民事公益訴訟涉案財物執行的案外人救濟

摘 要：司法實踐中對于民事公益訴訟涉案財物執行的案外人救濟存在執行異議無救濟、可提起訴訟和可申請復議三種觀點，體現了公益訴訟執行程序的認識分歧。三種觀點背后體現出公共利益與個人利益復雜關系和對檢察機關角色的認識誤區，民事公益訴訟涉案財物執行應保障案外人的訴訟權利，檢察機關在其中具有法律監督機關的角色，不同于普通原告。案外人可以針對涉案財物提起執行異議之訴，法院將被執行人列為被告能夠保障訴訟程序的啟動和兩造的充分對抗。同時，檢察機關應對執行異議之訴進行監督，防止出現借執行異議之名損害公共利益情形。

關鍵詞：檢察公益訴訟 執行異議 公共利益

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》中指出，“深化審判權和執行權分離改革，健全國家執行體制，強化當事人、檢察機關和社會公眾對執行活動的全程監督”。當前執行過程中仍然存在不少問題尚未厘清，民事公益訴訟涉案財物執行便是其中之一。近年來，民事公益訴訟進入執行程序后案外人提出執行異議數量逐漸增加。筆者在中國裁判文書網以“公益訴訟”“執行異議”為關鍵詞檢索生效法律文書，梳理出2020年11月至2024年5月期間涉案外人異議的執行裁定22篇，其中執行異議裁定18份，執行異議復議裁定4份。在18份執行異議裁定中，有6份裁定明確案外人對裁定不服可以提起執行異議之訴，12份裁定則采取了申請復議的救濟程序。其中，以申請復議為救濟程序的裁定也不盡相同，其中9份裁定涉及的生效法律文書為刑事附帶民事判決書，申請復議體現出鮮明的“民事就刑事”特征，借助刑事案件執行異議程序一并審查涉民事判決部分的執行，剩余3份裁定則為民事公益訴訟判決。不難發現，當前司法實踐對于民事公益訴訟涉案財物執行救濟路徑呈現出截然不同的認識。為了保護案外人的財產權利，避免在維護公共利益的過程中損害其合法權益，有必要對民事公益訴訟涉案財物執行中案外人救濟路徑加以審視，完善相關制度。

一、民事公益訴訟涉案財物執行中的案外人救濟困境

當前案外人對于執行涉案財物的救濟程序主要分為提起執行異議之訴和申請復議兩種，提起執行異議之訴主要適用于民事生效裁判，當事人對于裁判中涉案財物財產權歸屬存在異議可以提出執行異議，法院駁回異議后可以繼續提起執行異議之訴維護自身權益。申請復議主要適用于刑事涉案財物執行救濟程序，依據最高法《關于刑事裁判涉財產部分執行的若干規定》第14條規定，案外人對執行標的提出的異議應當依照《民事訴訟法》第225條的規定處理，以此將案外人的財產權屬異議并入執行行為異議，申請復議則成為其最終的救濟途徑。該規定將案外人的實體性救濟限制在執行程序中，在一定程度上限制了案外人的救濟權利。［1］該規定采取復議方式的原因主要是缺乏申請執行人，最高法執行局就曾做過這樣的解釋：有些刑事財產執行案件不存在申請執行人，而案外人異議與執行異議之訴必須由申請執行人參與審查或審理程序。［2］

根據《民事訴訟法》《關于刑事裁判涉財產部分執行的若干規定》規定，民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟涉案財物執行救濟程序本應適用案外人執行異議之訴程序，但根據“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第12條，民事公益訴訟判決采取了類似刑事判決移送執行的方式。由此，民事公益訴訟涉案財物執行救濟存在以下三種觀點：一是認為民事公益訴訟沒有申請執行人，因而執行異議不存在后續執行救濟程序。二是認為案外人對執行異議裁定不服應提起執行異議之訴。三是認為對執行異議裁定不服應參照刑事財產執行程序，由案外人申請復議。

筆者認同第二種觀點，民事公益訴訟涉案財物執行救濟程序的選擇實際上涉及兩個問題，一是如何平衡執行過程中公益與私益的關系。二是檢察機關作為起訴主體在涉案財物執行程序中與普通原告有何不同。上述問題造成了民事公益訴訟涉案財物執行救濟路徑的分歧，無論采取何種路徑，都需分析民事公益訴訟涉案財物執行背后的法理邏輯，進一步平衡公共利益和案外人的合法權益。

