國庫集中支付下的事業單位資金管理研究

隨著國庫集中支付制度的全面實施，使得財政資金管理風險有所增加，必然會出現資金管理新問題和新風險。實行國庫集中支付制度后，財政資金實行統一調度管理，能有效降低財政資金運行成本，從而提高資金的使用效率。國庫集中支付制度維護了政府預算的嚴肅性和剛性，體現了預算約束性，從而倒逼預算單位自覺嚴控支出。本文對實施國庫集中支付制度的意義進行了重要論述，針對國庫集中支付下事業單位財務資金管理方面出現的新問題和監管漏洞，有針對性地提出了應對措施，以期進一步提高國庫集中支付下事業單位的資金管理質量。

近年來，各項財政制度改革不斷深入推進。隨著國庫集中支付制度的全面實施，使得財政資金管理出現新的風險，必然會引起資金管理出現各種各樣的問題。傳統模式下，事業單位資金存在多賬戶存放，甚至出現公款私存、私設“小金庫”等違紀違法行為，財政部門難以實時監控資金運行情況。國庫集中支付系統上線后，保證了財政資金的統一管理，增加了財政支出的透明度，實現了事前監督。以前，單位經費不足時可以向相關領導報告，得到審批后，在年度預算執行中，可以給單位追加指標，隨意性較大。不斷完善國庫集中支付制度可以加強對事業單位使用財政資金的監督和管理，提高政府財政資金使用效率，保證其安全運行。這對提升事業單位財務管理水平具有重要意義。

一、國庫集中支付制度的意義

（一）有利于提高財政資金使用效率和高效運轉

在傳統模式下，預算單位在一家銀行開設多個賬戶或在多個銀行開設賬戶，加之銀行間的業務競爭，單位資金勢必出現多渠道存放，從而致使對政府財政資金的流向難以掌握和監控。單位對其開設的銀行賬戶享有所有權、使用權，資金支付自主性較大，勢必會出現擠占、截留、挪用、私設“小金庫”等現象。特別是各種項目資金往往落實到具體項目上“缺斤短兩”，甚至“移花接木”。政府只有通過審計等執法部門對單位進行財務審計檢查才能發現其中的問題。一般情況下很難發現資金支付中的違法違規問題，并及時予以制止。實行國庫集中支付制度后，財政資金通過國庫單一賬戶撥付，資金直達商品或服務供應商，減少了中間環節，使財政資金支付更及時、更高效。改變了過去財政資金撥付程序繁瑣、支付時間長、資金到位慢的局面，能及時滿足單位資金需要，有效減少資金支付成本。同時，預算單位不使用資金時，財政資金全部集中存放在人民銀行金庫，為政府運行和應對突發自然災害事件等提供了資金保障，更好地發揮了財政資金對我國經濟社會高質量發展的支持和促進作用。財政資金實行統一調度管理后，能有效降低財政資金運行成本，從而提高資金的使用效率。

（二）有利于提升財政資金使用的透明度

以前，事業單位資金存在多賬戶存放的特點，甚至出現公款私存、私設“小金庫”等違紀違法行為，財政部門難以實時監控資金運行情況。由于財政資金撥付到單位實有資金賬戶，單位動用資金具有自主性，其支付過程不透明，支出信息只能通過單位填報后，經層層匯總后得來。數據真實性沒有保障，難以及時為預算編制、執行分析和宏觀經濟調控提供數據支撐。政府部門無法全面了解整個財政資金的運行狀況，就不能對財政和宏觀經濟形勢做出及時準確的判斷，不能為領導決策提供真實可靠的數據。在國庫集中支付制度下，事業單位所有資金按國庫集中支付要求在支付系統中安全規范運行。當事業單位購買商品或服務需要支付資金時，選擇相應資金指標，通過集中支付系統運用授權支付方式實現資金支付，整個流程走向全部可以通過系統顯現，并且納入財政部門全方位的監控。通過在系統中設定相關監控規則，對預算單位所有支付數據進行甄別，符合相關規定的支出，系統自動予以審批通過。不符合要求的支出會將支付數據有效凍結，不予審批通過，并指出違反的相關制度的規定。這保證了財政資金的統一管理，增加了財政支出的透明度，實現了事前監督。

（三）有利于強化預算執行的約束性

在舊的財政資金管理方式下，預算執行過程中對單位追加項目等預算經費，只要有較為合適、合理的事由，征得分管主要領導同意后，將會增補單位項目資金指標數。這樣導致單位之間貧富不均，容易滋生腐敗，使得財政資金審批使用較為隨意。在國庫集中支付制度下，事業單位各種財政預算安排的資金，均以財政審核、各級人大批復的預算為基礎，并由系統生成部門預算指標。單位在系統生成的預算指標總額范圍內，按支出序時進度和項目建設完成情況向財政部門提出申請，進行資金的撥付。這樣就把原來的事后監督轉變為事前監督，支出按時間要求、工作任務節點執行。真正做到了“無預算不支出”，維護了政府預算的嚴肅性和剛性，體現了預算約束性，從而倒逼預算單位自覺嚴控支出，不再動“歪心思”。

