民事再審檢察建議制度的發展脈絡與優化

摘 要：民事再審檢察建議制度是我國特有的民事司法制度，至今已經歷零星探索、總結推廣、立法發展，處于強化配合階段。當前，民事再審檢察建議案件辦理還面臨建議質量不高、辦理程序存在爭議、一體化工作機制薄弱的問題。要著力提高民事檢察隊伍素能，加強再審檢察建議案件質量管理；在落實現行規定的基礎上，進一步探索優化再審檢察建議案件的辦理程序；強化上下級檢察機關一體化履職，細化跟進監督機制，充分發揮上級檢察機關的指導作用。

關鍵詞：民事再審檢察建議 高質效辦案 一體化履職

民事再審檢察建議是人民檢察院對生效民事判決、裁定、調解書實施法律監督的重要方式。從比較法的視野看，該項制度為我國民事司法所獨創，與我國檢察監督制度較為接近的俄羅斯［1］和越南［2］僅規定了檢察長抗訴權，沒有規定再審檢察建議制度。

與民事抗訴制度相比，民事再審檢察建議的制度設置具有高效便捷與案件分流的顯著優勢，既能減少不必要的辦案環節、縮短案件糾錯周期，又能發揮基層檢察機關的監督效能，避免大量監督案件堆積在省市級檢察機關，實現辦案資源的優化配置。對該制度進行深入研究，對于解決同級監督實際問題，發揮中國特色民事檢察制度價值具有重要意義。

一、民事再審檢察建議制度的發展脈絡

經梳理，筆者認為，民事再審檢察建議制度經歷以下發展階段：

第一階段為零星探索階段（1987年—2000年）。1987年，最高檢組建民事行政檢察廳。依據當時法律規定，檢察機關開展民事監督唯有提請上一級檢察機關抗訴這一種監督方式，這也導致基層檢察院不論所受理的案件大小、復雜與否，只能提請上級檢察院抗訴，導致大量案件被“堆積”在上級檢察院等待“再審一遍”，民事檢察形成了“倒三角”的格局。［3］由此，一些地區開始探索檢察建議的監督方式。1995年《最高人民檢察院工作報告》顯示，全國檢察機關向人民法院提出改判建議1477件。［4］

第二階段為總結推廣階段（2001年—2011年）。2001年，最高檢發布《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》（已失效）。該規則首次具體列舉了檢察院可以提出檢察建議的幾種情形，其中包括原判決、裁定符合抗訴條件，人民檢察院與人民法院協商一致，法院同意再審等情形。同年，最高法發布的《全國審判監督工作座談會關于當前審判監督工作若干問題的紀要》規定，人民檢察院經與同級人民法院協商同意對個案提出檢察建議書的，如符合再審立案條件，人民法院可依職權啟動再審程序。在該階段，民事再審檢察建議制度已經得到最高司法機關的認可，并在全國推廣。

第三階段為正式立法階段（2012年—2022年）。2012年，新修訂的《民事訴訟法》首次將再審檢察建議列為檢察機關法定監督方式，這也標志著我國民事生效裁判監督正式從單一抗訴模式轉向“抗訴+檢察建議”的雙軌制模式。2018年開始、2019年完成的檢察機關內設機構改革，打破傳統“重刑輕民”舊格局，確立“四大檢察”全面協調發展新格局。民事檢察的重視程度凸顯，民事再審檢察建議數量也得到較大增長。數據顯示，2019年全國檢察機關提出再審檢察建議7972件，同比上升95.1%。［5］2021年—2023年，全國再審檢察建議制發數均在8800件以上，采納率均在90%以上。［6］

第四階段為強化配合階段（2023年—至今）。2023年“兩高”聯合印發《關于規范辦理民事再審檢察建議案件若干問題的意見》（以下簡稱《意見》），明確了辦理民事再審檢察建議案件的基本原則；規范了人民檢察院提出民事再審檢察建議的范圍、程序以及人民法院辦理民事再審檢察建議案件的程序等，為民事再審檢察建議的適用提供了更為明確的依據，增強了制度的可操作性。

