能夠形成合力，共同提升治理效能[1]。雖然聯(lián)席會議歷來被視為橫向協(xié)同的典范，但不同層級的聯(lián)席會議從上至下也具有縱向的特點。專項行動領(lǐng)導(dǎo)小組在縱向協(xié)同方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，確保各項任務(wù)能夠高效、有序完成。同時，該小組也展現(xiàn)出了橫向協(xié)同的特點，積極與其他部門進行協(xié)作，形成了全方位的協(xié)同工作格局，為專項行動推進提供了有力保障。因此，本文從“縱向”和“橫向”兩方面分別說明我國民用機場火災(zāi)風(fēng)險跨部門協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)性機制。

2.1" 我國民用機場火災(zāi)風(fēng)險跨部門縱向協(xié)同治理機制

2.1.1" 聯(lián)席會議

國家層面關(guān)于火災(zāi)風(fēng)險治理主要基于國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會開展協(xié)同，其辦公室設(shè)在應(yīng)急管理部，聯(lián)席會議由國務(wù)委員、應(yīng)急管理部部長擔(dān)任總召集人。此外，民航業(yè)內(nèi)部設(shè)置民航局航空安全委員會，承接國務(wù)院安全委員會有關(guān)要求；?。ㄊ校┘墝用嬷饕诜阑鸢踩瘑T會開展協(xié)同工作，其辦公室設(shè)在省（市）消防救援機構(gòu)，聯(lián)席會議由?。ㄊ校┘壪谰仍畽C構(gòu)牽頭召集；各地區(qū)也會根據(jù)上級要求建立防火安全委員會，其辦公室一般設(shè)在各地區(qū)消防救援機構(gòu)，承接上級“防火委”要求。針對機場地區(qū)而言，也會設(shè)置防火安全委員會，承接上級“防火委”要求，如北京機場地區(qū)防火安全委員會。因此，從國家層面的安全生產(chǎn)委員會至民航局航空安全委員會、機場地區(qū)防火安全委員會，自上而下負(fù)責(zé)民用機場火災(zāi)風(fēng)險治理，具有縱向協(xié)同組織載體的性質(zhì)。

2.1.2" 專項行動領(lǐng)導(dǎo)小組

在我國治理火災(zāi)風(fēng)險的實踐中，專項行動是一種主要的工作形式。為使工作落到實處，通常會組織建立工作臨時組織機構(gòu)，如臨時小組或指揮部。這種方式有助于集中力量、資源，也符合縱向協(xié)同機制中依賴組織權(quán)威的協(xié)同特點。以“消防安全重大風(fēng)險隱患排查整治專項行動”為例，國家消防救援局承接國務(wù)院安委會有關(guān)決策，向各省、自治區(qū)、直轄市等下屬單位發(fā)布專項工作方案[2]，并成立由局長、政委為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管局領(lǐng)導(dǎo)牽頭抓總，下設(shè)工作專班，要求加強反饋，每月報送專項行動推進落實情況，同時納入省級政府消防工作考核。這一行動方案便體現(xiàn)了縱向協(xié)同的特點。

2.2" 我國民用機場火災(zāi)風(fēng)險跨部門橫向協(xié)同治理機制

2.2.1" 防火安全委員會聯(lián)席會議制度

防火安全委員會聯(lián)席會議制度，是我國消防安全工作常見的協(xié)同機制。如北京市在市級建立了相應(yīng)的防火委聯(lián)席會議制度，涉及市應(yīng)急局、市消防救援總隊、市司法局、市發(fā)改委以及首都機場公安局、首都機場集團等部門。而機場地區(qū)也建立了相應(yīng)的聯(lián)席會議制度，在機場地區(qū)橫向上與本級部門進行協(xié)同。此制度既體現(xiàn)了縱向的上下級部門間的協(xié)同治理，也體現(xiàn)了橫向的不同部門間的協(xié)同合作，是一種全面有效的跨部門協(xié)同治理機制。

