行政公益訴訟執行機制的反思與完善

摘 要：當前行政公益訴訟執行機制呈現“兩低一高”特征——執行案件數量及占比偏低，但可執行案件增速顯著。其面臨規范依據缺位、協同障礙突出、監督機制薄弱等現實困境和跨部門執行周期長、行政機關履職效能不足、公共利益修復效果缺乏動態評估等隱憂。制度構建需以公益保護為核心，立足行政權監督立場，強化檢察機關對行政機關履職和法院執行程序的雙重監督，并通過協同治理形成合力。可通過明確行政機關、法院、檢察機關三方執行職責邊界，建立檢察機關主導的全流程監督機制；探索有限度的執行和解；依托數字技術搭建執行信息共享平臺，引入數字檢察技術提升執行透明度和公信力等方式提升執行效果。

關鍵詞：行政公益訴訟 執行機制 執行監督 公共利益

黨的二十大報告明確提出“完善公益訴訟制度”，這既是黨中央對公益訴訟制度實踐的充分肯定，也是對進一步發揮制度效能的更高要求。［1］2024年全國檢察長會議提出，“公益訴訟檢察重在以可訴性提升精準性和規范性，敢于通過訴的確認維護國家利益、社會公共利益。”［2］未來，將會有更多行政公益訴訟案件進入規范化的訴訟程序當中，以司法裁判的方式更加徹底地解決公益損害問題。公益訴訟的執行程序是公共利益最終得以實現的“最后一公里”，將會進一步經受實踐的考驗。誠宜未雨綢繆，在總結既有經驗的基礎上，立足行政公益訴訟執行制度的構建邏輯，有重點地對行政公益訴訟執行機制進行完善。

一、行政公益訴訟執行現狀分析

根據既有行政公益訴訟案件及其統計情況，行政公益訴訟案件的執行實踐具有以下特點。

（一）執行案件數量、占比和增長率呈現“兩低一高”態勢

其中兩低指的是當下的行政公益訴訟執行案件數量低、占比低。通過執行程序終結行政公益訴訟案件并非常態，絕大部分都是在審前程序階段終結的，真正進入執行程序的案件很少。以2023年為例，檢察機關全年立案公益訴訟案件18萬余件，其中行政公益訴訟立案16萬余件，占比88.4%；全年提起行政公益訴訟1276件，占行政公益訴訟立案數量不到1%。“一高”則體現在進入執行程序的案件在行政公益訴訟案件當中的占比增速較高。2023年行政公益訴訟起訴數量為1276件，占起訴總量的10.1%，同比上升76.7%。［3］進入到執行程序的案件占比也增長迅速。

（二）執行規范依據存在明顯缺位

目前，針對檢察公益訴訟的專門立法正處于制定階段。現行的《行政訴訟法》與《民事訴訟法》中的授權條款、若干單行法中的授權條款，以及《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（以下簡稱《辦案規則》）、《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《司法解釋》）構成了規范檢察公益訴訟的核心法律規范與司法解釋體系。值得注意的是，公益訴訟作為一種新興的訴訟形式，與傳統的刑事訴訟、民事訴訟以及行政訴訟“三大訴訟”相區別，被視為“第四域訴訟”。［4］考慮到行政公益訴訟的制度目的以及當事人的特殊性，其執行程序與普通訴訟存在本質差異，因此不能直接套用私益訴訟規定的執行規則去救濟公共利益。而《辦案規則》第66條和《司法解釋》第12條僅對執行的主體和最基本職責進行了規定，不足以提供有效的規范供給。

（三）執行制度潛在風險未被充分揭示

結合當前的行政公益訴訟實踐來看，由于真正進入執行程序的案件極少，行政公益訴訟的執行制度尚未得到充分激活。未來隨著訴訟案件的規范化，部分假設推演的問題未來可能會被實踐所證實。例如，行政機關未能及時履行職責的原因，既包括主觀上的不情愿，也包括客觀上的條件限制；行政公益訴訟的執行效率和效果有待提高，這涉及多部門之間的協調，導致周期冗長，資源消耗巨大；對于復雜案件，需要多部門合作，但溝通不暢和職責界定不清卻阻礙了執行進程；此外，執行監督機制尚不健全，行政機關的執行行為缺乏規范性和透明度，使得問題難以被及時發現并糾正，進而影響了執行的公信力。