二、國庫集中支付制度下事業單位財務資金管理現狀分析

（一）預算編制工作相對滯后

每年下半年開展下一年度預算編制工作，除人員經費按人社部門批復工資數直接編進預算外，其單位公用經費根據以前年度人均費用標準和單位人數計算編制而成。不論單位性質、職能，也不參照每個單位上年度公用經費預算執行情況，僅靠預算工作人員測算某項費用人均標準值，同一類型的單位不管發生與否，發生的多與少，直接按編制人數予以安排，這樣就導致了與實際需求的差距。同時，預算細化不到位，虛增、虛報預算時有發生，失去了預算工作的嚴肅性，造成預算單位間工作干多干少、干好干壞一個樣，從而影響了事業單位工作的開展。

（二）業務流程復雜繁瑣

按照目前國庫集中支付流程，首先由單位根據用款需要提出用款計劃，并在系統中申請錄入用款計劃數，由單位負責人審核后，報財政局歸口管理股室審核，交由財政國庫部門批復下達。事業單位在批復下達的用款計劃數額內，根據實際發生的支出錄入支付申請，交由單位負責人審核，財務人員在電腦上插入Key，進入系統簽名簽章，最后將數據發送到零余額開戶銀行，由銀行確認后，資金直接支付商品或服務提供者。上述業務流程只能“傻瓜式”運行，環環相扣，不能越步操作，否則后續將無法看到數據，無法操作。雖然流程符合相關財務規章和內控制度，但此流程在實際操作中，需要切換不同身份的操作人員處理業務操作，而且涉及多個部門，加之單位現有財務人員“老齡化”嚴重，有些單位甚至沒有專職財務人員，勢必影響用款的時效性，經常發生找不到業務數據的尷尬局面。

（三）財政監督職能未發揮到位

由于國庫集中支付制度改革沒有完全到位等原因，部分單位仍存在實有資金帳戶，或直接設置私有帳戶，逃避財政監督管理，難以進行監督控制，形成監督“真空”。按照財政部要求，雖在預算執行過程中加入了動態監控規則，但絕大多數規則都是事后監督，只能在支出發生后，再通過規則篩選一些違規支出，難以實現事前、事中監督。事業單位操作人員的崗位及權限設置“形同虛設”。在實際支付業務中，為了便于操作，錄入人員和審核人員都是一個人操辦，往往一筆支付業務由錄入計劃到支付數據發送，全部是一個人操作。支付過程沒有相互分離，相互制約，相互監督，加大了資金的安全隱患。

三、提升事業單位資金管理的措施

（一）進一步完善預算管理

第一，大力推行“零基”預算編制方法，保障預算管理的科學性和有效性。事業單位應結合本單位實際情況采用“零基”預算編制方法進行合理編制，充分考慮單位年度工作任務和工作計劃。結合工作需求，認真遴選項目，從項目的必要性和可行性進行論證，進一步細化預算項目費用編制，針對項目的每項明細費用做出詳細的說明，結合每項費用支出的范圍與費用定額標準，合理確定項目支出總額，為預算編制做好準備。

第二，增強預算約束和剛性原則。年度預算收支計劃經人大審批后，在執行過程中要高度重視預算編制的約束，自覺維護收支的剛性原則，非法定程序不得調整。分解單位的預算計劃，使其與承擔的工作任務一致，使預算執行嚴格按預算計劃進行，盡可能減少預算調整和指標調劑工作。

第三，逐步建立預算動態監控制度。按照預算管理制度改革的要求，切實履行預算動態監控職責，健全動態監控系統，完善動態監控方式，科學細化預算指標，明確各節點責任，進一步促進預算管理工作的完善。通過對業務系統的建設，對預算執行情況進行實時監督。發現預算執行有偏差，應立即在系統中發出預警并阻止流程前進，從而發現問題并解決問題。

第四，政府審計部門應參與預算編制工作，特別是針對單位項目預算經費的申報。政府審計部門的工作人員具備專業的審計知識和技能，能夠對預算編制的各個環節進行審查和評估，確保預算編制的合規性和合理性。通過參與預算編制工作，可以發揮其監督職能，對預算編制過程中的資金使用情況進行監督，防止資金浪費和濫用。適時引進第三方機構監管機制，從各方面重點論證預算項目的可行性和必要性，審核審查政府重點工程項目預算支出，使得預算編制更加科學合理。

