馬斯克轉身，DOGE改革何去何從

近日，有關馬斯克即將辭職的新聞迅速發酵。盡管馬斯克本人作出澄清，白宮新聞秘書萊維特表示馬斯克將在“DOGE使命完成后以特別政府雇員的身份離開”，而這一身份的任期將在5月底終止。

2025年1月20日，特朗普就任美國總統首日，簽署行政命令正式組建“政府效率部”（DOGE）。DOGE并非經國會立法批準設立的內閣級機構，而是隸屬于美國總統行政辦公室的臨時性組織，由奧巴馬政府時期成立的“美國數字服務辦公室”（USDS）改組而成，旨在“通過現代化的聯邦技術和軟件來實現政府效率和生產力的最大化”。

由“特別政府雇員”馬斯克實際領導的DOGE，自成立之日起便獲得了來自特朗普幾乎不設限的授權，試圖以商業世界的行事風格、技術優先的治理邏輯對聯邦行政體系開展一系列大刀闊斧的改革。由此，DOGE也成為特朗普打擊“深層政府”、抽干“華盛頓沼澤”最為激進，也最得力的機器。

過去兩個多月來，DOGE在聯邦政府中引發了一場大地震，所到之處幾乎無一幸免，在裁撤行政機構、裁減政府雇員、削減項目開支等方面取得了不少成績，成為特朗普2.0新政的焦點。然而，由于顛覆式的改革行動，DOGE也陷入法律、政治和社會爭議的巨大旋渦，激起廣泛批評。

馬斯克本人更成為眾矢之的。《時代》周刊封面將馬斯克置于白宮橢圓形辦公室的辦公桌后，暗示他才是美國的真正掌權者。此外，媒體還曝出馬斯克與國務卿魯比奧等內閣成員發生沖突，民主黨指控馬斯克挑戰憲政秩序、觸犯法律，被解雇的聯邦政府雇員、工會和社會組織發起針對馬斯克和DOGE的一系列訴訟，全美掀起抗議浪潮，馬斯克旗下的特斯拉公司遭遇股價滑坡、展廳和工廠被打砸、特斯拉車被破壞等事件。

在馬斯克可能轉身之際，DOGE改革是繼續推進還是在困局之中戛然而止，其未來走向充滿了不確定性。

團隊之謎

“我們的國家建立在一個基本理念之上：由我們選出的人來管理政府。然而，美國當今的運作方式已經不再如此。大多數法令，并非國會通過的法律，而是由未經選舉的官僚頒布的‘規則和法規’。大多數政府執法決策和自由裁量支出，并非由民選總統或其任命的政治官員做出，而是由政府機構內數以百萬計的未經選舉、未被任命的公務員決定。這是反民主的，與開國先賢的愿景背道而馳。”2024年11月20日，馬斯克與拉馬斯瓦米共同在《華爾街日報》上撰文，宣稱聯邦官僚體系對美國構成了生存威脅，提出了特朗普新政府成立后會組建DOGE來改革政府的計劃，并表示“已經為來自華盛頓既得利益集團的猛烈攻擊做好準備”。

此后，DOGE一直備受關注。但自DOGE今年1月底正式運作以來，除馬斯克之外，其組織結構和人員構成就一直是個謎，有關技術官僚與民主監督之間界限的激烈爭論從未間斷。早期，在馬斯克領導DOGE橫沖直撞時，由于其“特別政府雇員”身份引發大量質疑，白宮于2月任命前新冠特別工作組成員艾米·格里森為代理主管，但這位醫療背景的技術官僚看起來更像是個隱形人，實際職權范圍僅限于管理USDS留任的幾十名聯邦技術官員，而DOGE的核心決策權仍牢牢掌握在馬斯克及其團隊手中。“名義監管者”與“實質操盤手”之間，權力嚴重失衡。

DOGE更大的爭議來自“書呆子小隊”（Nerd Squad）。該團隊由6名年輕工程師組成，年齡介于19至25歲之間，其中3人仍在大學就讀，卻掌握著聯邦政府數字化轉型的底層密鑰。作為技術精英的代表，他們以驚人效率推動改革，似乎毫不畏懼、永不停歇，篤信技術至上，但也因缺乏民主授權、專業倫理與制度經驗而飽受批評。

