民行交叉案件的檢察監(jiān)督思路

摘 要：民行交叉案件是民事和行政案件在實體上和程序上交織的案件。民行交叉案件主要包括民行互推型、行政先決型和民事先決型三種類型。在檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)，申請人已提起民事、行政兩個訴訟，并分別獲得裁判，無論是何種交叉類型，亦或申請人申請監(jiān)督兩案還是其中一案，檢察機關(guān)均應(yīng)一并審查，如有必要可以一并監(jiān)督，如有可能一并化解。

關(guān)鍵詞：民行交叉 行民互推 行政先決 民事先決 檢察監(jiān)督

一、民行交叉案件的基本情況

我國訴訟法上存在民事與行政兩套獨立的訴訟程序。民行交叉案件是指民事爭議與行政爭議基于法律事實上的聯(lián)系，導(dǎo)致審理中存在因果關(guān)系或者互為前提的關(guān)聯(lián)案件［1］。

該定義是從實體視角出發(fā)，在程序上則表現(xiàn)為，一旦發(fā)生了糾紛，就有到底適用哪一種法律和訴訟來處理，或者要同時適用幾種法律和訴訟但先適用哪種法律和訴訟來處理的問題。特別是當(dāng)民行交叉案件具有適用幾種訴訟處理的空間，不同的訴訟及結(jié)果之間可能發(fā)生沖突的情形。著名的“焦作房產(chǎn)糾紛案”［2］，引起司法界和理論界對民事爭議與行政爭議交叉問題的廣泛關(guān)注。該糾紛前后持續(xù)了10多年，包括高永善與焦作市影視器材公司等之間的民事糾紛以及房屋相關(guān)三方與房產(chǎn)管理部門之間的行政糾紛，先后有不同的法院出具了18個民事與行政方面的判決和裁定。實踐中，大多數(shù)案件雖然沒有該案極端，但3年、5年才最終確定已成為常態(tài)。［3］

民行交叉案件因受到民事、行政等法律調(diào)整，且民事、行政訴訟相互糾纏，加上多方主體利益交織而難以案結(jié)事了，既導(dǎo)致了當(dāng)事人的訴累，影響了裁判的統(tǒng)一性和確定性，也影響了法院的公信力。［4］為解決民行交叉案件審理過程中嚴(yán)格按照訴訟類型進行獨立審理的弊端，2015年施行的《行政訴訟法》第61條規(guī)定，在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關(guān)對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。但是，自民行交叉案件一并審理制度入法幾年的實踐來看，其適用率非常低，幾乎處于休眠狀態(tài)，使得一并審理制度的立法目的落空。［5］且根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《解釋》）第140條和第142條的規(guī)定，一并審理案件單獨立案，分別裁判，加之一并審理適用率低導(dǎo)致在檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)充斥大量的民行交叉但獨立審理案件，檢察監(jiān)督中民行交叉案件如何處理的問題亟待厘清。本文主要研究司法人員在處理民行交叉案件關(guān)系時需要深入考慮的內(nèi)在邏輯，探索在檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)中處理民行交叉案件的原則和方法。

二、民行交叉案件的類型

民行交叉案件常常涉及到對行政行為的評價和三個以上主體權(quán)利義務(wù)的分配。從行政行為的作用范圍看，雖然行政相對人一方是固定的，但當(dāng)行政相對人一方包含多個主體或者行政行為影響第三人的利益，而多個民事主體之間又存在爭議時，就易發(fā)生民行交叉案件。通常情況下，民行交叉案件中一案的處理以另一案的處理為前提和根據(jù)，如果缺乏一案已經(jīng)確定的結(jié)論作為定案依據(jù)，就容易產(chǎn)生相互矛盾的處理。其先決順序，取決于民事關(guān)系或行政行為的認(rèn)定對另一種訴訟的認(rèn)定是否具有前提性或拘束力，即便是一并審理案件也不例外。有學(xué)者提出對于先決問題的處理，先行后民是一般方式，先民后行是特殊方式，行民并行則是個別方式。［6］還有學(xué)者以“構(gòu)成要件效力”理論為基礎(chǔ)，提出對于確認(rèn)性行政行為應(yīng)先民后行，對于形成性行政行為應(yīng)先行后民，對于裁決性行政行為應(yīng)行民并行。［7］根據(jù)檢察實務(wù)中常見的民行交叉案件及代表性案件，筆者認(rèn)為民行交叉案件主要包括民行互推型、行政先決型和民事先決型三種類型，不同類型有不同的處理思路。

