跨區(qū)域檢察協(xié)作的制度邏輯與發(fā)展路徑

摘 要：加強(qiáng)區(qū)域執(zhí)法司法協(xié)作，服務(wù)保障國家重大戰(zhàn)略實(shí)施，是新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)的重要任務(wù)之一。當(dāng)前，跨區(qū)域檢察協(xié)作機(jī)制亟須通過實(shí)踐探索不斷完善。從制度邏輯上看，跨區(qū)域檢察協(xié)作體現(xiàn)了法律監(jiān)督不應(yīng)受限于行政區(qū)劃的監(jiān)督理念和檢察一體化的發(fā)展方向，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供法治保障。從實(shí)踐挑戰(zhàn)上看，對檢察協(xié)作的定位不清、協(xié)作樣態(tài)與治理需求不匹配、信息共享機(jī)制不完善、跨區(qū)域社會(huì)治理推進(jìn)難等問題仍然存在，亟須解決。從發(fā)展路徑上看，要從理念轉(zhuǎn)變、制度供給、數(shù)字賦能、綜合提升等方面入手，構(gòu)建會(huì)商聯(lián)絡(luò)、協(xié)同辦案、信息共享、合作研究等全方位協(xié)作機(jī)制，以跨區(qū)域檢察協(xié)作的有益實(shí)踐，有力推動(dòng)高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件。

關(guān)鍵詞：跨區(qū)域 檢察協(xié)作 制度邏輯

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，違法犯罪行為也產(chǎn)生了新的特點(diǎn)，比如不再限定于特定地點(diǎn)或某一地區(qū)，呈現(xiàn)出分散式、跨省（境）域的特點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，作為司法制度的重要一環(huán)，亟需通過實(shí)踐不斷探索完善跨區(qū)域檢察協(xié)作機(jī)制。在此背景下，有必要回溯跨區(qū)域檢察協(xié)作的制度邏輯，分析跨區(qū)域檢察協(xié)作面臨的實(shí)踐挑戰(zhàn)，著力推動(dòng)跨區(qū)域檢察協(xié)作的體制機(jī)制不斷完善。

一、跨區(qū)域檢察協(xié)作的制度邏輯

（一）加強(qiáng)法律監(jiān)督工作的必然要求

從制度上看，地方各級人民檢察院根據(jù)行政區(qū)劃設(shè)立，一般與同級人民法院相對應(yīng)，但這并不意味著檢察機(jī)關(guān)的職能范圍與所在行政區(qū)劃是完全綁定的。檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，實(shí)踐中大量的跨區(qū)域打擊犯罪、跨區(qū)域公益訴訟迫切需要跨區(qū)域檢察協(xié)作，方能實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化法律監(jiān)督維護(hù)公平正義的使命要求。2021年6月，中共中央以專門文件的形式印發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）第2條指出：“加強(qiáng)區(qū)域執(zhí)法司法協(xié)作，服務(wù)保障國家重大戰(zhàn)略實(shí)施。”《意見》第12條指出：“完善對人民法院巡回法庭和跨行政區(qū)劃審判機(jī)構(gòu)等審判活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制，確保法律監(jiān)督不留死角。”該《意見》作為新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)的工作指引，為檢察機(jī)關(guān)基于法律監(jiān)督的憲法定位，通過跨區(qū)域檢察協(xié)作實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督目標(biāo)的最大化提供了重要依據(jù)。

（二）檢察一體化的題中之義

檢察制度原本就是基于一體性和不可分割性的檢察一體化原理而構(gòu)建［1］，實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)之間具有職能協(xié)助的義務(wù)。如果說傳統(tǒng)意義上的協(xié)作是基于地域管轄而產(chǎn)生，那么新時(shí)代條件下的協(xié)作則被賦予了新的時(shí)代內(nèi)涵。其一，類案指定集中管轄中的檢察協(xié)作。集中管轄辦案實(shí)踐中會(huì)產(chǎn)生集中管轄檢察院與所在地檢察院的協(xié)作關(guān)系，比如各地實(shí)踐探索的知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件集中管轄制度，山東省煙臺(tái)市檢察機(jī)關(guān)確定知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件統(tǒng)一由煙臺(tái)開發(fā)區(qū)人民檢察院管轄。在刑事案件辦理過程中，集中管轄檢察院的長處在于專業(yè)化辦案，而所在地檢察機(jī)關(guān)則具有地緣優(yōu)勢，可以更好與當(dāng)?shù)卣块T溝通，開展社會(huì)綜合治理等延伸工作，各揚(yáng)所長方能更好彰顯辦案成效。其二，個(gè)案指定管轄中的檢察協(xié)作。與區(qū)域一體化發(fā)展相伴而生的常常是案件管轄難以確定，需要采用個(gè)案指定管轄的方式辦理案件，比如電信詐騙、網(wǎng)絡(luò)賭博、非法集資等跨地域案件。“在開展跨區(qū)域辦案過程中，尤其需要上下游、左右岸之間以及毗鄰地區(qū)之間在調(diào)查取證、督促整治等方面開展跨區(qū)域協(xié)作，以形成協(xié)同共治合力。”［2］可以說，開展跨區(qū)域檢察協(xié)作本就是檢察一體化的題中之義。