3月底，似乎是為了回應外界對DOGE改革舉措和透明度的質疑，馬斯克首次攜7名核心團隊成員公開亮相，公開闡述該機構在削減聯邦開支、打擊浪費和欺詐方面的戰略與成果。有關成員包括：SpaceX早期雇員、馬斯克旗下隧道挖掘公司The Boring Company首席執行官史蒂夫·戴維斯，馬斯克的密友之一、Airbnb聯合創始人喬·吉比亞，醫療保健企業家布拉德·史密斯，摩根士丹利銀行家安東尼·阿姆斯特朗，云軟件集團首席執行官湯姆·克勞斯，前石油行業高管泰勒·哈森，以及軟件工程師阿拉姆·莫哈達西。從人員構成看，這些人均來自私營部門，具備豐富的企業管理和技術經驗，比“書呆子小隊”似乎更成熟，但其究竟如何決策及開展工作仍然在很大程度上是個黑箱子。

“成績單”

DOGE團隊以雷厲風行的改革態勢，在不到三個月時間里四面出擊，取得了一定“成績”。

第一，采取大規模裁員措施。1月28日，特朗普向約230萬名聯邦雇員發出買斷條約，規定凡在2月6日前自愿離職者，可繼續領取工資及福利直至9月30日。據統計，約7.5萬人（占比3.3％）接受了該提議，但這一比例低于白宮預期的5％至10％。此后，聯邦各機構通過解雇試用期雇員等方式加速縮編。

《紐約時報》截至4月1日的匯總數據顯示，各部門已確認裁員56090人，另有171080人的裁員計劃待執行。在已裁員人數方面，部分機構較為突出，例如美國國際開發署和“美國之音”的裁員比例均超過 99％，教育部的裁員比例達 46％，衛生與公眾服務部的裁員比例為 24％ 等。若將計劃裁員人數一并計算，消費者金融保護局、小企業管理局、退伍軍人事務部等機構的裁員比例分別為64％、46％、17％，都會名列前茅。

不過，在執行過程中，裁員計劃也出現了反復，如國防部暫停部分文職裁員，國家核安全管理局召回數百名涉及核武器維護、核材料監管等崗位的涉密人員，國家科學基金會、疾病控制與預防中心等機構都曾召回部分關鍵崗位的被解雇員工。

第二，推進精簡政府機構。特朗普下令裁撤或大規模縮減部分被視為“非必要”的聯邦機構和咨詢委員會。僅2月份，就有美國國際開發署、消費者金融保護局、美洲基金、美國非洲發展基金會等機構先后停止運營，工作人員被安排行政休假。

3月10日，美國國務卿魯比奧宣布裁撤美國國際開發署的工作已經結束，該機構82％的對外援助計劃被刪除，剩余職能并入國務院，使這個2024年預算達到500億美元、員工規模達1萬人的龐大政府機構實際上不復存在。

3月20日，特朗普簽署行政令，要求教育部長琳達·麥克馬洪采取一切必要手段關閉教育部，將教育管理權歸還各州，并將針對低收入、殘疾和特殊需求學生的項目并入其他機構和部門。

第三，對政府財政進行“開源節流”。一是削減財政支出。一方面，利用技術手段審查政府資金浪費情況，追回不當支出。馬斯克表示，已發現平均每天存在約10億美元的可疑支出。其中，社會保障成員年齡的異常記錄尤為引人關注。政府數據庫顯示，有1039名社保受益人的年齡在220至229歲之間，另有1人年齡在240至249歲之間，還有1人登記年齡高達360歲。

另一方面，取消“不必要”的聯邦合同及撥款。截至3月30日，DOGE官網的“收據墻”顯示，已在各機構終止7279份合同，停止9283項撥款，分別節省約250億和330億美元，并終止總價4億美元的租用合同。此外，終止對特定國際組織的財政支持，包括退出世界衛生組織、《巴黎協定》、聯合國人權理事會等國際機制，禁止向聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處出資等。同時，審查聯邦機構向非政府組織提供的資金，暫停所有外援補助和貸款項目，如取消數額達7900萬美元的肯尼亞的初級掃盲項目，以及數額為3700萬美元的哥倫比亞女性賦權項目。

二是增加政府收入。特朗普政府正研究出售部分聯邦政府資產。3月4日，美國總務管理局聲稱，已確認443處總面積超過8000萬平方英尺的物業，這些物業被認為并非政府運營的核心資產。不過，其中包含具有象征性與功能性的機構總部，如司法部、聯邦調查局、農業部、退伍軍人事務部以及舊郵政大樓等。這些資產預計將在2025年4月報稅季結束后，于6月正式進入市場出售。然而，出售資產僅考慮辦公空間重組，未計算搬遷造成的過渡成本。實際上，這場效率革命的成本依然掛在未來的賬戶上，透支了政府長期運作的穩定性。

