我國既有房屋全生命周期品質提升機制研究*

摘要：近年來，隨著我國城市化進程的快速推進，房屋總量迅速擴大。然而，絕大多數既有房屋建設時期早，且在使用中缺少全生命周期管理，質量缺陷和品質下降導致的安全問題頻發，這些問題直接威脅和影響人民的安全和利益。因此，亟須構建既有房屋全生命周期品質提升機制，從而保障既有房屋基本安全，延長房屋壽命，提升房屋品質。首先，梳理國內探索既有房屋全生命周期品質提升機制的演化進程；其次，總結既有房屋品質提升機制，包括房屋養老金制度、房屋體檢和房屋保險制度三個方面，并討論其機制框架設計；最后，提出采用運動式治理與制度建設的組合拳模式不斷完善機制建設的建議。研究結果不僅可彌補現階段既有房屋全生命周期管理機制方面的不足，也對既有房屋品質可持續性提升的探索具有較重要的實踐意義。

關鍵詞：既有房屋；全生命周期品質；制度演化；運動式治理；機制設計

0"引言

近年來，既有房屋質量缺陷和品質下降導致的房屋倒塌等安全問題頻發，直接威脅和影響人民的安全和利益。房屋建筑是承載人們生產生活的重要物質基礎，其品質直接影響到民生福祉。經過40多年的高速城鎮化發展，我國已成為全球房屋建設量和既有房屋總量最多的國家。與此同時，隨著人口增長達峰值和土地增長進入強約束時代，許多城市已進入存量發展階段，房屋面臨嚴重的老化和維護問題。

既有房屋全生命周期品質是房屋在建成后的運營、使用、管理全過程階段中有關安全性、舒適性、實用性和綠色性等其他影響房屋品質、壽命的情況。通過調研訪談發現，我國大多數既有房屋存在普遍性問題，包括相關立法保障不足、維修資金來源匱乏、公眾主動維護意識薄弱、既有房屋檢測、改造技術標準不成熟等。當前，我國現有相關制度未成體系，多數制度從房改時期不斷發展和演化而來，難以適應當前環境和解決既有房屋品質難題。因此，構建有效的既有房屋全生命周期品質提升機制以應對既有房屋的普遍性問題顯得尤為重要。

計劃經濟時期，國家統管城鄉房屋建設與長期保障，并將其提供給單位職工。在這種公有房屋分配制度下，房屋建設受國家總體經濟發展水平的約束，增長緩慢且區域間不平衡，房屋管理的主要問題是供給不足與人們對房屋巨大需求之間的矛盾^[1]。1980年以來，我國開始逐步探索符合市場經濟機制的房屋制度，房屋產權結構發生變化，單一的公有制不斷地發展為公有制和私有制相結合的復合所有制。2000年以來，隨著城市化進程的迅速推進，房地產行業不斷發展，房屋建設總量迅速擴大。近年來，房地產行業不斷降溫，新建房屋總量增速放緩，房屋管理進入新的存量房時代。至此，我國既有房屋總量已經十分龐大，房屋管理的主要問題也發生了變化。一方面，存在區域間供給與需求不匹配的問題，如城鄉房屋總量和人口總量的不匹配；另一方面，存在既有房屋品質下降與居民需求不斷提升之間的矛盾。隨著時間的推進，這一矛盾將會變得更加突出。目前，我國不斷建立并完善房屋鑒定、維修、維修資金等制度，但是尚未形成制度體系，沒有建立完整的房屋全生命周期品質提升機制，且多為房屋損壞后的補償機制，缺乏常態化、預防性的房屋品質提升協同管理機制。

基于以上背景，本文提出建立既有房屋全生命周期品質提升機制，該制度是一種事前事后相統一的動態管理機制，能切實有效地保障既有房屋的基本安全，并推動既有房屋品質可持續性提升。該機制的具體內涵包含房屋養老金、房屋體檢、房屋保險三大制度，其中，養老金起到發動機的作用，推動著整個機制的運行；體檢起到雷達的作用，周期性監測房屋結構安全和品質缺陷；保險起到預防的作用，集中力量消除既有房屋的重大安全隱患。三大機制協同運行，從而形成既有房屋全生命周期品質提升機制。