（三）服務(wù)保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的治理需求

2023年8月，最高檢印發(fā)的《2023—2027年檢察改革工作規(guī)劃》提出，健全服務(wù)保障經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展工作機(jī)制，“完善檢察機(jī)關(guān)服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角區(qū)域一體化發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、海南全面深化改革開放等國家戰(zhàn)略的協(xié)作配合機(jī)制”，給跨區(qū)域檢察協(xié)作列出了重點(diǎn)任務(wù)。2024年12月，最高檢印發(fā)《關(guān)于全面深化檢察改革、進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)代檢察工作的意見》，再次強(qiáng)調(diào)“服務(wù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)檢察工作協(xié)作配合”。由此，檢察機(jī)關(guān)服務(wù)保障區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是指檢察機(jī)關(guān)根據(jù)國家和城市發(fā)展戰(zhàn)略，充分發(fā)揮法律監(jiān)督、司法保障、糾紛化解、治理建議等職能作用，為區(qū)域內(nèi)各城市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、社會(huì)等多方面提供全方位、多層次的服務(wù)保障，這既是檢察機(jī)關(guān)的政治責(zé)任和法律責(zé)任，也是檢察機(jī)關(guān)的歷史使命和時(shí)代擔(dān)當(dāng)。［3］在此背景下，檢察機(jī)關(guān)有必要更加積極探索跨區(qū)域檢察協(xié)作，充分發(fā)揮職能作用，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力司法保障。

二、跨區(qū)域檢察協(xié)作的實(shí)踐挑戰(zhàn)

（一）理念層面：對于檢察協(xié)作定位不清

從本質(zhì)上講，跨區(qū)域檢察協(xié)作的核心在于整合區(qū)域內(nèi)的優(yōu)勢檢察資源，發(fā)揮檢察一體化的系統(tǒng)效應(yīng)，其目的在于為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略更好提供法治保障。從組織法的角度，“協(xié)作”并非一個(gè)機(jī)構(gòu)的固定職能，往往是基于實(shí)踐問題而產(chǎn)生的機(jī)制需求。特別是在科層制的制度體系下，檢察權(quán)的運(yùn)行往往與縱向的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系掛鉤，不同行政區(qū)域之間的兄弟單位在傳統(tǒng)的職能定位下不太容易產(chǎn)生工作交集。這就導(dǎo)致實(shí)務(wù)界將跨區(qū)域檢察協(xié)作視為特殊情況下的“協(xié)助行為”，忽視了跨區(qū)域檢察協(xié)作本身就是檢察機(jī)關(guān)可以實(shí)現(xiàn)并且應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的工作機(jī)制。一方面，相關(guān)制度供給乏力。不同地區(qū)檢察機(jī)關(guān)開展協(xié)作往往依賴更高層級的會(huì)議協(xié)商或意見指導(dǎo)，其他省際毗鄰地區(qū)如果沒有類似的制度或規(guī)范，檢察機(jī)關(guān)開展協(xié)作時(shí)往往感到制度供給跟不上。另一方面，協(xié)作的自發(fā)性不強(qiáng)。由于協(xié)作的面向過于寬泛，某一業(yè)務(wù)條線的協(xié)作經(jīng)驗(yàn)雖然可以作為其他條線的借鑒，但被動(dòng)等待案件出現(xiàn)的情況仍是多數(shù)，“沒有案件就沒有必要開展協(xié)作”的觀念仍然大量存在。