二、民事公益訴訟執行案外人救濟困境的原因分析

當前對于民事公益訴訟財物執行的分歧在一定程度上反映了公共利益與個人利益關系、檢察機關角色等問題認識分歧，只有明確民事公益訴訟制度內涵和價值，厘清檢察機關的角色定位，方能確定民事公益訴訟涉案財物執行的案外人救濟路徑，最大化保障公共利益和案外人的合法權益。

（一）對于公共利益與個人利益關系把握不準

民事公益訴訟涉案財物執行在一定程度上反映出公共利益實現與訴訟權利保障之間的張力，如果認為應當保障公共利益的快速實現，則更傾向于在法院作出執行裁定后直接進入執行程序。如果注重個人利益的保護，則應當給予案外人更完善的權利保障措施。這兩種不同的路徑選擇實際上反映了公益與私益的關系。事實上，公益與私益的關系具有以下幾點特征：一是公益和私益存在一定沖突，實現公共利益有可能對公民權利造成一定限制。二是公益與私益可以互相轉化，公益在一定條件下以私益為基礎。［3］三是以公共利益為由犧牲個人合法利益需要適當予以補償。需要注意的是，公共利益不是毫無限度地優先于個人利益，其本質上是對個人權利的限制，有可能導致個人權利的內涵被掏空，需要嚴格防范。［4］一方面，公共利益需要有相對明確的內容，使得其內涵相對具體可判斷。另一方面，基于公共利益限制個人利益需要經過一定的程序審查，保證結果符合程序正義。

在民事公益訴訟涉案財物執行中，如果排除案外人救濟權利，客觀上確實有助于判決的快速執行。但由此引發的問題是，依據當前法律規定行為人缺乏申請復議等其他救濟渠道，如果不能提起執行異議之訴相當于失去了救濟手段，無疑會造成案外人訴訟權利的受損。此時，民事公益訴訟涉案財物執行中限制案外人提起執行異議之訴相當于以公益為由限制公民個人權利，且無任何補償或者救濟措施。公益訴訟本身以維護公共利益為目的，而公共利益又與公民的個人利益密切相關，如果簡單以推動公益訴訟盡快執行為由限制公民訴訟權利，無疑與公益訴訟目的背道而馳。從另一個角度來說，即使賦予案外人提起執行異議之訴的程序權利，也僅僅是對涉案財產權利歸屬進行更加細致的審查，并非一定會導致公益受損。因此，在民事公益訴訟涉案財物執行中，雖然實現公共利益是基本考量，但也應尊重公民的財產權利，賦予公民一定的救濟渠道。

（二）對于檢察機關角色存在認識偏差

長期以來，對于檢察機關公益訴訟中的主體地位存在認知分歧，《解釋》規定人民檢察院以“公益訴訟起訴人”身份“提起公益訴訟”和“上訴”職能，與刑事公訴中“抗訴”等表述存在分歧，在一定程度上引發了檢察機關在公益訴訟中主體地位的模糊。有學者認為，檢察機關作為國家法律監督機關代表公益和維護公益，具有不同于普通原告的特殊地位。［5］有學者認為，“申請執行人”“申請人”“被申請人”“被告”等具有“當事人”色彩的程序角色被誤認為與檢察機關的“國家的法律監督機關”身份相沖突，檢察機關尤為反對以被申請人或被告等防御型當事人身份出現在案外人權益救濟程序之中，事實上兩者并不矛盾。［6］檢察權的本質就是法律監督，而法律監督的方式存在多樣性。［7］訴訟本身也是檢察機關開展法律監督的方式之一，不能完全排斥檢察機關參與訴訟程序，同時也應看到檢察機關作為法律監督機關的特殊性，防止將檢察機關當作普通當事人來看待。在民事公益訴訟中，檢察機關以公益訴訟起訴人的身份提起訴訟，這一身份同時具有法律監督的內涵，對判決執行的結果進行監督也是應有之義。

三、民事公益訴訟涉案財物執行案外人救濟路徑的科學設計

在明確公民訴訟權利保障和檢察機關角色的基礎上，通過提起執行異議之訴的方式能夠最大程度保障案外人的救濟權益，也能夠對執行異議進行更為細致的審查。檢察機關應當對執行異議之訴開展監督，防止出現借執行異議規避執行的行為。