二、民事再審檢察建議案件辦理面臨的困境及原因

經過多年發展，民事再審檢察建議制度逐漸發展完善，但從實際運行效果來看仍存在一定問題需要探索解決。

（一）民事再審檢察建議質量不高

2023年3月，最高檢黨組提出，“要讓高質效辦好每一個案件成為新時代新征程檢察履職辦案的基本價值追求，在實體上確保實現公平正義，在程序上讓公平正義更好更快實現，在效果上讓人民群眾可感受、能感受、感受到公平正義，做到檢察辦案質量、效率、效果有機統一于公平正義”［7］?！兑庖姟返?條對適用再審檢察建議作出規范，檢察機關具體落實時需對標高質效辦好每一個案件的要求，做到量和質的統一［8］。然而從實踐來看，因人員力量不足，部分檢察機關制發的再審檢察建議質量與高質效辦好每一個案件的要求存在一定的差距。如基層檢察機關民事檢察力量相對偏弱，辦案經驗少、專業力量不足，導致監督質效不高。［9］事實上，以廣東為例，目前僅有省級院單設民事檢察部門。此外，基層檢察機關民事檢察履職中還存在“不會”的問題。［10］如部分檢察機關存在對超出申請再審期限、未損害“兩益”的民事調解書申請予以立案以及濫用依職權監督進行立案等情形；部分檢察機關制發的再審檢察建議文書論證邏輯薄弱、說理深度不足，難以說服法院采納相關意見。［11］

（二）再審檢察建議辦理程序存在爭議

現有民事訴訟法從宏觀的角度規定了民事再審檢察建議的適用情形，《意見》在民事訴訟法的基礎上對檢法辦理再審檢察建議的程序進行了規范，但部分細節規定較為原則，各地檢法機關在實際適用過程中存在一定的爭議。其一，《意見》第6條對法院受理再審檢察建議的“入案”程序進行了規范，明確了審判機關受理再審檢察建議的案件化辦理流程，對司法實踐有著很強的指導性。但“入案”后由具體哪個部門進行審查并告知檢察機關仍然存在爭議，實踐中存在由立案庭直接審查、由審判管理辦公室初查后直接回復檢察機關、先由業務庭自查后流轉至立案庭審查等多種方式。這也導致檢察機關難以及時跟進再審檢察建議的后續進展及審查落實的情況。［12］其二，《意見》第9條要求人民法院應將再審檢察建議的處理結果告知人民檢察院。因未明確具體的期限，實踐中仍然需要具體的辦案人員與人民法院不斷進行溝通，方能了解案件的辦理進展。其三，《意見》第12條規定人民法院與人民檢察院應當建立檢法共同調解機制，為凝聚合力開啟矛盾聯合化解提供方向。但人民檢察院促成調解的，如何將其轉換為具有法律效力的法律文書以及人民法院促成調解的，如何回復人民檢察院等，均有待探索明確。其四，根據《人民檢察院民事訴訟監督規則》（以下簡稱《監督規則》）第87條規定，人民檢察院提出的再審檢察建議均經檢察委員會討論決定，并將《再審檢察建議書》報上一級人民檢察院備案。再審檢察建議為同級人民檢察院對同級人民法院監督時使用，監督機關與被監督機關在級別上具有對等性。［13］然從《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第417條以及《意見》第7條的規定來看，人民法院由合議庭對民事再審檢察建議進行審查。這也就意味著，經過檢察委員會討論決定而制發的再審檢察建議，法院單一合議庭便能作出相反的意見。如何構建再審檢察建議處理對等機制，仍有待實踐探索。

（三）再審檢察建議案件一體化工作機制薄弱

民事再審檢察建議的一體化建設是提升監督質效的關鍵機制，目前上下一體工作機制仍存在薄弱之處，再審檢察建議的監督質效受到一定的影響。其一，跟進監督周期較長。《監督規則》第124條規定，人民法院對檢察建議未在規定的期限內作出處理并書面回復或對檢察建議的處理結果錯誤的，人民檢察院可以提請上一級檢察院跟進監督。司法辦案呈現“提出再審檢察建議-法院不按期回復或不予采納-檢察機關提請抗訴-上級檢察機關提出抗訴”的流程，這種“接力棒”式的接續監督，至少需要流轉兩級檢察院的重復審查，浪費了有限的檢察資源。［14］其二，上級檢察機關指導作用未充分發揮。根據《民事訴訟法》第219條規定，檢察機關向同級審判機關制發再審檢察建議，需向上級檢察機關備案。這種備案往往屬于“事后報備”的被動指導模式，上級檢察機關難以對下級院再審檢察建議的制發質量提前進行有效指導。