（二）機(jī)制層面：協(xié)作樣態(tài)與實(shí)踐需求不匹配

從整體的體系構(gòu)建上看，隨著近年來司法體制改革和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督理念、職能分工和履職方式上都發(fā)生了深刻變化，從以打擊刑事犯罪為主到全方位參與社會(huì)治理，檢察權(quán)的內(nèi)涵得到進(jìn)一步發(fā)展，跨區(qū)域檢察協(xié)作的實(shí)踐也如雨后春筍般在全國范圍內(nèi)不斷落地。但從具體的機(jī)制完善上看，協(xié)作機(jī)制的建立只是起點(diǎn)，實(shí)踐中跨區(qū)域網(wǎng)絡(luò)犯罪、涉眾集資詐騙、專利技術(shù)異地侵權(quán)等新型犯罪治理難題不斷出現(xiàn)，給跨區(qū)域檢察協(xié)作帶來了更多挑戰(zhàn)。一方面，跨區(qū)域檢察協(xié)作的總體框架不夠完善。目前，大部分跨區(qū)域檢察協(xié)作仍處于初級階段，缺乏廣泛適用性和直接實(shí)操性，加之部分區(qū)域缺乏常設(shè)性的聯(lián)席機(jī)制，協(xié)作各方統(tǒng)籌指導(dǎo)的主體作用無法充分發(fā)揮，導(dǎo)致跨區(qū)域檢察協(xié)作難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的新形勢。另一方面，跨區(qū)域檢察協(xié)作的應(yīng)用場景不夠全面。對于跨區(qū)域的未成年人綜合保護(hù)等問題，采取預(yù)防性手段往往比事后懲戒更加有效，司法成本也更低，而部分地區(qū)檢察機(jī)關(guān)仍完全依靠辦案實(shí)現(xiàn)事后監(jiān)督，這與當(dāng)前從“治罪”到“治理”的刑事司法理念并不匹配。

（三）數(shù)據(jù)層面：跨區(qū)域信息共享機(jī)制不完善

一方面，數(shù)字檢察作為檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要抓手，尚未有效應(yīng)用到跨區(qū)域檢察協(xié)作中。當(dāng)前，各地檢察機(jī)關(guān)之間特別是不同省份檢察機(jī)關(guān)之間信息系統(tǒng)尚未完全實(shí)現(xiàn)互通互聯(lián)，缺乏有效的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)。這種情況下，即使存在協(xié)作需求，也很難迅速獲取到協(xié)作需求一方的實(shí)時(shí)信息，反而依靠人工途徑聯(lián)系，影響了協(xié)作辦案的高效性和及時(shí)性。因此，開展跨區(qū)域檢察協(xié)作除了打破物理空間的限制，還要跨越信息空間的藩籬。［4］

另一方面，不同地區(qū)和不同部門之間的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，對異地辦案中信息互動(dòng)和共享產(chǎn)生了較大影響。這種影響集中體現(xiàn)在刑事案件辦理過程中不同地區(qū)之間公檢法三家的信息互動(dòng)不足，以及公益訴訟案件辦理過程中檢察機(jī)關(guān)與其他參與協(xié)作的行政機(jī)關(guān)之間的信息共享不暢。例如，某案件中因?yàn)楫?dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)和異地行政機(jī)關(guān)之間掌握的案件信息無法實(shí)現(xiàn)全程網(wǎng)上流轉(zhuǎn)和數(shù)據(jù)互聯(lián)，而兩地檢察機(jī)關(guān)之間也未建立信息共享機(jī)制，可能就會(huì)影響案件辦理的時(shí)長和效果。因此，如何妥善處理不同地區(qū)、不同單位之間信息系統(tǒng)的兼容性，將原先各自為戰(zhàn)、“不相往來”的系統(tǒng)集中到一個(gè)平臺(tái)，同時(shí)確立統(tǒng)一的規(guī)范要素和標(biāo)準(zhǔn)，是打通跨區(qū)域檢察協(xié)作特別是異地辦案數(shù)據(jù)壁壘必須攻克的難題。