第四，終止“多元、平等、包容”（DEI）計劃。在3月4日的國會演講中，特朗普直指聯邦政府在DEI項目上的支出“令人震驚”，并花了很長時間列舉有關情況。例如，4500萬美元被用于緬甸的DEI獎學金；4000萬美元被用于定居移民的“社會和經濟包容”，特朗普稱“沒人知道這是什么”；800萬美元被用于在非洲“一個沒人聽說過的國家”萊索托推廣“多元化”等。截至當日，DOGE宣布已在32個聯邦機構取消297項DEI相關合同，預計節省支出14.7億美元。對特朗普政府而言，DEI不僅是預算上的“浪費”，更是文化上的“威脅”，傳遞著多元美國的理念，而特朗普及其盟友更希望構建的是一個統一語言、統一忠誠的“傳統美國”。

走向何方？

行政權力的不斷膨脹，既是美國現代化過程中的自然現象，也愈發成為美國國家治理繞不過去的坎。這場行政改革，本質上就是對國家失衡狀態的周期性回應。從西奧多·羅斯福時期擴大聯邦政府干預經濟社會事務權力的初步嘗試，到富蘭克林·羅斯福時期為應對經濟危機而進行的大規模機構擴張，再到林登·約翰遜時期打造“偉大社會”的雄心改革，美國實際上走的是行政權力不斷膨脹、政府監管持續擴大的道路。

不過，20世紀80年代的滯脹危機引發了對政府干預的反思和批判，導致羅納德·里根發出“政府不能解決我們的問題，政府本身就是問題”的怒吼，并大力推動小政府、去管制的改革嘗試。此后，比爾·克林頓時期為提升政府效率而大幅裁撤聯邦雇員，小布什政府和奧巴馬政府分別為應對恐怖主義威脅和金融危機而對政府進行功能性重組，但沒有從根本上改變聯邦官僚體系臃腫低效的現實。

從這個意義上說，特朗普在第二總統任期發起的DOGE改革，延續了美國總統在特定歷史時期根據國家治理和自身政治需要推動政府改革的傳統，以及共和黨希望回歸里根路線的某種嘗試。DOGE的改革實驗，不過是周期性強化與精簡、監管擴張與收縮這一歷史循環的最新注腳。其烈度和強度是否空前，究竟能走多遠，應置于歷史發展的維度之下去看。

首先，歷屆政府的改革嘗試雖路徑迥異，卻始終困于制度慣性、政治博弈與社會成本的三重枷鎖。值得注意的一點是，政府改革若無法獲得國會的授權與支持，其合法性與持續性必然受到挑戰。1982年里根成立的格雷斯委員會，以2500余項改革建議描繪了三年內節省4240億美元的藍圖，但最終效果因缺乏國會支持打了折扣。意識到這一點，克林頓政府在推行績效改革時首先爭取國會支持，推動《政府績效與結果法案》成為美國歷史上首部關于政府績效的正式立法。

DOGE改革，則主要依賴特朗普的行政命令而非國會立法支持，這使其在法律與制度層面顯得尤為脆弱。據紐約大學法學院“Just Security”網站統計，截至2025年4月4日，來自民主黨主導的州、聯邦雇員、工會、非營利組織等群體，已對DOGE及其改革舉措發起至少30起訴訟。主要包括幾個方面：一是指控DOGE的設立違反《聯邦咨詢委員會法》；二是質疑馬斯克出任DOGE負責人違反憲法任命條款；三是指控DOGE團隊違反《隱私法》非法訪問聯邦系統；四是指控改革過程缺乏透明度，涉嫌違反《行政程序法》《信息自由法》；五是指控其裁員、資金的凍結和取消等行為損害了相關個人和組織的權益。

目前，多數訴訟仍在進行中，但已有聯邦法院發布臨時裁決，命令DOGE暫停部分政策實施或在裁決前維持現狀。例如，叫停涉及退伍軍人事務部、能源部、財政部等的裁員，禁止DOGE人員訪問財政部中央支付系統，駁回凍結對外援助資金的行動等。這些法律糾紛凸顯了行政手段與民主程序之間的緊張關系，而后續上訴過程中最高法院將如何看待改革以及是否會為其劃定明確邊界，將成為決定DOGE命運的關鍵。