（一）民行互推型民行交叉案件

民行互推型主要表現(xiàn)為，行政訴訟中法院以所訴被告主體不適格等為由，裁定駁回原告起訴，該行政相對人不得不以第三人為被告提起民事訴訟，而民事裁判又以案件屬于行政訴訟為由，亦駁回民事起訴。反之亦然。這類互推型案件大多是行政機關(guān)不積極履職或不愿作為被告從而迫使行政相對人多方維權(quán)引發(fā)。民行互推型中，民事或行政訴訟的先后不是重點，關(guān)鍵在于民行案件都不進行實體處理，當(dāng)事人權(quán)利均未得到有效救濟。房屋拆除領(lǐng)域民行互推型案件較為明顯。如涉征收案件中，在有關(guān)機關(guān)與被征收主體簽訂補償協(xié)議的情況下，房屋征收后行政機關(guān)不直接強制拆除，而是由民事主體實施拆除，當(dāng)行政機關(guān)和民事主體都不愿擔(dān)責(zé)時，被征收人就不得不面臨在民事訴訟與行政訴訟中來回反復(fù)維權(quán)的困境。特別是被委托施工方在征收范圍內(nèi)施工造成相關(guān)主體財物損毀的，如果認(rèn)定為民事侵權(quán)關(guān)系，責(zé)任主體就是直接施工造成財物損毀的主體，而認(rèn)定為征收關(guān)系，則賠償主體就是征收的國家機關(guān)。需注意的是，單純的行政相對人與行政機關(guān)之間的糾紛定性問題而引發(fā)的行民互推案件，例如國有土地使用權(quán)出讓合同糾紛到底是民事糾紛還是民事糾紛的問題，不屬于本文所討論的民行互推型交叉案件。

（二）行政先決型民行交叉案件

民事、行政都受理且均可以作出實體審理的案件，其審理順序可以分為先行后民的行政先決型和先民后行的民事先決型。其先后順序取決于民行交叉的內(nèi)在結(jié)構(gòu)與深層次的邏輯關(guān)系，重點考察哪一個訴訟的解決構(gòu)成了另一個訴訟的前提條件。行政先決型表現(xiàn)為行政機關(guān)的行政行為影響到民事法律關(guān)系、標(biāo)的的認(rèn)定和民事主體之間權(quán)利義務(wù)的分配，且行政機關(guān)的認(rèn)定具有先決性和最終判斷權(quán)，更有利于保障相關(guān)主體的參與權(quán)和實現(xiàn)社會公共政策。如果當(dāng)事人先提出民事案件，案涉行政行為應(yīng)作為基礎(chǔ)事實被承認(rèn)和尊重，對于案涉行政行為合法性的質(zhì)疑和否定需要當(dāng)事人另提起行政訴訟，而民事訴訟則應(yīng)中止審理。涉及批準(zhǔn)、許可行政行為的案件原則上先行政后民事，如果司法機關(guān)認(rèn)為行政批準(zhǔn)、許可違法，要撤銷它就必須通過一個訴訟程序糾正它，才能取消它的約束力。［8］例如違章建筑的認(rèn)定影響相鄰人合法權(quán)益的案件就是典型的行政先決案件，因為行政機關(guān)的認(rèn)定決定了鄰人相鄰權(quán)是否受到侵害及侵害范圍。

（三）民事先決型民行交叉案件

民事先決型案件中，民事法律關(guān)系是行政行為的基礎(chǔ)，行政行為的效力受到民事法律關(guān)系的影響。這類案件以行政登記案件為代表。不動產(chǎn)登記跨越了民法與行政法，同時涉及行政登記行為的合法性和不動產(chǎn)民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的確認(rèn)或生效，由此決定了不動產(chǎn)登記成為行民交叉案件的多發(fā)場域。［9］當(dāng)?shù)怯浥c真實權(quán)利狀態(tài)一致，不動產(chǎn)登記分別在行政法和民法領(lǐng)域發(fā)揮不同的作用，共同維持正常的經(jīng)濟秩序；當(dāng)兩者不一致，不動產(chǎn)登記在行政法和民法領(lǐng)域就會圍繞真實權(quán)利狀態(tài)產(chǎn)生沖突，可能同時引發(fā)爭議形成民行交叉。

