行刑反向銜接中檢察意見的屬性及規范應用

摘 要：伴隨寬嚴相濟刑事政策的全面精準落實，不起訴案件增多。做好不起訴案件“后半篇文章”，成為犯罪治理的關鍵內容。聚焦行刑反向銜接中檢察意見的法律屬性爭議，基于檢察意見的法律監督本質，系統分析其在犯罪治理中的功能定位與實踐困境，并提出完善檢察意見的機制，通過明確監督路徑、程序和后果，確保檢察意見的權威性和實效性。

關鍵詞：行刑反向銜接 檢察意見 行政處罰 監督保障機制

最高檢制定的《關于推進行刑雙向銜接和行政違法行為監督 構建檢察監督與行政執法銜接制度的意見》（以下簡稱最高檢《意見》）明確指出，要推進“兩法銜接”。行刑反向銜接作為其中關鍵部分，是檢察機關與行政執法機關加強協作、共同推進法治中國建設的重要部分。

一、關于檢察意見的定性爭議

行刑反向銜接作為刑事司法與行政執法的關鍵銜接機制，其核心在于通過檢察意見的制發，實現不起訴案件處理后行政責任的依法追究。當前理論與實踐對檢察意見的定位與功能仍存在爭議，具體體現為以下兩個方面。

（一）檢察意見的法律屬性與規范依據存在分歧

依據《刑事訴訟法》第177條第3款，檢察機關應提出檢察意見并移送有關主管機關處理，但《人民檢察院組織法》未明確其法律監督地位，引發其性質爭議。部分行政機關主張，檢察意見僅是“程序性提示”，因缺乏強制約束力，行政機關無義務必須采納。理論界與實務工作者普遍主張，檢察意見的制發與行政機關的反饋義務已隱含監督屬性。這一爭議因《行政處罰法》未細化行刑反向銜接程序而進一步復雜化，直接影響檢察機關的職能邊界與監督權威。

（二）檢察意見書中行政處罰內容的提出標準不統一

實踐中，在檢察意見書中是否應明確行政處罰種類與幅度這一問題上，存在兩種截然不同的傾向：一種是主張“完全尊重行政裁量權”，即認為不應在檢察意見書中對行政處罰內容作出具體規定；另一種則傾向于“明確具體內容”，即認為應當在檢察意見書里清晰指明行政處罰的種類與幅度。若僅建議啟動處罰程序而未指明法律依據或處罰類型，可能削弱監督實效；但若直接規定處罰幅度，又因《刑事訴訟法》未明確行政機關不履職的后果，易引發檢察權干預行政權的質疑，如何在保障監督剛性的同時尊重行政裁量權成為實踐中亟待破解的難題。

綜上，厘清檢察意見的法律監督屬性與構建行政處罰提出的分層標準，是破解行刑反向銜接梗阻的關鍵。

二、檢察意見在行刑反向銜接中的監督屬性與依據

在不起訴案件中，檢察機關向行政機關提出對被不起訴人實施行政處罰的檢察意見，這一行為從本質上而言，是檢察機關履行法律監督職能在行刑反向銜接工作中的具體體現，彰顯了檢察意見所具備的法律監督屬性。

（一）檢察意見屬于檢察職權有明確的法律規定

《人民檢察院組織法》第20條通過列舉加兜底的形式，規定了檢察機關的職權范圍，其中包含8種職權，“法律規定的其他職權”為兜底條款。《刑事訴訟法》第177條第3款規定：“對被不起訴人需要給予行政處罰、處分或者需要沒收其違法所得的，人民檢察院應當提出檢察意見，移送有關主管機關處理。有關主管機關應當將處理結果及時通知人民檢察院。”由此可見，檢察機關提出檢察意見的職權，屬于《人民檢察院組織法》規定的“法律規定的其他職權”，并且收到檢察意見的“有關主管機關”有義務將處理結果及時反饋給檢察院，這充分說明該職權具有法律監督屬性，并非單純的工作提示。

從歷史發展來看，1996年修訂的《刑事訴訟法》新增了現行第177條第3款內容。當時，1986年實施的《人民檢察院組織法》第5條規定，法律監督的行使范圍限于刑事案件，未明確檢察意見的法律地位。但2018年《人民檢察院組織法》修改后，第20條明確檢察機關職權包括“法律規定的其他職權”，這無疑涵蓋了《刑事訴訟法》規定的提出檢察意見。

（二）理論界和實務工作中均認可檢察意見的法律監督屬性

理論界多數觀點認為，檢察意見具有法律監督屬性。如，不起訴案件行刑反向銜接工作開展的核心即為檢察機關通過法律監督權的行使，督促行政主管部門依法對符合行政處罰條件的被不起訴人實施行政處罰。［1］因此，檢察機關行刑反向銜接工作必然包含了檢察監督活動。［2］對于不起訴案件，《刑事訴訟法》要求檢察機關聚焦是否需要給予被不起訴人行政處罰開展審查，以此判定是否向行政主管機關制發檢察意見，故檢察意見是檢察機關具有確定性的審查結論；檢察意見一經制發，行政主管機關對應的執法活動即納入檢察機關的跟蹤督促范疇；如果行政機關不依法及時落實檢察意見開展行政處罰，將引致后續行政違法行為檢察監督的啟動。［3］

