基層檢察院辦理行刑反向銜接案件的困境與應對

摘 要：行刑反向銜接作為一種新的犯罪治理模式，通過閉環管理，不僅能有效填補對被不起訴人“不刑不罰”的治理漏洞，還有助于形成“罰當其錯”“罰當其責”的多元化社會風險治理體系，著力維護公平正義，促進公正司法。當前司法實踐中，基層檢察院行刑反向銜接存在著內外部溝通配合不夠、制裁效果不佳、檢察意見精準度不高等問題。建議圍繞加強內外部溝通配合力度、以法律統一性確保行刑銜接制裁效果、提升檢察意見的質量等方面實現行刑反向銜接案件的高質效辦理。

關鍵詞：基層檢察院 行刑反向銜接 行政處罰 檢察意見

黨的二十大報告指出，要以中國式現代化推進中華民族偉大復興。法治現代化是中國式現代化的重要組成，刑事司法現代化是法治現代化的重要環節。現代化應當與時俱進，近年來，隨著輕罪時代的到來，我國犯罪結構逐步向輕罪為主、重罪為輔轉變，隨之而來的是不起訴案件數的逐步增多。如何走好不起訴案件的“最后一公里”，如何處理好不起訴案件的行刑反向銜接，成為實現犯罪有效治理的重要途徑。［1］本文以促進基層檢察院對行刑反向銜接制度規范化、均衡化的運用為目標，以2023年11月至2024年11月恩施市人民檢察院辦理的280件相對不起訴案件為樣本，歸納梳理影響行刑反向銜接中相對不起訴案件辦理的變量因素，通過比較不同變量在案件辦理中所占權重提出相關建議。

一、基層檢察院行刑反向銜接案件實證分析

2023年11月至2024年11月，恩施市人民檢察院共計受理行刑反向銜接案件292件，其中相對不起訴案件280件，占比95.9%；存疑不起訴案件12件，占比4.1%。由此分析，相對不起訴案件占比明顯高于存疑不起訴案件，是行刑反向銜接中的主要案件類型。

（一）案件種類分析

恩施市人民檢察院所辦理的相對不起訴行刑反向銜接案件有33種刑事案由。其中，排在首位的是危險駕駛罪55件，占比19.6%；非法狩獵罪45件，占比16.1%；盜竊罪34件，占比12.1%；掩飾隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪30件，占比10.7%；交通肇事罪24件，占比8.6%。

55件危險駕駛罪行刑反向銜接案件中，檢察機關通過提出檢察意見，監督公安機關作出行政處罰案件20件，占比36.4%，這反映有63.6%的案件，危險駕駛罪被不起訴人在免予承擔刑事責任后，并未受到行政處罰。

在280件相對不起訴案件中，危險駕駛罪和交通肇事罪都屬于違反《道路交通安全法》的類型，二者案件數之和共計79件，占比28.2%。根據《道路交通安全法》的規定，對道路交通安全違法行為的處罰種類包括：警告、罰款、暫扣或者吊銷機動車駕駛證、拘留。79件案件中，檢察機關監督公安機關作出行政處罰的爭議焦點多集中在是否對被不起訴人作出吊銷機動車駕駛證的處罰決定，以及對危險駕駛罪被不起訴人與交通肇事罪被不起訴人所作出的行政處罰“不刑不罰”與“罰當其錯”的問題。

恩施市人民檢察院針對交通肇事類行刑反向銜接案件中，公安機關以《道路交通事故處理程序規定》規定只有依據法院的有罪判決才可作出吊銷駕駛證的處罰決定，造成交通肇事罪被不起訴人“不刑不罰”的情況，恩施市人民檢察院就該情況及時向上級院匯報，由上級院牽頭與公安機關溝通，最終形成《關于加強交通肇事犯罪案件行刑銜接工作會議紀要》，達成對交通肇事罪被不起訴人需要作出吊銷駕駛證行政處罰的共識，消除了交通肇事罪被不起訴人“不刑不罰”的真空地帶，以“行政+檢察”實現行刑反向銜接案件的高質效辦理。

（二）結案情況分析

280個相對不起訴案件中，結案情況是影響行刑反向銜接案件辦理較為突出的一個變量因素。從6種結案情況的類型來看，提出檢察意見的案件137件，占比48.9%，排名第一；終結審查的案件85件，占比30.4%；不需要給予被不起訴人行政處罰的案件31件，占比11.1%；有其他應當終結審查的情形的案件14件，占比5%；已過行政處罰時效的案件11件，占比3.9%；移送異地檢察機關的案件2件，占比0.7%。排名第三、第五的結案情況案件數之和共計44件，占比15%，這兩種結案情況均屬辦理刑事案件的部門在移送行刑反向銜接案件線索時應當剔除的情形，這反映辦理刑事檢察部門在對案件線索篩查以及與行政檢察部門溝通銜接上有所欠缺。