三、民事再審檢察建議制度的優化路徑

（一）健全高質效辦好再審檢察建議案件的保障機制

其一，著力提升民事檢察隊伍素能。應勇檢察長強調，“高質效辦好每一個案件，根本在人，靠一支過硬檢察隊伍”［15］。針對當前基層民事檢察隊伍薄弱的問題，應當針對性地予以補強。一方面，組建專門的民事檢察辦案團隊，避免民事檢察官疲于應付民事、行政、公益訴訟等多項檢察業務。同時，通過組織培訓、業務競賽等方式，提高民事檢察隊伍的專業化水平。另一方面，隨著民事檢察的深入推進，特別是黨的二十屆三中全會提出“健全國家執行體制，強化當事人、檢察機關和社會公眾對執行活動的全程監督”后，民事檢察面臨新的發展機遇。有條件的市級或基層檢察機關，可積極爭取地方黨委支持，單設民事檢察部門。其二，抓實質量管理促進民事檢察高質效辦案。針對目前民事檢察立案和再審檢察建議文書的質量問題，應當在著力提升辦案人員專業素養的基礎上，加強對民事再審檢察建議案件質量管理。堅持將“案件質效優先”作為核心導向，以程序合規性、監督精準性及“三個效果”有機統一為核心評價維度，建立健全民事檢察高質效案件標準體系及評估機制。嚴格落實《人民檢察院案件質量檢查與評查工作規定（試行）》的要求，推行“每案必檢”工作機制。同時，強化評查結果應用，將瑕疵案件整改與司法責任掛鉤，同步建立優秀案例激勵機制，通過精準化、規范化、體系化的質量管控，持續提升民事再審檢察建議的案件質量。

（二）探索優化再審檢察建議案件的審查辦理程序

在《意見》的基礎上，檢法可根據實踐中遇到的問題，通過聯簽協議的形式，進一步探索優化再審檢察建議案件辦理程序。其一，探索明確人民法院收到再審檢察建議案件后，應當交由專門的庭室進行辦理，比如由立案庭統一進行案件錄入以及裁定是否再審，由審判監督庭對案件進入再審審理環節后的統一審理。其二，探索明確人民法院審查完畢后的送交文書時限。具體而言可參照《監督規則》第87條，規定人民法院應當自決定之日起15日內將民事裁定書或民事決定書送交同級人民檢察院。其三，探索明確對于在民事再審檢察建議案件審查或審理環節達成的民事調解，可參照《民事訴訟法》第100條以及第241條的規定，由人民法院統一制作民事調解書或將和解協議內容記入執行筆錄，調解書以及和解協議須參照《意見》第9條，載明監督機關并送交人民檢察院。其四，探索設立人民法院對再審檢察建議案件作出處理必須經審判委員會討論決定的程序性約束條款。［16］明確經檢察委員會討論決定后制發的再審檢察建議，應經審判委員會討論決定案件是否啟動再審，檢察長可列席審判委員會并發表檢察意見。具體程序為：立案庭進行案件錄入—立案庭組成合議庭進行審查并提交審判委員會討論—審判委員會討論決定是否啟動再審程序（邀請同級檢察院檢察長列席并發表監督意見）—立案庭根據審判委員會決定作出再審裁定書或不予采納民事決定書。實踐中，廣東省中山市做法可供借鑒參考，即檢法兩家聯簽意見規定法院對再審檢察建議案件裁定再審或決定不予再審的，應當經審判委員會討論決定；審判委員會討論再審檢察建議案件時，可以邀請同級檢察院檢察長列席。

（三）強化再審檢察建議案件辦理一體化履職

其一，優化跟進監督機制。通過細化跟進監督案件的辦理程序，完善跟進監督的條件、方式、期限。具體而言，一方面，對人民法院未采納或未按時回復的再審檢察建議案件，或啟動再審后作出的再審裁判仍有明顯錯誤的案件，由提出監督意見的下級檢察機關報請上級檢察機關共同召開檢察官聯席會議討論，若討論認為不具有監督必要性，則不再提請抗訴，節約有限的司法資源。對于經過討論認為具有監督必要性的案件，則進入提請抗訴程序。另一方面，對于經過聯席會議討論決定提請抗訴的案件，建議適當減少審查期限，縮短案件辦理周期。其二，強化上級指導作用。一方面，運用好現有的再審檢察建議備案制度。上級檢察機關要定期對下級檢察機關報備的再審檢察建議案件進行評查，及時發現問題并指導改進問題，對于優秀的檢察建議案件，組織民事檢察業務條線集體學習，提高再審檢察建議辦案質量。另一方面，探索建立再審檢察建議事前匯報制度。如上級檢察機關員額檢察官分別負責一定區域的再審檢察建議案件指導工作，下一級檢察機關制發再審檢察建議前，應當先向上一級負責該片區的員額檢察官進行匯報，共同提高再審檢察建議的監督質效。