二、行政公益訴訟執行制度構建邏輯

行政公益訴訟執行制度的架構以“公益保護”為核心目標，圍繞四個關鍵維度展開：一是立足公益保護與行政權監督，通過司法監督督促行政機關履職，避免司法越位；二是適配行政行為特性，針對行政行為的法定性和復雜性設計彈性執行機制；三是強化檢察機關雙重監督，既督促行政機關落實判決，又監督法院執行程序；四是構建協同治理機制，通過跨部門協作整合資源，將執行困境轉化為治理效能。這四個維度形成“目標—手段—監督—協作”的閉環邏輯，既尊重行政規律，又彌補傳統執行短板，凸顯協同治理的中國實踐智慧，最終實現公共利益的有效修復與制度公信力的提升。

（一）立足公益保護和行政權監督立場

執行程序是行政公益訴訟程序的有機組成部分，其在制度構建和完善方面同行政公益訴訟制度在基本理念價值上保持一致。對公共利益的保護和對行政機關監督是執行制度完善所應當秉持的基本價值立場。這要求行政公益訴訟的執行應當以系爭公共利益得到有效保護作為制度底線，同時確保司法機關在執行過程當中對行政機關的監督作用［5］，防止在執行程序當中出現司法機關“沖到一線”替消極履職的行政機關進行裁量和施政。

（二）考慮行政機關履職行為特性

不同于民事公益訴訟執行程序具有的補救性、公益性、執行標的多樣性和范圍廣域化等特點［6］，在行政公益訴訟中，法院所作出的具有法律效力的判決均針對特定的行政機關，要求其履行特定的行政行為。其判決的類型包括撤銷判決、履職判決、變更判決等，要求行政機關作出行為既包括法律行為也包括事實行為，既包含抽象行為也涵蓋具體行為，既包括外部行為也包括部分內部行為。因此，行政公益訴訟的執行應當以法院、檢察機關督促行政機關履行職責為主，無法使用民事訴訟中的強制執行手段實現。對于未能依法履職的被執行行政機關，可以采用向上級政府和同級黨委通告，追責行政負責人以及設置政務等方式予以督促和懲戒。［7］

（三）強調檢察機關的法律監督身份

檢察機關是憲法規定的法律監督機關，通過公益訴訟履職的方式行使公益訴訟法律監督職責。這里的法律監督既包括檢察機關公益訴訟檢察職責，也包括訴訟監督職責。有學者旗幟鮮明地提出公益訴訟檢察職能應當與訴訟監督檢察職能分開行使，甚至主張由檢察機關不同業務部門的檢察官分別負責起訴和對訴訟的法律監督。［8］但是在行政公益訴訟的執行環節，檢察機關的監督屬性不僅體現于對行政機關不依法履行職責損害社會公共利益的監督，也包括對法院未能依法有效執行公益訴訟判決的訴訟監督。

（四）克服執行階段多主體協同障礙

協同治理理念是行政公益訴訟機制區別其他爭議訴訟機制的重要特征，也是支撐其實現公共利益保護目標的重要價值基礎［9］，其要求行政公益訴訟的各個參與主體秉持協同治理原則，在行政公益訴訟執行環節主要通過公權力機關間的協作機制實現，以確保判決內容落實和公共利益得到修復。而公益訴訟進入執行階段，一定程度上意味著之前的協同治理未能收到良好效果。因此在行政公益訴訟執行階段，應當繼續深入貫徹協同治理理念，調動政府、法、檢以及人大等多方主體從不同側面對公益訴訟制度和公共利益維護發揮自己的功能。

三、行政公益訴訟執行機制完善策略

基于對行政公益訴訟執行實踐的調查以及制度構建的邏輯分析，本文認為至少應當從以下方面重點完善行政公益訴訟的執行機制。

（一）明確行政機關、法院、檢察機關各方主體身份和職責

不同于其他訴訟執行中公權與私權的互動，行政公益訴訟執行程序的相關主體是行政機關、法院和檢察機關。其中，行政機關是被執行人。其核心的職責就在于按照法院的裁判和檢察機關的監督依法履行自己維護公共利益的法定職責。法院是執行制度中的執行主體，行政公益訴訟執行程序的“主力軍”。《司法解釋》第12條規定：“人民檢察院提起公益訴訟案件判決、裁定發生法律效力，被告不履行的，人民法院應當移送執行。”公益訴訟判決的執行無須經由公共利益代表申請，判決一經生效，即應當進入執行程序，并開始計算執行期限，無需經過申請程序。檢察機關在行政公益訴訟的身份仍是法律監督主體，而非執行的申請主體。其核心職責包括兩方面：一是確保行政機關依照法律規定執行法院的判決；二是監督法院本身是否依法履行判決的執行職責。