1"我國房屋全生命周期品質提升機制的三個方面

1.1"房屋養老金制度

房改以來，為應對房屋所有權變更及逐年遞增的房屋建設總量所產生的維修、改造、重建費用缺口，1998年出臺的《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》提出探索并建立房屋專項維修金制度，為住房結構與共用部位的維修提供強制性資金保障。該通知在一定程度上填補了房改過程中產生的房屋維修資金來源的空白。2000年出臺的《房屋建筑工程質量保修辦法》建立了工程潛在質量缺陷保險（IDI）制度，規定建設方對驗收后一定時期內的房屋品質負有維修責任。該制度提高了新建房屋的交付品質，并解決了部分維修需求。相比于專項維修資金，IDI更注重工程建設階段和交付后短期內品質的保障。然而，其局限性在于不能保障已使用超過一定年限的老舊房屋的品質。此外，房屋相關的商業保險逐漸發展，家財險、巨災保險的推出，也為居民預防自然災害與彌補房屋意外損失提供可選擇的路徑。綜上所述，資金的來源呈多樣化發展的趨勢，但是仍缺乏靈活性，缺少房屋體檢的資金來源。

在專項維修資金制度方面，陳淑云等^[2]總結了專項維修資金的管理困境，包括集體決策、理念選擇、濫用與惜用、管理邊界界定等多個問題，主張搭建房屋全生命周期管理平臺。趙安然等^[3]基于“杭州經驗”梳理了維修使用率較低、資金歸集缺乏強制性手段、維修資金使用缺少簡易程序等難題。而宋偉哲等^[4]認為，法律制度設計缺陷是專項維修資金諸多矛盾的重要根源，在制度重構過程中，強調因地制宜籌集資金、簡化使用程序等。以上學者從制度設計、實踐困境、法律制度等角度分析了專項維修資金制度存在的問題，它們主要集中在資金收繳、資金使用和資金監管三個方面。針對上述問題，不少學者提出了相應的建議。陳淑云等^[5]創新維修資金管理模式，提出了“住房醫保”模式，日常參保、建立“房屋大病統籌金”。胡曉帆^[6]認為維修資金的本質屬性是依附于區分共有部分的業主共有財產，強調構建業主自治為主的模式。陳德豪等^[7]認為維修資金管理的特殊性在于容易陷入無序使用的“公地悲劇”和大量閑置的“反公地悲劇”困境，提出政府部門應優化業主自治頂層設計，建立基于信任基礎的業主委員會組織，規范資金管理。

綜上所述，國內多數學者有關資金的研究集中在專項維修資金制度方面，但是缺少有關創新性資金來源的制度探索，資金與既有房屋品質提升機制的聯系仍不明晰。理清資金來源是整個機制運行的關鍵，除了上面提到的現有資金制度的相關問題，居民的房屋安全意識也是養老金制度的突破點之一。從經濟角度而言，理應由房屋品質提升后的受益方承擔資金費用。然而，舊的公有制房屋管理體系留下的政府包管的房屋管理觀念仍然存在，人們對政府部門的依賴心理較重，且人們的房屋安全意識較差，對房屋裂縫等安全隱患存在僥幸心理。同時，僅靠公共財政也難以維持龐大的既有房屋總量維護需求，這些都是建立長效房屋養老金制度需要解決的難題。綜上所述，提高居民主動性房屋安全意識、探索新的房屋養老金制度，拓寬資金來源渠道，吸納社會資本、運用市場化手段將資金在房屋更新產業中可持續性循環利用是該機制的核心問題。