司法實踐中，不動產(chǎn)登記的民行交叉案件的審理順序曾出現(xiàn)了兩種觀點：一種觀點認(rèn)為應(yīng)先民后行，無論行政登記行為是否合法，產(chǎn)權(quán)人與第三人的房屋權(quán)屬爭議最終應(yīng)通過民事訴訟確權(quán)，行政訴訟不應(yīng)先行受理審查。另一種觀點認(rèn)為應(yīng)先行后民，民事訴訟無權(quán)對行政登記行為的合法性作出判斷，房產(chǎn)證的證明力大于其他證據(jù)，只有通過行政訴訟先解決房產(chǎn)證的合法性問題，才能審理民事爭議。前述“焦作房產(chǎn)糾紛案”研討時，多數(shù)人贊成第二種觀點，認(rèn)為此案系行政先決型，僅個別教授認(rèn)為此案系民事先決型。［10］然而，當(dāng)前的主流觀點已發(fā)展為涉及登記問題原則上應(yīng)先民后行。因為行政法上登記行為系準(zhǔn)行政決定，是一個行政確認(rèn)行為，它并不直接創(chuàng)設(shè)對相對人發(fā)生法律效果的權(quán)利義務(wù)，而是對已經(jīng)形成的權(quán)利義務(wù)加以某種行使認(rèn)可。所以當(dāng)民事判決與登記行為相沖突，并不違反司法審判的秩序規(guī)則。如果是一個基于合同行為的物權(quán)變動，就算是登記機關(guān)辦了登記手續(xù)，如果法院經(jīng)過審理，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人之間的民事法律行為是無效的，或者被撤銷，法院也可以認(rèn)定沒有發(fā)生物權(quán)變動。為了實現(xiàn)房屋登記行政案件與物權(quán)規(guī)定的無縫銜接，《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》第8條規(guī)定，在基礎(chǔ)關(guān)系存在爭議時，處理行政爭議的時機并不成熟，恰當(dāng)?shù)奶幚硎歉嬷?dāng)事人先解決民事爭議。可見，民事先決型民行交叉案件無論是從理論上還是從實體法的規(guī)范中，均有了更明確的處理方式，即行政管理更多地讓位于民事協(xié)商和裁決。

三、民行交叉案件的檢察監(jiān)督思路

在審判環(huán)節(jié)，民行一并審查制度旨在有效避免行政、民事案件的程序選擇難題和裁判相互矛盾的情形，但因立法規(guī)定粗疏、民行交叉案件本身疑難復(fù)雜以及參與司法實踐的當(dāng)事人、律師以及法官等主體自身的缺陷等問題導(dǎo)致民行交叉案件一并審理制度休眠［11］。在檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)，大量民行交叉案件特別是裁判結(jié)果相互矛盾、程序選擇不盡合理的案件進入檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)。在申請監(jiān)督的案件中，主要存在三種情形：一是申請監(jiān)督兩個或多個獨立的行政、民事裁判。二是雖有相互獨立的民事行政裁判，但僅對其中一個案件的申請監(jiān)督。三是只啟動了一個訴訟程序，僅對該裁判申請監(jiān)督。

（一）民行交叉案件一并審查

對于申請人已啟動多個程序并獲得兩個以上民事、行政裁判的，不管其申請監(jiān)督多案還是僅申請監(jiān)督其中一案，也不論案件是行政先決型、民事先決型還是民行互推型，檢察機關(guān)均應(yīng)一并審查，如有監(jiān)督必要，均可一并監(jiān)督。

對于當(dāng)事人僅申請監(jiān)督一案的，為了全面查清當(dāng)事人的實體權(quán)利義務(wù)，另一案可以開展依職權(quán)監(jiān)督。一并審查意在終結(jié)民行審判相互分離又相互糾纏交織的蛛網(wǎng)。一并審查有三個明顯的優(yōu)點。其一，有利于節(jié)約訴訟資源并減少當(dāng)事人的訟累。無論是哪種類型，無須判斷誰先誰后的難題，避免陷入循環(huán)訴訟或者漫長等待另案再審結(jié)果的窘境，避免出現(xiàn)“焦作房產(chǎn)糾紛案”中河南省高級法院的行政案件等著焦作市山陽區(qū)的民事案件判決，焦作市山陽區(qū)的民事案件判決等著高級法院的行政判決，而兩種訴訟都中止等結(jié)果的情形。［12］到了檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)，當(dāng)事人已疲憊不堪，如果檢察機關(guān)間歇式地不斷糾正兩種判決或等一個糾正了再啟動另外的程序，這種機械式審查只會徒添矛盾，并增加當(dāng)事人負(fù)擔(dān)。其二，有利于查清事實真相。在檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)，如果民事行政都有了生效的判決，檢察機關(guān)只有全面地實質(zhì)審查所有訴訟主體的法律行為及各方所持證據(jù)，才能準(zhǔn)確掌握全部事實和辨別民行交叉的類型。其三，有利于實現(xiàn)案件公正處理。《解釋》第138條第3款規(guī)定，在尊重當(dāng)事人訴權(quán)的基礎(chǔ)上，就法官的釋明義務(wù)作出的規(guī)定，明確了行政案件的審理必須以民事爭議的解決為基礎(chǔ)的，法院必須作必要的釋明指導(dǎo)，告知當(dāng)事人一并解決。按照該規(guī)定，民行交叉一并審理案件通過釋明在審判中適當(dāng)限制不告不理的適用，同理，對當(dāng)事人沒有提出監(jiān)督但另案判決系審查前提的裁判或有利于縱觀爭議全貌也應(yīng)主動審查，便于作出公正處理和解開交叉的糾葛。