2.2.2" 專項行動領(lǐng)導(dǎo)小組

專項行動領(lǐng)導(dǎo)小組這種縱向與橫向協(xié)同相結(jié)合的方式，有助于提高整個行動的效率，確保最終目標(biāo)實現(xiàn)。其“橫向”特征同樣以“消防安全重大風(fēng)險隱患排查整治專項行動”為例，此行動要求各總隊要將專項行動作為黨委工程，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，加強指揮調(diào)度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)督辦；各地消防部門要會同住建、公安、衛(wèi)健、民政、應(yīng)急、市場監(jiān)管等重點單位開展指導(dǎo)幫扶。因此，專項行動領(lǐng)導(dǎo)小組在各層級均存在橫向協(xié)同。

3 我國民用機場火災(zāi)風(fēng)險跨部門協(xié)同治理程序性機制

在程序性機制上，協(xié)同工作的流程性安排是程序性機制的關(guān)注點，對應(yīng)至我國民用機場火災(zāi)風(fēng)險跨部門協(xié)同治理的程序性機制，即是為了有效開展跨部門協(xié)同治理工作，而設(shè)置的有關(guān)協(xié)同工作如何開展的規(guī)范性文件、程序性文件等。

3.1" 規(guī)范性文件

規(guī)范性文件的種類多樣，包括但不限于司法解釋、部門規(guī)章、通知公告，以及聯(lián)席會議所確立的協(xié)同制度等。這些文件均為行政管理和司法實踐提供了明確的指導(dǎo)和規(guī)范。部門聯(lián)合通知公告如《應(yīng)急管理部、工業(yè)和信息化部、公安部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、市場監(jiān)管總局關(guān)于進一步加強電動自行車消防安全管理工作的通知》中，明確了各相關(guān)部門在加強電動自行車消防安全管理工作中如何協(xié)調(diào)。

3.2" 聯(lián)席會議協(xié)同機制

國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會辦公室定期組織召開聯(lián)席會議，會議內(nèi)容也包括消防安全管理相關(guān)內(nèi)容。如2024年2月召開的全國安全生產(chǎn)電視電話會議，部署了消防安全集中除患攻堅大整治行動要求，要求各地安委會統(tǒng)籌推進除患攻堅大整治行動，各消防救援總隊牽頭組織實施，各地政府、行業(yè)部門同步推進大排查。

3.3" 專項行動協(xié)同機制

民用機場火災(zāi)風(fēng)險治理相關(guān)專項行動要求，多來自國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會辦公室、國家消防救援局、省市級防火安全委員會相關(guān)通知要求，如國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會辦公室在《關(guān)于開展消防安全集中除患攻堅大整治行動的通知》（安委辦函〔2024〕3號）[3-4]中提出明確要求，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要組織相關(guān)部門聯(lián)合成立若干督導(dǎo)組，深入市縣開展明察暗訪工作。同時，各行業(yè)部門應(yīng)成立由領(lǐng)導(dǎo)帶隊的督導(dǎo)組和執(zhí)法小隊，抽調(diào)專業(yè)人員，分區(qū)域集中實施督導(dǎo)檢查。

根據(jù)上述通知要求，國家消防救援也發(fā)布了專項通知（消防〔2024〕5號），督促開展工作[5]。北京市防火安全委員會辦公室、北京市安全生產(chǎn)委員會辦公室聯(lián)合制定了市級工作方案，要求消防部門統(tǒng)籌推進落實，教育、衛(wèi)健、公安等行業(yè)部門開展行業(yè)內(nèi)消防安全排查，共同推進集中攻堅整治工作。中國民用航空局召開民航消防安全督察整改推進會，提出全行業(yè)全系統(tǒng)開展專項行動相關(guān)要求，并于2024年2月8日發(fā)布了《民航消防安全集中除患攻堅大整治行動方案》。

4 結(jié)束語

綜上所述，在我國民用機場火災(zāi)風(fēng)險治理的實踐中，跨部門協(xié)同治理機制展現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性和程序性兩方面的特點。結(jié)構(gòu)性機制中，體現(xiàn)了縱向的上下級部門間的協(xié)同，也體現(xiàn)了橫向的不同部門間的協(xié)同。而在程序性機制方面，不僅包括了聯(lián)合規(guī)章、聯(lián)合通告等規(guī)范性文件，還形成了聯(lián)席會議、專項行動協(xié)同機制。這些機制共同構(gòu)成了我國民用機場火災(zāi)風(fēng)險跨部門協(xié)同治理的框架，后續(xù)可以基于此研究開展優(yōu)化研究。

參考文獻

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