1.2"房屋體檢制度

房屋體檢制度和傳統意義上的房屋安全檢測鑒定有所區別。針對房屋的檢測鑒定屬于“事后型”管理，通常，當房屋出現明顯損傷或在國家強制性規定的情況下才會進行鑒定。而房屋體檢制度重在防患于未然，是對房屋的一種周期性和預防性的評估。早在1989年，《城市危險房屋管理規定》就規范了房屋鑒定相關工作，建立了一系列安全檢測標準。該規定針對危險房屋進行評級，對于d級房屋一般應整體拆除，但是并沒有建立長期有效的管理執行機制，對已投入使用的房屋缺少定期的監督檢查機制，房屋更新工作難以開展，因此開展定期性的房屋體檢是房屋品質可持續提升的必由之路。后又相繼出臺《危險房屋鑒定標準》《農村住房安全性鑒定技術導則》等政策標準，健全了危險房屋防治和安全管理制度。2022年出臺《建設工程質量檢測管理辦法》，加強了對工程質量檢測的管理。目前，我國對正常使用期內的房屋安全檢測與監測仍存在關注不足的問題，各地方政府雖出臺了一些既有房屋使用安全管理辦法，但由于政策文件的效力層級普遍較低，且存在配套技術標準冗雜、資金周轉困難等問題，政策文件難以推進，既有房屋開展體檢工作仍面臨許多困難。

有關房屋檢測的研究主要集中在技術層面，涉及房屋檢測相關的內容標準、出現問題的原因和改造的方法等。李興龍^[8]

提出4種技術方法提高危房改造效率；宋娟等^[9]采用建筑上部承重和地基基礎檢測，對老舊小區房屋安全進行了抗震檢測鑒定，并且綜合分析建筑墻體出現裂縫的原因；張勝龍^[10]提出開展房屋變形監測工作，以保障房屋結構質量。同時，在房屋檢測制度管理模式方面，許多學者針對房屋安全鑒定的標準和要點進行了分析，但較少涉及如何進行周期性、預防性的檢測制度設計，以及房屋體檢制度的管理模式。也有學者提出應有序開展房屋安全普查，現行的既有房屋安全管理模式的特征表現為事后管理，這種非常態化、應急性檢查的管理模式已不能適應當前社會的發展，應探索建立房屋普查管理體系，按照住房建設年代、使用功能、所屬區域等制定不同的安全排查制度，利用大數據技術建立安全管理信息化平臺，從而完善與構建既有房屋安全管理體系。

綜上所述，房屋體檢難點集中于管理制度的搭建及如何選定合適的檢測指標上。目前，我國房屋檢測與鑒定制度比較零散，沒有形成完整的體系，且覆蓋范圍較窄，缺乏強制性制度。此外，既有建筑巨大的存量導致的巨額鑒定資金缺口，房屋修建年份不同所導致的技術標準不一致等問題也對房屋體檢工作造成了阻礙。

1.3"房屋保險制度

房屋保險制度方面，許多學者對工程質量潛在缺陷保險進行了研究。瞿富強等^[11]從法規、強制性初步構建住宅質量責任保險體系的框架。劉博等^[12]提出IDI的責權范圍僅局限于建設單位（業主）和保險公司之間。以上學者討論了IDI制度中的權責關系。李德智等^[13]利用層次分析法和模糊綜合評價法構建了IDI綜合評價模型，以規避主觀因素對IDI實施效果的負面影響。曹新穎等^[14]提出了基于BIM技術的工程質量保險信息管理模型，利用其信息集成和協同高效的特點，快速識別工程質量風險因素，為IDI承保和理賠提供了準確數據來源。以上學者針對IDI具體問題，結合國外已有經驗或引用新技術構建了符合中國工程建設的IDI制度，集中在責權分析、風險識別管控和建立IDI全生命周期信息模型。

房屋商業保險方面，我國房屋商業險的購買率遠遠低于發達國家市場平均水平，其原因是產品供給結構單一、費率不合理，以及潛在客戶風險意識淡薄、政府管理職責失衡等問題。其中，客戶難以接受家財險相關外部刺激為需求不足的主要原因^[15]。對于家財險等商業保險存在的問題，部分學者也提出了相應建議。唐聲強等^[16]認為家財險的發展并沒有起到防災減災的作用，他們提出了火災直接經濟損失、人均可支配收入等對家財險需求的正向影響，以及商業車險對家財險的擠出效應，因此提議上升家財險地位、創新家財險的產品形式。黨雪等^[17]提出從需求側出發刺激巨災保險需求、從供給側出發釋放巨災保險活力、發揮政府職能推進高質量巨災商業保險制度設計、探索中國特色的“多層次”巨災商業保險制度4個方面的建議。王少康等^[18]認為要明晰責權利益管理，建立容錯試錯糾錯的動態調整機，同時拓寬巨災風險分散渠道，實現可持續發展。基于以上研究發現，商業保險的發展方向集中于再防范重大安全隱患、自然災害等方面，保險有利于分擔重建、結構缺陷等重大資金風險。