在實踐層面，《國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》等監察法規，《公安機關辦理刑事案件程序規定》等部門規章，國家藥監局等制定的《藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》，都明確了檢察機關提出“檢察意見”屬于行使法律監督職能，且擁有相應權力。

以國家藥監局等制定的《藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》為例，其第17條第1款規定：“人民檢察院對作出不起訴決定的案件，認為依法應當給予行政處罰的”，應當“將案件及相關證據材料移交藥品監管部門處理”“提出檢察意見”，并且“藥品監管部門應當自收到檢察意見書之日起2個月內向人民檢察院通報處理情況或者結果”。該條第2款規定法院開展行刑反向銜接的內容：“人民法院對作出無罪或者免予刑事處罰判決的案件，認為依法應當給予行政處罰的，應當將案件及相關證據材料移交藥品監管部門處理，并可以提出司法建議。”在藥品安全管理“兩法銜接”領域，檢察機關制發檢察意見后，行政機關需在2個月內反饋處理結果；而法院移送同類案件時無需反饋。這種差異化程序要求凸顯了檢察意見的剛性約束特征，印證了其作為法律監督手段的獨特屬性，行政機關需依法履職并接受監督。

三、檢察意見書中行政處罰的合理設定與規范要求

檢察意見的法律監督屬性為其在行刑反向銜接中的功能延伸提供了法理基礎。但法律屬性的明確并不意味著實踐困境的終結，若缺乏對行政處罰標準的精細化設定，監督權仍將陷入“有名無實”的執行困局。由此，有必要從規范層面構建檢察意見的效力保障機制。

（一）實踐中關于檢察意見書中提出行政處罰的不同觀點

1.不具體寫明處罰種類和幅度。從法律條文的文義及體系解釋來看，強調檢察機關的職責是確定是否啟動行政處罰程序，而非具體建議。從權力平衡角度出發，不在檢察意見書中明確處罰內容，是對行政機關判斷權和執法裁量權的尊重。

2.明確處罰種類。在檢察意見書中明確處罰種類，體現專業性和監督權威性，同時不規定具體幅度，尊重行政機關裁量權。

3.分階段逐步設定處罰種類和幅度。在起步階段，可提出相對寬泛的處罰種類或幅度，隨著工作深入和人員素能提升，再明確具體處罰內容。

4.區分案件類型設定。根據案件類型決定是否提出具體處罰內容。相對不起訴案件中被不起訴人構成犯罪，檢察機關可決定處罰種類和幅度；絕對不起訴和存疑不起訴案件中，被不起訴人不構成犯罪，是否構成行政違法及如何處罰由行政主管機關審查決定，檢察機關進行法律監督，但不干預行政處罰裁量。

（二）檢察意見書行政處罰的實踐操作規范

上述觀點都有一定合理性。2023年12月，最高檢發布的《關于貫徹落實〈關于推進行刑雙向銜接和行政違法行為監督 構建檢察監督與行政執法銜接制度的意見〉若干問題的解答二》指出［4］，檢察意見書應明確行政處罰的法律依據，隨著工作推進，能明確具體條款和處罰種類的，也應寫明，但一般不具體寫明處罰幅度，以免影響行政機關公正判斷。具體而言，在不起訴案件行刑反向銜接中，關于檢察意見書提出行政處罰種類和幅度的規范要求如下：

一方面，檢察意見書必須明確指出對被不起訴人進行行政處罰所依據的法律規范。由于目前工作處于起步階段，雖然不能對檢察人員要求過高，但考慮到檢察意見書的權威性、規范性以及檢察機關的專業性，移送行政主管機關的文書必須明確處罰的法律依據。例如，在盜伐林木的不起訴案件中，應建議行政主管機關依據《森林法》對被不起訴人進行行政處罰。

另一方面，鼓勵和支持在檢察意見書中載明依據哪部法律、哪一條法條對被不起訴人處以何種類型的處罰。在確保精準的情況下，若能明確法律規范的具體條款和處罰種類，應在檢察意見書中寫明。比如，對于盜伐林木違法行為的不起訴案件，建議行政主管機關根據《森林法》第76條規定，對被不起訴人處以罰款的行政處罰。

關于禁止性要求，在檢察意見書中，不得明確指出對被不起訴人應施加特定類型及具體數額的行政處罰。這一規定旨在明確檢察權的界限，尊重行政機關執法主體地位，保證行政機關在行使行政處罰裁量權時的規范性。以偽造、變造林木采伐許可證的犯罪行為為例，在檢察意見書中可以建議依據《森林法》第77條規定，對被不起訴人實施罰款的行政處罰，但不能明確建議罰款具體金額。