（二）落實檢察機關對執行的全過程監督

作為憲法規定的法律監督機關，檢察機關的監督作用應當貫穿公益訴訟的全部流程。［10］在審前階段，檢察機關通過主導審前磋商、公益訴訟檢察建議以及履職效果評估等程序實現其監督職能。在訴訟階段檢察機關通過行使訴權的方式實現其監督職能。在執行階段，應當設計適當程序確保檢察機關監督職能的行使。《辦案規則》第66條規定：“人民檢察院發現人民法院公益訴訟審判程序違反法律規定，或者審判人員有《中華人民共和國法官法》第四十六條規定的違法行為，可能影響案件公正審判、執行的，或者人民法院在公益訴訟案件判決生效后不依法移送執行或者執行活動違反法律規定的，應當依法向同級人民法院提出檢察建議。”本條款明確規定了檢察機關對法院執行過程進行監督的監督對象和監督方式。但是這種監督更加偏向于對訴訟行為的監督職能而非公益訴訟檢察職能。未來公益訴訟專門立法中，宜設定檢察機關對執行活動的參與機制。同時，針對被訴行政機關在履行判決過程中未依法履職的情形，應構建由檢察機關與法院協同主導的糾正機制，并建立由人大代表、專家及社會團體共同參與的執行效果評估機制。

（三）探索以不損害公共利益為前提的執行和解

在民事公益訴訟領域，執行和解制度已經取得了有益的探索。［11］根據《最高人民法院關于審理環境公益訴訟案件的工作規范（試行）》第37條的規定，環境民事公益訴訟在確有必要和不損害公共利益的前提下經法院同意可以執行和解。行政公益訴訟以要求行政機關依法履行職責為內容的判決內容被認為是其不能夠執行和解的主要原因。事實上，任何公共利益的損害情況都可能因為自然和社會的發展而產生變化，進而導致原來的判決要求無法完全救濟新的公共利益損害形態。行政公益訴訟的執行和解并不意味著公共利益的犧牲和讓渡。例如原本應當由行政機關通過事實行為解決的環境問題，經過調查發現了違法行為人，那原來判決行政機關作出事實行為的判決便無法適應需求。此時應當允許在法院、檢察機關共同同意的情況下，在不損害公共利益的前提下對執行的內容進行變更，通過執行和解的形式更好地維護國家利益和社會公共利益。

（四）充分利用數字檢察賦能行政公益訴訟執行程序

在行政公益訴訟執行程序中，構建執行信息公開平臺需以“協同治理”與“群眾監督”為雙輪驅動，融合技術賦能與制度創新：技術層面，依托統一的執行案件管理系統（如最高檢與生態環境部聯合搭建的“公益訴訟信息管理平臺”），整合線索采集、執行進度、資金使用等全流程數據，運用區塊鏈技術固定整改證據（如行政機關修復報告）確保不可篡改，并通過大數據模型預測污染治理周期等執行風險，實現智能化預警。協同治理層面，推動法院、行政機關、檢察機關跨部門數據互通，明確職責分工與執行聯動，同時引入“益心為公”志愿者、行業專家參與方案制定與效果評估（如文物保護案件委托專業機構評估清理措施影響），提升執行科學性與公信力。監督層面，建立“行為+結果”雙軌審查機制，調取行政機關履職記錄核查程序合法性，結合第三方檢測數據（如水質達標率）驗證修復實效，并將執行情況納入法治政府考核，對怠于履職者實施信用懲戒（如限制審批權限）。公眾參與層面，設立“公益訴訟隨手拍”小程序、門戶網站等信息公開入口，按《政府信息公開條例》要求公示執行措施、資金明細及評估報告，并通過問卷調查收集公眾滿意度（如噪聲治理后居民反饋），動態調整執行策略。