（一）民事公益訴訟涉案財物執行案外人救濟路徑的選擇

雖然保護公共利益具有一定的優先性，但不能以保護公益之名隨意限制當事人的訴訟權利，更不能因為民事公益訴訟生效法律文書是移送執行便類比刑事訴訟判決要求當事人申請復議。刑事訴訟判決中案外人雖然不能提起執行異議之訴，但是可以通過復議程序主張其權利，而公益訴訟則無特殊規定。根據《解釋》第4條規定，人民檢察院依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應的訴訟權利，履行相應的訴訟義務，但法律、司法解釋另有規定的除外。也就是說，在法律、司法解釋沒有針對民事公益訴訟涉案財物執行作出特殊規定的情況下，民事公益訴訟涉案財物執行應適用《民事訴訟法》及相關司法解釋。《民事訴訟法》第238條規定案外人對執行標的提出書面異議被駁回后可以提起訴訟，同時《解釋》等司法解釋并未規定檢察公益訴訟涉案財物執行的特殊程序，在沒有明確法律規定作出限制的情況下，案外人仍然享有提起執行異議之訴的權利。

（二）民事公益訴訟涉案財物執行異議之訴的構造

由于民事公益訴訟判決為依職權移送執行，缺乏申請執行人作為被告，難以形成訴訟中的兩造對抗關系，有觀點認為，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第303條規定了案外人提起執行異議之訴應當具備的條件，其中第305條“案外人提起執行異議之訴的，以申請執行人為被告”系對有關訴訟參加人訴訟地位的規定，依申請或依職權移送執行原則上不影響案外人提起執行異議之訴，人民檢察院也應當以公益訴訟起訴人身份參加執行異議之訴。這一觀點將檢察機關列為執行異議之訴的當事人，雖然未列為被告，但實際上執行異議之訴屬于民事訴訟程序，檢察機關在其中承擔了被告的角色，與其法律監督機關的定位并不相符。但執行異議之訴作為訴訟程序不能僅由一方當事人參加，在缺乏申請執行人的情況下，可以考慮將被執行人列為被告，此時案外人、被執行人的爭議圍繞涉案財物的權屬展開，能夠形成兩造對抗的法律關系，保障了執行異議之訴程序的順利開啟。

（三）民事公益訴訟執行異議之訴的法律監督

由于民事公益訴訟判決采取了移送執行的方式，在執行標的額較大和涉及環境修復等情況下，其執行過程往往具有復雜性、艱巨性。司法實踐中不乏提起虛假訴訟逃避執行的行為，這種情況下如果支持案外人異議，可能會導致公共利益難以實現。同時，執行異議之訴排除強制執行規定較為原則，需要檢察機關的及時監督。檢察機關作為法律監督機關，對民事案件的執行程序有監督權。由于公益訴訟檢察部門參與了民事公益訴訟程序，如果由其繼續開展訴訟監督，難免有既當“運動員”，又當“裁判員”的嫌疑。《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第9條規定：“人民檢察院提起訴訟或者支持起訴的民事、行政公益訴訟案件，由負責民事、行政檢察的部門或者辦案組織分別履行訴訟監督的職責”。因此，民事公益訴訟執行異議之訴由民事檢察部門開展法律監督更為適宜。公益訴訟檢察和民事檢察部門應加強辦案與監督的相互銜接，持續跟進公益損害賠償的執行狀況，為監督部門提供有效的執行監督線索。同時，在執行程序中需要民事檢察部門對案情事實有足夠的了解與掌握，一方面監督審理過程中是否存在程序違法，同時也對案件的實體內容進行監督。

執行環節是確保公共利益實現的最后一公里，民事公益訴訟涉案財物執行關乎公共利益實現和案外人合法權益的保障。面對執行異議之訴和申請復議兩種救濟路徑，選擇執行異議之訴不僅更符合當前法律規定，同時也能夠最大程度保障案外人的財產權利，滿足當前司法實踐需要。當然，適用執行異議之訴程序只是在現行民事訴訟法律框架下的制度調適，雖然能夠在一定程度上滿足執行異議的審理需求，但難以適應公益訴訟案件審理的特殊規律。在《檢察公益訴訟法》即將出臺背景下，有必要在法律及相關司法解釋中進一步明確關于公益訴訟涉案財物執行的細化規定，明確公益訴訟涉案財物執行案外人救濟的法律程序，從根本上解決民事公益訴訟執行中的現實問題。