（三）行政機關種類分析

在該137件向行政主管機關提出檢察意見的案件中，向公安機關提出檢察意見的案件為90件，占比最高，為66.7%；向恩施市農業農村局提出檢察意見的案件22件，占比16.1%；向恩施市林業局提出檢察意見的案件16件，占比11.7%。這說明公安機關在行刑反向銜接中扮演重要角色。若公安機關和檢察機關在線索移送、信息共享等方面“互相配合、互相制約”，則可以推動辦理高質效行刑反向銜接案件；反之，若公安機關對行刑反向銜接“重制約、輕配合”，則會阻礙行刑反向銜接案件辦理［2］。

二、基層檢察院行刑反向銜接案件的困境審視

（一）內外部溝通配合不夠

內外部溝通配合不夠的后果主要體現在行刑反向銜接工作效率不高、效果不佳。一方面，檢察機關與行政機關的銜接配合不夠。二者因工作理念、職能的區別，處理行刑反向銜接工作必然有所差別。根據《關于推進行刑雙向銜接和行政違法行為監督構建檢察監督與行政執法銜接制度的意見》規定，檢察機關作為法定的對被不起訴人是否提出行政處罰檢察意見的主體，檢察意見的提出是基于法律的明確規定，審查側重于 “罰過相當”，即被不起訴人的違法行為已從刑事責任降格為行政責任，其應承擔與其過錯相當的行政處罰。修訂后的《行政處罰法》施行后，因其規定了輕微不罰、首違不罰、無錯不罰、一事不二罰等原則，導致行政機關對作出行政處罰決定較為謹慎，對檢察機關作出的處罰意見回復慢、不回復，甚至不予執行。另一方面，檢察機關內部溝通不充分。移送反向銜接案件線索的部門認為是否需要對被不起訴人作出行政處罰決定一律是辦理行刑反向銜接案件部門的工作職責，因此只要屬于不起訴的案件，均將案件線索移送，如此導致大量已過訴訟時效、不需要給予被不起訴人行政處罰、已作出行政處罰決定等的無效線索被移送，浪費了檢察機關內部的司法資源，降低了辦案效率。

（二）行刑銜接制裁效果不佳

未正確處理好“罰當其責”與“該罰不罰”的關系，難以發揮行刑反向銜接的懲戒、教育作用。以交通肇事罪和危險駕駛罪為例，危險駕駛罪案件在280件相對不起訴案件中排名第一，在137件提出檢察意見案件中排名第一，55件危險駕駛罪案件均屬于醉酒后駕駛機動車的情形，這說明對醉酒類危險駕駛罪被不起訴人的行政處罰最多。《道路交通安全法》第91條第2款對醉酒駕駛機動車的違法行為人作出了給予吊銷駕駛證且5年內不得重新取得駕駛證的規定。而24件交通肇事罪案件中，公安機關依據《道路交通事故處理程序規定》第82條的規定，認為只有法院作出有罪判決后才能對違法行為人作出吊銷駕駛證的行政處罰。如此，危險駕駛罪被不起訴人被給予吊銷駕駛證的行政處罰，而造成危害后果更重的交通肇事罪被不起訴人則在免予刑事責任后，亦未受到任何行政處罰，即“不刑不罰”，導致對危險駕駛人的處罰比對交通肇事人的處罰輕，破壞了法律的統一性與行刑一體化建設。［3］同時，交通肇事被不起訴人因免予承擔刑事責任且行政處罰不成比例，使其對法律的敬畏感降低，法律對其的預防功能減弱，未能“罰當其責”。

（三）檢察意見精準度不高

對被不起訴人是否適用、適用何種行政處罰的規范范圍較大，這對辦理行刑反向銜接案件人員的法律法規專業性要求較高。檢察人員不僅要有刑法、刑事訴訟法的知識儲備，還需要對行政法律法規熟練掌握。以結案情況中已過行政處罰時效的情形為例，《行政處罰法》第36條第1款規定：“違法行為在兩年內未被發現的，不再給予行政處罰。”這是時效判斷的依據。司法實踐中，公安機關對檢察機關移送的行刑反向銜接案件常以立案為時效判斷的起點。公安機關立案時間是否可作為違法行為的發現時間？若以立案時間作為違法行為發現時間，是否存在大量相對不起訴案件因過行政處罰時效而不再提出處罰意見？違法行為發現時間的確定直接關乎被不起訴人該不該罰的問題。對諸如此類問題的考量是對行政檢察人員專業能力的極大挑戰，直接關乎其作出的行政處罰檢察意見是否合法、合理，直接關系到被不起訴人“該不該罰”“需不需罰”的問題，直接決定了檢察意見的精準度以及行政機關對檢察意見的可接受度、可執行性。