在實踐操作中，存在一種情況，即當相關法律條款規定的行政處罰種類和幅度唯一明確，且檢察意見書引用該條款作為處罰依據，那么建議特定種類和幅度的處罰是可行的。例如，《治安管理處罰法》第43條規定的“毆打他人的，或者故意傷害他人身體的，處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款；情節較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款”規定，若檢察機關在檢察意見書中引用該條款，則可以建議“處七日拘留，并處三百元罰款”。這種情況下，明確處罰幅度既符合法律規定，也能為行政機關提供明確指引。然而，在實際操作中，即便法律條款規定了固定幅度，行政機關仍需綜合考量社會影響、被不起訴人個人情況（如是否未成年人、是否主動悔過等）、違法后果嚴重性等因素。例如，在食品安全領域，某個體工商戶因銷售過期食品被不起訴，雖然《食品安全法》規定了罰款幅度，但行政機關可能會考慮其初次違法、及時整改等情節，在法定幅度內從輕處罰。因此，檢察機關在檢察意見書中明確具體處罰幅度，可能會限制行政機關的合理裁量，導致“同案不同罰”或“機械執法”的問題。

四、完善檢察意見的監督與保障機制

檢察意見法律監督屬性雖已明確，但在實踐中，行政機關對檢察意見的反饋率、執行率尚不理想，部分案件因缺乏剛性約束而難以有效落實。為充分發揮檢察意見在行刑反向銜接中的作用，需構建系統完善的監督與保障機制，明確監督路徑、程序和后果，確保檢察意見的權威性和實效性。

（一）構建多元化的監督方式

1.跟蹤反饋機制。現行《刑事訴訟法》第177條第3款雖規定行政機關應將處理結果“及時”通知檢察院，但“及時”缺乏明確期限，易導致行政機關拖延反饋。應通過司法解釋或規范性文件，細化反饋時限。如規定行政機關立案后30日內通報初步審查意見，作出行政處罰決定后15日內書面回復處理結果；重大復雜案件可適當延長，但需向檢察機關說明理由并備案，以便檢察機關及時跟蹤監督，掌握案件進展。

2.定期專項檢查。檢察機關聯合司法行政部門，每半年對行政機關執行檢察意見情況開展專項檢查。重點核查“應罰未罰”“降格處罰”“拖延執行”等問題，將檢查結果納入行政機關法治考核指標體系。倒逼行政機關重視檢察意見執行，確保行刑反向銜接工作落到實處。

3.數字化動態監督。依托“兩法銜接”信息共享平臺，搭建檢察意見執行全流程線上跟蹤模塊。行政機關實時錄入案件辦理進度、處罰決定及執行情況，檢察機關可實時調閱數據，對超期未辦結案件自動預警。實現監督的精準化、高效化，打破信息壁壘，提升監督效能。

（二）規范監督程序

1.分級分類監督程序。依據案件性質和社會影響程度，將檢察意見分為一般監督與重點監督兩類。一般監督案件由承辦檢察官通過電話詢問、查閱卷宗等方式每2個月跟進一次；重點監督案件（如涉及公共安全、生態環境、食藥安全等領域）由檢察長牽頭成立專班，每月至少跟進一次，確保重點領域案件得到嚴格監督。

2.異議復核程序。若行政機關對檢察意見有異議，應在收到檢察意見書10日內向檢察機關書面說明理由并附證據材料。檢察機關15日內組織公開聽證，邀請法學專家、人大代表等參與評議，根據評議結果作出維持、修正或撤回檢察意見的決定，保障監督的公正性和準確性。

（三）健全行政機關不執行的應對機制

1.階梯式督促措施。行政機關超期未反饋或未執行，檢察機關先制發《檢察建議書》要求限期整改；經督促仍未整改的，提請上級行政機關或監察機關介入，并通報同級黨委、人大；對嚴重瀆職行為，依法移送監察機關追究責任。

2.建立問責聯動機制。定期向社會發布行政機關落實檢察意見的典型案例，推動執行成效納入行政機關負責人履職評價體系。對多次未落實或落實不到位的單位，依規取消年度評優資格，推動行政機關主動履職，形成協同共治的良性互動格局。

3.強化法律后果的剛性約束。推動修訂《行政處罰法》或制定專門司法解釋，明確行政機關無正當理由拒不執行檢察意見的法律后果。如規定檢察機關可向法院申請強制執行令，或建議上級機關撤銷原處罰決定并責令重作，增強檢察意見的權威性和執行力。

（四）配套保障機制

1.能力提升與協作機制。加強行政檢察隊伍專業化建設，定期開展行政處罰法律知識培訓，提升檢察人員業務能力。建立檢察機關與行政機關聯席會議制度，就執法標準、證據轉化等爭議問題達成共識，減少執行阻力，促進雙方協作配合。

2.典型案例指導與制度完善。定期發布行刑反向銜接典型案例，細化檢察意見制發標準及監督流程。推動地方立法機關出臺銜接工作細則，明確各環節責任分工，形成“法律規范+案例指引+地方實踐”的多維保障體系，為行刑反向銜接工作提供全面指導。

3.信息化建設與資源共享機制。持續加大對“兩法銜接”信息共享平臺的投入，拓展檢察意見執行全流程線上跟蹤功能，并完善數據共享功能，通過打破信息壁壘，提升信息的準確性和時效性，為檢察意見的精準制發和有效監督提供有力的數據支持。