至于是否一并監(jiān)督，應(yīng)根據(jù)兩類裁判是否錯誤，以及是否具有監(jiān)督必要性進行判斷。首先，對于民行互推型案件，如是行政機關(guān)逃避行政責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)監(jiān)督行政案件，民事案件就沒有監(jiān)督必要。第二，對于行政先決型交叉案件，原行政判決被監(jiān)督、行政決定被撤銷的，相關(guān)民事判決應(yīng)與行政再審結(jié)果保持自洽性。第三，對于民事先決型，民事判決經(jīng)檢察監(jiān)督再審后，與之相沖突的行政判決應(yīng)當(dāng)監(jiān)督并改變，且當(dāng)事人可以提請行政機關(guān)根據(jù)民事判決變更相應(yīng)行政行為。當(dāng)然，到底誰是誰的前提和基礎(chǔ)，不同的監(jiān)督者有不同的認(rèn)識，但無論如何，經(jīng)一并審查和監(jiān)督后，案件的經(jīng)濟性、準(zhǔn)確性、公正性更有保障。

（二）民行爭議一并實質(zhì)性化解

如何減少民行交叉案件中“馬拉松案件”的比率，爭議的實質(zhì)性化解成為審查處理這類案件的重要目標(biāo)。一味地通過監(jiān)督追求裁判的正確性，會使案件進一步陷入久拖不決，使所涉社會關(guān)系長期處于不確定狀態(tài)。在申請檢察監(jiān)督的案件中，有些案件因為時間久遠(yuǎn)，喪失訴權(quán)或勝訴權(quán)，有些案件則是難以查清事實，有些案件因法律程式構(gòu)造造成司法審查的形式化和表面化，導(dǎo)致程序空轉(zhuǎn)或訴訟不能有效解決糾紛，還有些案件隨著社會共識和立法的進步，根據(jù)新的法律和觀念能夠更好地處理時，也沒有必要一再強調(diào)當(dāng)時所發(fā)現(xiàn)的事實和當(dāng)時所應(yīng)適用的法律進行處理，一并實質(zhì)性化解民行交叉案件就成為更好的解決方式。

我國行政法體系規(guī)制的要點僅局限于行政機關(guān)與行政相對人的雙邊法律關(guān)系之中，對于如何平衡相互沖突的私人之間利益則關(guān)注甚少，對個人權(quán)利保護不夠。［13］民事行政爭議一并化解，可以以參與者之間的權(quán)利義務(wù)為中心，就民行案件一并調(diào)解。民行爭議一并化解需要構(gòu)建和完善民行案件審查處理機制。當(dāng)前，“四大檢察”的格局已經(jīng)形成，民行分設(shè)的市級以上檢察機關(guān)在辦理民行交叉案件時，民事與行政檢察部門應(yīng)通力合作，融合履職，通過抽調(diào)民事和行政檢察官組建專案組等方式共同審查案件，共同化解爭議?；鶎尤嗣駲z察院的民行檢察部門大多“二合一”，更具有民行案件共同辦理的優(yōu)勢，但需要承辦人有整體思維和系統(tǒng)思維，在厘清民行交叉類型和問題癥結(jié)的基礎(chǔ)上一并化解?；诿裥薪徊姘讣旧淼膹?fù)雜性和處理方式的前瞻性，民行一并實質(zhì)性化解還需要不同地區(qū)不同層級的民行部門一體履職，且更加注重與人民法院、行政機關(guān)及當(dāng)事人的有效溝通。