三、基層檢察院辦理行刑反向銜接案件的意見建議

（一）加強內外部溝通配合力度

為解決行刑反向銜接內外部溝通配合不夠所導致的工作效率不高、效果不佳的問題，檢察機關與行政機關之間 、檢察機關各職能部門之間需加強溝通配合。［4］

1.強化對外溝通，建立長效機制。2024年11月26日，最高檢出臺《人民檢察院行刑反向銜接工作指引》（以下簡稱《工作指引》），基層檢察院要根據《工作指引》的要求，規范開展行刑反向銜接工作，進一步加強與行政機關的配合協作，通過分析、梳理、歸納在實際工作中遇到的問題，與行政機關配合共同建立操作性強的行刑反向銜接工作機制。檢察機關可通過主動與行政機關開展座談等形式，就相對不起訴案件的證據移送、行政處罰時效、處罰方式、法律依據等方面達成共識，以會議紀要等形式統一疑難復雜行刑反向銜接案件辦理標準，避免造成被不起訴人“不刑不罰”的后果。

2.強化部門聯動，踐行一體化履職。辦理行刑反向銜接案件的部門要加強與辦理刑事案件部門的協作配合。一要統一思想認識。辦理刑事案件的部門要充分意識到，行刑反向銜接不只是哪一個部門的工作，而是全院性、全局性的工作，辦理刑事案件的部門在移送案件線索前，對明顯已過訴訟時效、承辦檢察官或公安機關已作出行政處罰的案件線索予以剔除，即刑事案件的承辦人需要在移送線索前把好第一道關卡，進行初步的合法性、合理性審查后再移送線索。辦理行刑反向銜接案件的部門在收到線索后，需要就是否作出處罰決定、行政處罰的法律適用、證據線索移送等情況，及時與刑事案件承辦人溝通。

（二）以法律統一性確保行刑的銜接制裁效果

被不起訴人的再犯罪可能性與其是否受到相應的行政處罰具有相關性。行刑反向銜接，并非一味追求刑罰輕緩化［5］，需從正確處理好“罰當其責”與“該罰不罰”的關系上來考量。首先，檢察機關要嚴格把握可處罰性原則。筆者認為對相對不起訴行刑反向銜接案件的辦理不能偏離“罰當其責”［6］。在相對不起訴案件中，違法行為人因犯罪情節輕微、刑事和解等被檢察機關給予相對不起訴處理，其刑事責任已被降格為行政責任，而法律的功能之一是懲戒犯罪，若對被不起訴人的責任降格后仍然不予以行政處罰，則法律懲戒犯罪的功能缺失，有失法律的統一性。因此，對相對不起訴案件，即使行刑間因適用法律沖突，或是被不起訴人已因認罪認罰、積極賠償損失、履行社會公益服務、取得被害人諒解等情形被不起訴，檢察機關仍然應以事實為依據，以法律為準繩，對被不起訴人的違法行為向相應的行政部門制發檢察意見。以醉酒型危險駕駛罪和交通肇事罪案件為例，檢察機關要確保所提出的處罰意見與違法行為的嚴重程度成正比，即造成危害后果更重的交通肇事罪被不起訴人，不能僅因檢察機關與行政機關間的法律適用不同，而對造成危害后果更重的交通肇事罪被不起訴人免予吊銷機動車駕駛證，要以法律的統一性確保行刑反向銜接的制裁效果，避免因罰責不相當而導致不公正的結果。

（三）提升檢察意見的質量

行政法規范圍較廣，這需要行政檢察人員的業務素養與高質效辦理行刑反向銜接案件的要求相匹配。首先，檢察機關對內可通過加強行政法律法規、刑事法律法規的專業培訓來增加行政檢察人員的知識儲備，對外可主動邀請行政機關業務骨干到檢察機關開展交流研討，比如可以向行政機關提出檢察意見案件數的高低排序，選擇提出檢察意見案件數較多的行政機關，加強與其學習交流，彌補行政檢察人員對行政處罰專業知識的欠缺，確保提出行政處罰檢察意見的精準性。其次，行政檢察人員對行政處罰的合法性、合理性要審慎判斷。對被不起訴人該不該罰的合法性審查，要以事實為依據，以法律為準繩，比如對于在刑法上被定義為違法行為，而行政法規并無對應的處罰規定的情況，則不能提出行政處罰檢察意見。對被不起訴人需不需罰的合理性審查，要充分考慮政治效果、法律效果、社會效果的有機統一，要綜合審查被不起訴人的違法情節、過錯程度、處罰依據以及是否刑事和解與賠償等情形，即不能過度處罰也不能該罰不罰。比如對行政處罰時效的判斷標準，違法行為的發現時間是依據公安機關立案時間，還是依據檢察機關作出不起訴決定的時間？筆者認為，在行刑反向銜接案件中，由于《工作指引》第10條對超過行政處罰時效的違法行為不應當提出檢察意見作出了規定，因此行政處罰的時效判斷標準對是否應當提出檢察意見至關重要。根據《治安管理處罰法》《行政處罰法》的相關規定，行政處罰時效分別有6個月、2年、5年三個標準，在具體的辦案中，應該依據不同的行政處罰法律法規確定不同的行政處罰時效，以某一違法行為在法定期限內沒有被相關行政機關或者司法機關發現并處理為標準，來認定違法行為是否超過行政處罰時效，統一行政處罰時效判斷標準，才能提升檢察意見的精準度［7］。