通過對現有研究和相關政策文件的梳理和歸納，并且結合調研訪談結果，本文將既有房屋全生命周期品質提升機制歸納為三個核心構成要素：房屋養老金制度、房屋體檢制度、房屋保險制度，三者涵蓋了既有房屋維護中所產生的資金來源、檢測、預防等多種問題。但是，當前的制度體系仍然存在分布較為分散、權責劃分不清晰、資金匱乏等現實難題。例如，目前仍存在房屋養老金收、用、管三大難題；房屋定期體檢費用龐大；界定更新的技術標準邊界難；房屋保險普及度低；房屋更新過程中主體決策等問題。因此，愈演愈烈的既有房屋全生命周期品質缺陷問題需要一套在已有零散制度體系的基礎上，以運動式治理和制度建設的方法，探索一套更加長效穩定且獨立于現有政策法規的既有房屋全生命周期品質提升機制。1980—2024年我國房屋品質保障與提升相關政策文件梳理見表1。

2"運動式治理與制度建設的“組合拳”，探索既有房屋全生命周期品質提升機制

改革開放以來，我國經濟體制逐漸轉型，建立與市場經濟體系相匹配的新制度存在許多困難。在房屋制度改革方面，計劃經濟制度與當前的社會主義市場經濟制度是兩種內在邏輯完全不同的體系，其本質改變了房屋的產權結構，由單一的房屋公有制轉變為私有制、公有制混合的結構。同時，在舊制度逐漸消亡、新制度緩慢形成的過程中，

大量現實問題勢必會涌現，需要在新制度尚未建立的“空窗期”應對不斷產生的問題。因此，如何建立新的房屋管理制度，如何在演化過程中應對新的矛盾與問題，搭建基本的房屋管理體系，是改革中房屋品質保障的兩大難題。本文聚焦建立我國既有房屋全生命周期品質提升制度，并動態應對制度變革過程中產生的普遍現實問題，進而保障既有房屋全生命周期品質，延長房屋使用壽命，提高人民幸福感。

運動式治理根植于我國傳統政治，并因其在當代國家和地方治理中的廣泛存在，成為我國公共管理的關鍵詞。運動式治理是當代中國革命、建設、發展的重要經驗，具有鮮明的中國特色^[19]。最初，周雪光^[20]提出運動型治理機制，分析其在國家治理過程中的應用。任星欣^[21]研究了改革開放時期經濟制度變革，發現了利用運動式治理和制度建設的“組合拳”模式應對短期治理壓力，并最終成功完成制度變革。譚熒^[22]提出動員式參與是運動式治理能夠彌補低效常態治理，進而成為短期內有效解決社會問題的核心機制，且認為公眾自助式參與可作為運動式治理轉向常態治理的中介機制。基于上述研究，可以將“運動式治理與制度建設相結合的‘組合拳’模式”引入當前既有房屋全生命周期品質提升機制的搭建中，并通過引導公眾自主參與，推動常態化機制的形成。

該方法步驟包括：首先，以制度建設為根基，對錯綜復雜的現實問題使用運動式治理的方法，探索治理成效較好的機制；其次，逐漸形成穩定、合理的制度，引導公眾自主參與，從而持續形成住房全生命周期品質提升機制；最后，形成以房屋養老金、房屋體檢、房屋保險三大制度為核心的常態化機制。其中，還應引入市場機制，完善協同監督管理機制等方法，以運動式的改革持續推動房屋全生命周期品質機制的構建。