其次，被技術和算法定義的改革，也必然被自己設置的數字游戲所反噬。在2024年大選期間，馬斯克就豪言將讓美國聯邦政府開支削減2萬億美元，相當于將2024年美國財政支出削減30％。這一表態被預算專家認為不切實際，因為政府可自由支配的預算只有1.7萬億美元。到了2025年1月，馬斯克承認2萬億美元是理想化目標，并將現實目標降至1萬億美元。

DOGE開始運作以來，根據其官網截至3月30日的最新數據，已實施的精簡措施預計可為聯邦政府節省1400億美元，相當于每位納稅人平均節省869.57美元，僅完成既定目標的14％。更重要的是，在聯邦政府支出結構中，社保、醫保、醫療補助、退伍軍人福利、國防預算及債務利息合計占比達75％，這些領域通常被認為是改革禁區，沒有政治人物敢犧牲自己的政治生命去觸碰這些既得利益，特朗普也不例外。DOGE目前依賴裁員和取消合同的改革思路，很大程度上是小打小鬧，難以實現其預定目標，更無法實現財政平衡。如曼哈頓研究所所言，DOGE的策略更像是“削減支出的表演藝術”，而非真正的財政改革。

最后，改革的內部共識正在松動。一方面，隨著改革不斷推進，馬斯克的“硅谷式”激進實驗正遭遇美國龐大官僚體系的本能阻擊。DOGE團隊在2月向聯邦雇員發出要求匯報每周工作成果的郵件，不回復者可能被裁員。

該舉動引發國防部、國務院等部門對國家安全風險的擔憂以及自身職權被侵犯的不滿，國防部長赫格塞斯和國務卿魯比奧要求員工暫緩回復郵件。魯比奧更是在內閣會議上公開質疑馬斯克的裁員成效，稱其“一個人都沒開除”，而馬斯克反諷魯比奧“只會在電視上表現”。此外，交通部長肖恩·達菲、退伍軍人事務部部長道格·柯林斯等均與馬斯克發生爭執，顯示DOGE正成為特朗普內閣中越發不受歡迎的存在。如果缺少了來自內部的團結協作，DOGE改革將舉步維艱。

另一方面，更深層的阻力來自DOGE改革引發的公眾不滿。根據特朗普的行政命令，各聯邦機構必須大幅裁撤職能類別，但需保留“履行執法、邊境安全、國家安全、移民執法或公共安全職責所必需”的職位。這一裁員邏輯直接導致住房援助、食品安全、疾病防控、環境監管及災難響應等職能被邊緣化，民眾所依賴的“社會安全網”被人為削弱。普通民眾越發認識到，DOGE精心包裝的不是一個清廉高效的政府，而只是服務于特定利益群體的政治工程。

根據《經濟學人》雜志和民調機構YouGov 3月發布的民意調查，相較于2月中下旬，反對DOGE的比例上升6個百分點，達到42％，而支持比例僅上升2個百分點至41％。同時，41％的受訪者認為特朗普政府在預算削減和裁員方面的措施“過于激進”，遠超認為其“力度適中”（24％）或“力度不夠”（19％）的受訪者比例。出于對DOGE的不滿，近期全美多地發生針對特斯拉設施的破壞事件，250余個城市爆發反馬斯克的抗議活動。共和黨議員出于避免激怒對DOGE改革不滿的選民，更紛紛減少基層集會活動，表明支持其改革的選民基礎正在發生微妙的變化。

誠然，DOGE改革并非空穴來風。它立足于特朗普塑造個人政治遺產的雄心，緣起于共和黨孜孜以求的“小政府”愿景，并得到了對政府治理失能失效強烈不滿、呼喚變革的廣大民眾的支持，可謂師出有名。但在改革的名義下，聯邦政府或許短期內能在機構、人事和財政上獲得一定減負，甚至繼續曬出不錯的“成績單”，但改革的持久之道仍須回歸制度正軌，遵從理性邏輯，尊重社會共識。當行政權力越過憲政架構、技術理性取代政治合法性、公共服務被視作可被犧牲的“冗余支出”，那么這場改革不僅不會將美國引向一個更美好的“黃金時代”，反而會事與愿違，從根本上侵蝕國家合法性與社會凝聚力。

（聶未希系中國國際問題研究院美國研究所研究實習員；張騰軍系中國國際問題研究院美國研究所副所長、副研究員）