（四）治理層面：跨區(qū)域社會(huì)治理推進(jìn)難

檢察機(jī)關(guān)在辦理食品藥品安全、著作權(quán)商標(biāo)權(quán)侵權(quán)、環(huán)境資源保護(hù)等跨區(qū)域特點(diǎn)明顯的案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)異地有關(guān)單位存在監(jiān)督或管理漏洞，這就需要開展跨區(qū)域的綜合治理。比如制發(fā)檢察建議是檢察機(jī)關(guān)優(yōu)化治理路徑、提升治理能力的有力抓手，但實(shí)踐中絕大多數(shù)檢察建議局限于本行政區(qū)劃內(nèi)，較少看到檢察機(jī)關(guān)向異地制發(fā)檢察建議。同時(shí)，受到地方保護(hù)主義等因素的影響，檢察機(jī)關(guān)向異地單位制發(fā)社會(huì)治理檢察建議能否落地、開展跨區(qū)域綜合治理能否見效，很大程度上取決于異地檢察機(jī)關(guān)和相關(guān)部門是否支持和配合。目前單靠同級檢察機(jī)關(guān)的協(xié)作還不能完全實(shí)現(xiàn)治理所需，還需要更高層級檢察機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)，地方檢察機(jī)關(guān)開展跨區(qū)域綜合治理仍然存在現(xiàn)實(shí)難題。

三、跨區(qū)域檢察協(xié)作的發(fā)展路徑

確保跨區(qū)域檢察協(xié)作取得長效，必須堅(jiān)持機(jī)制賦能，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，立足區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的法治需求和檢察工作實(shí)際，提升跨區(qū)域檢察協(xié)作的針對性和實(shí)效性，促進(jìn)資源互補(bǔ)、經(jīng)驗(yàn)互鑒，為服務(wù)區(qū)域發(fā)展重大戰(zhàn)略提供法治保障。［5］

（一）理念轉(zhuǎn)變，構(gòu)建跨區(qū)域檢察會(huì)商聯(lián)絡(luò)機(jī)制

《2023—2027年檢察改革工作規(guī)劃》中很重要的一點(diǎn)是，堅(jiān)持一體化思維和方法，處理好檢察縱向關(guān)系與橫向關(guān)系，這個(gè)橫向關(guān)系除了指同一檢察院不同部門之間的職能協(xié)助，還包括不同地方檢察院之間的橫向協(xié)作。作為新時(shí)代檢察干警，要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，將檢察機(jī)關(guān)視為一個(gè)整體，注重法律監(jiān)督發(fā)展規(guī)律，以執(zhí)法司法存在的問題為對象，以實(shí)現(xiàn)法律統(tǒng)一正確實(shí)施為目標(biāo)，充分釋放檢察生產(chǎn)力。

而做好跨區(qū)域檢察協(xié)作，最基礎(chǔ)的一點(diǎn)就是要構(gòu)建常態(tài)化區(qū)域檢察會(huì)商聯(lián)絡(luò)機(jī)制。各協(xié)作單位要明確責(zé)任部門作為跨區(qū)域檢察協(xié)作常設(shè)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)協(xié)作任務(wù)落地、落實(shí)。常設(shè)機(jī)構(gòu)要負(fù)責(zé)指導(dǎo)探索建立跨區(qū)域基層檢察協(xié)作項(xiàng)目，在重大活動(dòng)、重大調(diào)研、重點(diǎn)協(xié)作項(xiàng)目中發(fā)揮聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)、決策輔助、督促落實(shí)作用，推動(dòng)跨區(qū)域檢察機(jī)關(guān)之間共商共研成為工作常態(tài)。逐步推動(dòng)跨區(qū)域檢察協(xié)作從單一分散合作向系統(tǒng)整體合作轉(zhuǎn)變，從依靠地緣聯(lián)系合作向依靠制度合作轉(zhuǎn)變，從臨時(shí)隨機(jī)合作向常態(tài)規(guī)范合作轉(zhuǎn)變。

（二）制度供給，創(chuàng)新跨區(qū)域檢察協(xié)同辦案機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)的核心業(yè)務(wù)是辦案，檢察協(xié)作的各項(xiàng)機(jī)制也應(yīng)該圍繞辦案展開。從全國情況來看，近年來各地檢察機(jī)關(guān)關(guān)于區(qū)域檢察協(xié)同辦案機(jī)制的探索主要集中在公益訴訟領(lǐng)域。各地檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)發(fā)揮公益訴訟檢察職能，聚焦流域綜合保護(hù)、山林資源恢復(fù)、大氣和水污染等方面的突出問題，開展多種形式的聯(lián)合行動(dòng)，逐步形成了線索移送、工作通報(bào)、會(huì)商研判等常態(tài)化辦案機(jī)制，共同助推公益訴訟檢察協(xié)作向縱深發(fā)展。