關于房屋養老金制度，有研究表明，應設立一個由政府部門主導、統籌、出資的公共賬戶，通過立法，從土地出讓金、土地增值稅、房產稅這類稅收中提取一定比例的份額統籌到房屋養老金的公共賬戶。個人賬戶則吸納住房專項維修資金，用于房屋公共部位、公用設施設備保修期滿后的維修、更新和改造。同時，房屋養老金制度可以像個人養老金制度一樣，建立“三支柱”。第一支柱是公共維修基金，由全體業主歸集并所有；第二支柱類似企業年金，如一定比例土地出讓金、財政獎補；第三支柱是商業性質房屋養老金，包括房屋綜合安全保險以及商業性房屋養老補充。余旺仔^[23]提出借鑒補助政策，由政府部門賦能私房業主對房屋進行自主更新，以解決房屋更新中產權主體籌資較少的問題。

關于房屋體檢制度，寧波市城市體檢通過大數據分析形成專業報告，包含61項基礎指標和22項特色指標，分住房、小區、街區、城區4個維度。蘇州市創建了一個名為“房屋醫院”的一站式安全技術咨詢和診斷診治服務平臺。重慶市啟動“智慧房安”信息平臺，開展自建房安全專項整治，檢測機構需在檢測前錄入房屋信息和鑒定信息。可以看出，數字信息化、市場化是既有房屋體檢制度的發展的特點，建立房屋定期排查、精準診斷、分類整治等長效機制，可為既有房屋提供全生命周期安全保障。

同時，還應完善管理監督機制，加強政府監管，擴大監督權力，引導居民廣泛參與住房全生命周期品質管理。管理與監督機制是運動式治理的重點，也是將養老金、體檢、保險三大制度協同管理的橋梁，通過有效的管理與監督機制，在保障住房基本安全的前提下，面對不斷產生的新的問題進行改善和優化，在短期內完成特定任務。從長期來看，要著眼于制度構建，用合理的制度體系逐步替代運動式治理的成果，保障住房全生命周期品質持續提升。全生命周期品質提升機制運動式治理進程演示如圖1所示。

既有房屋全生命周期品質提升機制，經過運動式治理與制度建設，最終逐漸完善既有房屋全生命周期品質提升機制（圖2），業主和政府共同出資搭建房屋養老金資金池，部分用于周期性的房屋體檢，部分用于繳納巨災保險等防范房屋重大隱患性的商業保險。在房屋體檢過程中發現的低危問題時，使用專項維修資金或其他來源的養老金完成維護更新，遇到重大安全隱患或者自然災害破壞等嚴重問題，則由保險金進行分擔保障。

最后，既有房屋品質得以提升，一方面滿足了政

府安全紅線，避免了既有建筑群死群傷惡劣事件的發生；另一方面，滿足了業主對既有房屋品質的需求。經過業主和政府的雙推動，結合市場化運作機制，形成既有房屋全生命周期品質提升產業鏈，推動房地產行業結構性轉化，以房屋養老金為抓手，推動定期房屋體檢、房屋保險發展為具有中國特色的既有房屋全生命周期品質提升機制。

3"結語

本研究梳理了我國房屋制度改革進程。在實踐方面，提出建立房屋全生命周期品質提升機制的構想，并歸納出機制的三個核心構成要素，即房屋養老金、房屋體檢和房屋保險。該機制可統籌各項制度，是一種事前事后相統一的動態管理機制，能切實有效保障房屋基本安全，形成房屋安全長效保障機制，并推動房屋品質可持續性提升，延長房屋壽命。這一機制的形成還將為建筑行業的未來發展提供新的理論支撐與實踐指導，并注入新的活力，進而推動其持續、健康的發展。在理論方面，當前關于房屋全生命周期品質提升機制的具體內涵和頂層設計的學術研究在國內外尚顯不足，存在較大的研究空白和探索空間。本研究將運動式治理和制度建設的“組合拳”模式引入該機制的搭建中，為我國既有房屋全生命周期品質提升機制的研究提供新的視角和豐富的素材，通過本文的探索，以填補現有研究中這一領域的空白，增進對各個要素之間關系的認識，將有助于深化學術界對既有房屋全生命周期品質提升機制的理論探討。

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