第五，進一步加強預算績效評價管理。全面推進預算績效管理是政府治理方式的深刻變革。首先，通過全面推進預算績效管理解決某些領域財政資金低效無效、損失浪費等突出現象。從源頭上真正實現財政資源的高效配置，增強政府財政可持續發展，推動財政資金聚力增效，以更低的成本提供更加充足和優質的公共服務，提升人民群眾滿意度。全面推進預算績效管理，要求“花錢必問效，無效必問責”，有利于進一步夯實各級政府、各部門各單位績效主體責任，推動政府效能提升。其次，科學設置評價指標要素和指標權重，始終將績效評價結果作為預算執行的重要依據。要將各級政府收支全面納入績效管理，建立部門和單位整體績效報告制度，從數量、質量、時效、成本、效益等方面，綜合衡量政策和項目預算資金使用效果。再次，深化事前績效評估管理，各級政府、部門對績效目標實現程度和預算執行進度實行“雙監控”，推動績效運行與內部控制相結合，及時發現問題并糾正。最后，要積極開展績效評價，探索引入第三方機構對政府重大投資、重點民生項目開展績效評價。運用成本效益分析法，合理設置績效目標和考核指標，加強績效結果應用，完善預算績效結果與政策調整和預算安排掛鉤機制。正確處理要錢、用錢和管錢的關系，形成合力，共同當家理財，進一步提高預算管理的科學化和標準化水平。

（二）簡化業務流程，提高資金支付率

一是簡化、優化資金撥付工作環節。簡化單位請款申請審核流程，減少財政內部審批次數。由傳統模式需要財政歸口管理股室、國庫部門兩科室審批，簡化為單位用款計劃直接送達國庫部門審批。一般經常性支出計劃按時間進度，由系統自動產生用款計劃并分配下達到單位，并且由按月申報改為按季安排，有效減少申請次數。對于非經常性支出，由項目主管單位根據項目完成進度提出并申報用款計劃。辦理直接支付時，由財政局資金管理業務部門根據相關審批手續、核對資金指標來源，直接審核下達指標，直接由國庫部門負責支付資金至項目建設方。

二是加大對事業單位財務人員的培訓，不斷提升業務水平。單位財務人員是國庫集中支付系統的實際操作人員，其業務能力直接影響財務管理工作的質效。各單位要重點圍繞政府會計制度改革、內控制度建設等方面加強財務人員業務技能培訓，使其掌握各項改革的新知識、新理念，不斷拓展業務技能，這樣才能應對紛繁復雜的新挑戰。事業單位財務人員需要認真學習網絡安全知識，充分運用信息化技術支持實現業財高度融合，解決支付過程中遇到的復雜繁瑣的問題。

（三）強化內控管理，加強財政監督

一是建立健全內部控制制度。根據職責不同，嚴格推行不相容崗位相互分離、相互監督制約機制，進一步完善制度的規范性與合理性。利用現代化科技手段采集操作用戶生物特征，要求操作人員必須用生物識別模式登陸支付系統，以免一人操作多崗，分清各自崗位責任。二是建立定期對事業單位貨幣資金、固定資產等實物資產和應收應付往來款項的清查核實制度。要切實加強對貨幣資金的管控，對資金使用去向、用途等作為重點檢查范圍，促進資金在“安全的籠子”中運行使用，逐步提高其使用效率。要重點對單位長期掛賬的往來款項進行核實對賬。通過查閱會計檔案資料，逐筆分析產生的原因，運用相關手段做到“應收盡收”。對確實無法收回的往來資金，要追究當事人責任。三是充分利用信息化手段，預置嵌入相關監控規則到預算管理一體化系統中，將事業單位資金使用全過程納入監控范圍，做到違規必問。四是大力推行公務卡結算。事業單位應建立公務卡報銷制度，嚴格控制提取現金的范圍和額度。要進一步規范、明確公務卡報銷程序。還要對公務卡實施監督，通過監控報銷信息等方法防范公務卡的使用，從而有效防范非正常費用支出。

綜上所述，國庫集中支付制度有效提高了事業單位資金管理水平，促進了財政資金管理效率，能夠有效保證財政資金安全高效運行。但在實際工作中財政資金管理仍出現了一些新問題。因此，要針對管理中出現的新的不足之處，提出行之有效的應對措施，破立結合，不斷完善相關制度，提高財務人員業務技能。同時，要大力推行改革創新，不斷完善“預算管理一體化”平臺建設，充分利用大數據管理優勢，不斷提高國庫財政資金管理水平。

（作者單位：紅安縣財政局）