除了繼續(xù)做好公益訴訟領(lǐng)域檢察協(xié)作，區(qū)域檢察協(xié)同辦案機(jī)制的范圍還應(yīng)逐步擴(kuò)大，如重點(diǎn)領(lǐng)域法治協(xié)同保障、跨區(qū)域法律服務(wù)、監(jiān)督糾正異地趨利性執(zhí)法司法問題、強(qiáng)化跨行政區(qū)劃審判監(jiān)督等。在法治協(xié)同保障方面，針對涉民營企業(yè)法律政策的適用、類案不同判等問題，聯(lián)合開展專題調(diào)研、專題研討、課題攻關(guān)，加強(qiáng)服務(wù)保障民營經(jīng)濟(jì)問題研究。在跨區(qū)域法律服務(wù)方面，通過暢通綠色服務(wù)通道，推動(dòng)檢察服務(wù)平臺(tái)互聯(lián)互通，打造“標(biāo)準(zhǔn)化+智慧律師”閱卷體系，深化律師服務(wù)同城化機(jī)制建設(shè)。跨區(qū)域檢察協(xié)作作為一項(xiàng)全局性工作、系統(tǒng)性工程，還需要檢察機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)條線通過實(shí)踐不斷豐富其內(nèi)涵、發(fā)展其外延。

（三）數(shù)字賦能，暢通跨區(qū)域檢察信息共享機(jī)制

實(shí)現(xiàn)區(qū)域檢察協(xié)同辦案，首先要實(shí)現(xiàn)區(qū)域檢察信息互通共享，不僅是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的信息互通和數(shù)據(jù)共享，也包括跨部門、跨系統(tǒng)的信息共享，以及在數(shù)字檢察工作機(jī)制、大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型等方面開展深度合作，形成檢察監(jiān)督合力。一是推進(jìn)跨區(qū)域檢察數(shù)據(jù)資源共享。實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域案件信息、法律文書、證據(jù)材料等數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化和電子化，既便于做好案件線索移送和辦理情況反饋等基礎(chǔ)工作，又能有效推動(dòng)區(qū)域檢察信息數(shù)據(jù)資源共享共用，消除跨區(qū)域執(zhí)法司法辦案信息壁壘。二是推進(jìn)遠(yuǎn)程檢察辦案技術(shù)協(xié)作。利用視頻會(huì)議、遠(yuǎn)程審訊等技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域檢察官、法官、律師和當(dāng)事人的遠(yuǎn)程溝通協(xié)作，最大限度為辦案提供有效技術(shù)支持。三是推進(jìn)大數(shù)據(jù)輔助辦案建設(shè)。運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)對不同地區(qū)的案件信息進(jìn)行分析，通過信息碰撞幫助檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件之間的關(guān)聯(lián)性，推動(dòng)跨區(qū)域電詐、環(huán)資類案件、公益訴訟案件等一體化辦理。四是深度運(yùn)用大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型。通過司法辦案的數(shù)據(jù)化提煉，開展跨區(qū)域類案分析，搭建跨區(qū)域大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型，實(shí)現(xiàn)數(shù)字檢察更大范圍、更深層次的運(yùn)用。

（四）綜合提升，完善跨區(qū)促進(jìn)社會(huì)治理機(jī)制

一是完善跨區(qū)域制發(fā)檢察建議工作機(jī)制，明確和規(guī)范不同地域、不同層級之間檢察建議的調(diào)查核實(shí)、聯(lián)合制發(fā)、宣告送達(dá)和督促落實(shí)等程序中的協(xié)商細(xì)則，確保檢察建議程序規(guī)范、效果落地落實(shí)。二是深化區(qū)域司法政策深度對接和協(xié)同聯(lián)動(dòng)，細(xì)化完善和推動(dòng)落實(shí)跨區(qū)域法律政策問題聯(lián)合研究機(jī)制和出臺(tái)業(yè)務(wù)指導(dǎo)性文件會(huì)商機(jī)制，推動(dòng)跨區(qū)域?qū)用媛毮懿块T共同參與的規(guī)范性文件聯(lián)合制發(fā)，統(tǒng)一區(qū)域司法政策適用標(biāo)準(zhǔn)。三是加強(qiáng)跨區(qū)域檢察協(xié)作理論研究，聯(lián)合開展法律沙龍、業(yè)務(wù)練兵、理論研討等活動(dòng)，互派檢察業(yè)務(wù)專家或業(yè)務(wù)骨干交流授課、開展研修，及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)協(xié)作成果轉(zhuǎn)化。